如何規(guī)范中央政府與地方政府的財政關系

馬菁鴻

摘 要：國家政治生活中最基本的關系之一便是中央與地方的關系，它構成了一個國家國內政府間關系的中軸線，并且決定著整個國家政府間關系的基本格局。如何界定中央與地方政府之間的財政關系，是財政體制所涉及的核心問題。本文就如何調整和規(guī)范中央與地方及地方各級政府間的收支關系，分析了我國中央與地方兩級政府的財政現(xiàn)狀，并提出了一些指導性建議。

關鍵詞：中央與地方；財政關系；財政現(xiàn)狀；建議

1.中央政府與地方政府間財政收入關系概述

1.1財政收入的概念

財政收入，是指政府為履行其職能、實施公共政策和提供公共物品與服務需要而籌集的一切資金的總和，是衡量一國政府財力的重要指標，政府在社會經(jīng)濟活動中提供公共物品和服務的范圍和數(shù)量，在很大程度上決定于財政收入的充裕狀況。

1.2財政收入的三個原則

1.2.1發(fā)展經(jīng)濟，廣開財源原則

組織財政收入，籌集財政資金，首先要遵循發(fā)展經(jīng)濟、廣開財源的原則。財政首先要有可供分配的社會產(chǎn)品或國民收入，而可供分配的社會產(chǎn)品或國民收入，則取決于社會經(jīng)濟的發(fā)展。

1.2.2兼顧國家、集體和個人三者利益原則

首先要保證國家利益，因為國家利益是社會產(chǎn)品或國民收入分配中勞動者為社會勞動部分的體現(xiàn)，主要用于鞏固國家政權和社會主義經(jīng)濟建設，代表廣大勞動人民的根本利益，同時也是體現(xiàn)集體利益和個人利益的根本保證。其次，要兼顧好集體利益。最后，要兼顧個人利益。

1.2.3合理負擔原則

合理負擔原則主要體現(xiàn)在稅收中，就是指在組織財政收入時，按納稅人收入的多少，采取不同的征收比例，實行負擔能力強的多負擔，負擔能力弱的少負擔。它通常采取不同征稅范圍，不同稅率，減免稅等方式來實現(xiàn)。

1.3中央與地方政府間財政收入關系

1.3.1從財政收入總量分析

從財政收入總量看，我國中央與地方財政收入存在的主要問題是地方政府收入存在較大的不穩(wěn)定性。這主要是由于地方政府缺乏主體稅種、有地方稅征收權但沒有立法權等，這就導致了地方政府的收入不能隨經(jīng)濟環(huán)境變化而變化。

1.3.2從財政收入結構分析

我國中央政府已確立了以增值稅、所得稅為雙主體的稅制結構，由此形成了穩(wěn)定的財政收入來源。而地方政府財政收入盡管也是以稅收為主，但地方政府還沒有建立起以稅收為絕對主體的財政收入結構，對非稅收入依賴還比較大，且地方稅收收入沒有形成主體稅種，沒有可靠穩(wěn)定的稅收來源。

1.3.3從預算外財政收入分析

從預算外財政收入看，中央預算外收入比重較小，而且與本級預算內收入比例也很小，這也符合科學合理的收入結構。而地方政府則相反，預算外收入比重比較大，與本級預算內收入相比比例非常大。由此可見，地方財政對預算外收入的依賴性非常大，從一定程度上說明了地方財政收入不足的壓力。

2.中央政府與地方政府間財政支出關系概述

2.1財政支出的概念

財政支出，是指在市場經(jīng)濟條件下，政府為提供公共產(chǎn)品和服務，滿足社會共同需要而進行的財政資金的支付。

2.2 財政支出的管理原則

2.2.1量入為出

財政收入和財政支出始終存在數(shù)量上的矛盾，脫離財政收入的數(shù)量界限盲目擴大財政支出，勢必嚴重影響國民經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，因此，財政支出的安排應在財政收入允許的范圍內，避免出現(xiàn)大幅度的財政赤字。

2.2.2統(tǒng)籌兼顧

財政收入與支出在數(shù)量上的矛盾不僅體現(xiàn)在總額上，還體現(xiàn)在有限的財政資金在各部門之間的分配。財政支出的安排要處理好積累性以出與消費性支出的關系、生產(chǎn)性支出與非生產(chǎn)性支出的關系，做到統(tǒng)籌兼顧、全面安排。

