對新時期新形勢下規(guī)劃技術(shù)管理工作的探討
——以寧德市規(guī)劃局總工程師辦公室為例

謝思超

(寧德市城鄉(xiāng)規(guī)劃局 福建寧德 352100)

1 機構(gòu)改革對規(guī)劃行政主管部門工作的影響和新要求

2018年3月13日，重大機構(gòu)改革，住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責統(tǒng)一劃歸自然資源部。自然資源部雖有了極大的管事權(quán)，但同時也承擔了更多的責任和風險。這給城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作提出了新要求，需要對該領(lǐng)域展開全新的探索。規(guī)劃技術(shù)管理工作面臨巨大的機遇和挑戰(zhàn)，在管理方面更側(cè)重于服務(wù)，在理念方面轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)為本。

1.1 影響

1.1.1建立空間規(guī)劃體系和實現(xiàn)“多規(guī)合一”成為可能

“多規(guī)合一”的核心是從發(fā)展戰(zhàn)略高度協(xié)調(diào)各項規(guī)劃，最終為人的全面發(fā)展營造良好的環(huán)境。然而長期以來，各種規(guī)劃各自為政，審批管理自成體系，出發(fā)點和落腳點都是基于自身的職責定位，導(dǎo)致目標和原則缺乏一致性和協(xié)調(diào)性，最后形成了“多規(guī)沖突”的現(xiàn)象。要解決這一問題，亟待確立具有“統(tǒng)領(lǐng)性”的規(guī)劃理念，并將其切實體現(xiàn)在各種具體的規(guī)劃實踐中。

基此，國務(wù)院機構(gòu)改革組建自然資源部，一方面是著力解決自然資源所有者不到位的問題，統(tǒng)籌山、水、林、田、湖、草系統(tǒng)治理；另一方面是將原本分散在不同部門的規(guī)劃權(quán)進行了“統(tǒng)一”，使空間規(guī)劃體系的建立和“多規(guī)合一”成為可能。表面上體現(xiàn)的是要解決“怎么合”的問題，而實質(zhì)上是解決各種規(guī)劃目標和原則與社會發(fā)展總目標和原則協(xié)調(diào)一致的問題。

1.1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃的決策納入資源環(huán)境承載力

新時代中央所提倡的“五位一體”“兩山”理論與吳良鏞的人居環(huán)境科學(xué)的人與自然和諧的方向相一致，所以本次中央機構(gòu)改革后，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能從住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部調(diào)整到新組建的自然資源部，使城鄉(xiāng)規(guī)劃的決策納入資源環(huán)境承載力這一約束因素也是一種必然，也為促進城鄉(xiāng)規(guī)劃從“擴張型規(guī)劃”向“資源生態(tài)環(huán)境約束型規(guī)劃”轉(zhuǎn)型提供了契機。某種程度上也標志著中國經(jīng)濟發(fā)展由土地財政為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向生態(tài)文明為主導(dǎo)的新發(fā)展模式。今后的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點等的開發(fā)邊界，都應(yīng)服從于耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等保護邊界。而作為城鄉(xiāng)建設(shè)龍頭的規(guī)劃，其編制與實施都應(yīng)符合資源環(huán)境承載力評價結(jié)論和要求。

1.1.3規(guī)劃部門職能從“規(guī)劃引領(lǐng)”走向“規(guī)劃統(tǒng)籌”

由于規(guī)劃工作的復(fù)雜性和綜合性，作為“龍頭”的規(guī)劃部門，更需要整合協(xié)調(diào)多方要素，注重部門合作和層級銜接，用規(guī)劃意識引領(lǐng)社會發(fā)展，以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

此次機構(gòu)改革方案也指出了規(guī)劃部門職能今后的轉(zhuǎn)變方向應(yīng)是從“規(guī)劃引領(lǐng)”走向“規(guī)劃統(tǒng)籌”，不僅僅是“多規(guī)合一”的問題，而且是規(guī)劃與執(zhí)行合一的問題，還是制度層面的黨政合一的問題、發(fā)展層面的城鄉(xiāng)一體化問題。