2.2.3講求效益

財政支出的效益體現(xiàn)在財政投資的經(jīng)濟效益和社會效益兩個方面，對有經(jīng)濟效益而不需要財政扶持的單位，要做到無償撥款和有償使用相結合，財政資金投入與單位自籌資金相結合，資金安排和日后的財政監(jiān)督相結合。

2.3中央與地方政府間財政支出關系

2.3.1從支出總量分析

從支出總量看，中央占全國財政支出的30%左右，地方占70%左右，這與兩者收入占全國財政收入的比例極不對稱。根據(jù)財權與事權對應的原則，每級政府在事權劃分明確的情況下，其財政收入應能滿足絕大部分本級公共品的提供，而地方政府的收不抵支說明了要么是地方政府負擔了過多的事權，要么是地方政府沒有得到足夠的財權。

2.3.2從功能性質分類分析

從功能性質分類看，我國目前財政支出的結構，可以說是比較合理的，基本上全國性公共品和債務支出由中央政府負擔，而地方性公共品由地方政府負擔。

2.3.3從預算外支出分析

從預算外支出看，與預算外收入分配比例相同，中央只占其總量的小部分，不超過10%，其大部分預算外支出都是由地方政府負擔的。

3.中央政府與地方政府間的轉移支付

3.1中央對地方轉移支付的定義

中央對地方轉移支付是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡而產(chǎn)生和發(fā)展的，是國家為了實現(xiàn)區(qū)域間各項社會經(jīng)濟事業(yè)的協(xié)調發(fā)展而采取的財政政策。

3.2我國目前轉移支付的現(xiàn)狀

在我國，目前中央對地方的轉移支付包括多種形式，但是，大量的轉移支付資金是通過不規(guī)范的形式轉移給地方的，沒有地區(qū)均等化效果。過渡期轉移支付辦法雖然比較科學和合理，但是實施時間不長，特別是由于受中央財力的限制，力度不夠大，轉移的資金非常有限，對縮小地區(qū)間財力和基本公共服務水平的差距，難以起到實質性的作用。

3.3我國應該如何改變這一現(xiàn)狀

近期應該著手在三個方面搞好轉移支付制度的改革工作。首先要歸并和簡化轉移支付體系，形成以均等化轉移支付為主體、以專項撥款為輔助的政府間轉移支付結構模式；其次要集中財力用于擴大過渡期轉移支付規(guī)模，加大均等化轉移支付力度；最后要盡快對現(xiàn)行專項撥款進行清理，在合理分類的基礎上，該取消的要取消，該合并的要合并。

4.關于中央政府與地方政府間財權劃分的問題

從以上通過對我國近年各項數(shù)據(jù)分析來看，我國中央財政以預算內收入和債務收入為主，預算內收入又以稅收收入為主，可以說中央財政已經(jīng)形成了明確、穩(wěn)定、規(guī)范的收入來源。而地方財政的預算內收入以稅收收入為主體，但沒有形成主體稅種，且其非稅收收入和預算外收入也占有相當大的比例。地方財政承擔了大部分的國家財政支出，遠遠超過了本級財政收入，其支出結構比較龐雜?？傮w上講，經(jīng)過多年的改革與完善，目前中央與地方收入劃分的規(guī)范化程度有所提高，但近幾年出現(xiàn)了財力進一步向中央集中的趨勢，一定程度上削弱了地方財政職能的發(fā)揮。

5.關于中央政府和地方政府財政關系的建議

通過以上分析，建議我國分稅制財政體制需要進一步深化改革，并輔之以各項配套改革，才能確立適應社會主義市場經(jīng)濟的公共財政體制。

首先，在擴大中央事權的基礎上，明確中央政府事權。首先要做到預算的細化、量化、預算收支科目要明確，科學，提高政府預算的透明度，加強預算管理和監(jiān)管。相對應地，在擴大地方收入的基礎上，明確地方政府財權、財權與事權對應原則是財政分權的一項基本原則。這就要求中央政府適度下放稅權，地方政府加大征收力度。

其次，轉移支付制度是協(xié)調中央與地方財政收支的重要工具，合理的轉移支付制度可以協(xié)調地區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)基本公共品供給均等化，并實現(xiàn)資源在社會各部門間的合理配置。

另外，加強建設法治財政體制。我國目前唯一成熟完整的就是稅法。在完善財政法律體系的同時，財政應公開化、透明化，建立健全財政效績評估體制和財政監(jiān)督機制，防止財政風險，提高財政資金利用效率。