1.2 新要求

1.2.1調(diào)整機構(gòu)職能，建立服務(wù)型管理體制

按照“大社會、小政府”的改革思路以及社會公共管理理論的指導(dǎo)和工作實踐的要求，規(guī)劃行政管理部門的職能轉(zhuǎn)變，在理念上應(yīng)表現(xiàn)為從行政管理轉(zhuǎn)到政府部門的善治；在趨勢上表現(xiàn)為從管束行政轉(zhuǎn)到服務(wù)行政；在轉(zhuǎn)變的途徑上表現(xiàn)為從命令行政轉(zhuǎn)到行政法治。在職能轉(zhuǎn)變的過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理部門要解放思想，轉(zhuǎn)變工作思路，劃定工作邊界紅線，理清職責范圍，發(fā)揮好行政管理的職能，在職責范圍內(nèi)開展工作，不缺位、不錯位、不越位，做到“該自己管的必須管好，不該自己管的堅決不管”，將更多的精力用于提供完善、高效的公共服務(wù)產(chǎn)品，以滿足社會的切實需要，構(gòu)建服務(wù)型行政管理部門[1]。

1.2.2改革事業(yè)單位，理順行政、事業(yè)、企業(yè)關(guān)系

黨政群所屬事業(yè)單位是提供公共服務(wù)的重要力量。因此，加快推進事業(yè)單位改革，全面加強事業(yè)單位黨的建設(shè)，完善事業(yè)單位黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制也是此次中央機構(gòu)改革的新要求。理順行政、事業(yè)、企業(yè)之間的關(guān)系，實現(xiàn)政企分開、政事分開、事企分開也就成為規(guī)范規(guī)劃行業(yè)、充分發(fā)揮各自職責的必然趨勢。

1.2.3規(guī)劃從業(yè)者要建立新的思維認知，構(gòu)建多元知識體系

規(guī)劃行業(yè)一方面向公共政策工具回歸，另一方面規(guī)劃行業(yè)間融合趨勢愈加明顯，單純的畫圖表現(xiàn)已然脫離規(guī)劃自身根本屬性，也無法適應(yīng)未來復(fù)雜多樣的需求。因此，規(guī)劃從業(yè)者要重塑自身職業(yè)定位，不能繼續(xù)將自身僅定位于掌握畫圖技巧的“畫圖匠”和文字“搬運工”，除了掌握自身專業(yè)技能之外，還需要以新視角去管理因行業(yè)融合而引出的各種新類型規(guī)劃，加強政策研究、產(chǎn)業(yè)、國土、生態(tài)、金融、運營、社會治理等多元知識體系的構(gòu)建，形成復(fù)合型的專業(yè)技能架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合自身興趣和特長，找準其中一兩個方向重點突破，使自身成為“一專多能”型人才。

2 寧德市規(guī)劃局總工辦的角色定位與現(xiàn)實體制下的角色實踐間的差距

近些年，由于城市發(fā)展的需要，各地市的規(guī)劃系統(tǒng)相繼成立總工辦，承擔各市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的技術(shù)指導(dǎo)，為編制國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和土地利用規(guī)劃提供技術(shù)咨詢，協(xié)調(diào)解決城鄉(xiāng)規(guī)劃中出現(xiàn)的技術(shù)問題等。2011年，寧德市規(guī)劃局也成立了總工辦，并明確其主要職責是：

(1)參與組織城市規(guī)劃的編制和調(diào)整，綜合協(xié)調(diào)城市各專項規(guī)劃的編制，指導(dǎo)全市城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制工作，參與組織審查重要規(guī)劃方案和城市重要建筑的設(shè)計方案。

(2)參與大中型建設(shè)項目的可行性研究和選址工作。

(3)參與研究城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、國土規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。

(4)協(xié)調(diào)本局各環(huán)節(jié)規(guī)劃技術(shù)工作。綜合來看，寧德市規(guī)劃局總工辦理想的角色是協(xié)助規(guī)劃局總工程師各項工作的職能部門，是橫向溝通、協(xié)調(diào)局里各科室業(yè)務(wù)工作的重要部門，是為上級領(lǐng)導(dǎo)決策提供技術(shù)方面專業(yè)意見的業(yè)務(wù)部門。

然而，在現(xiàn)實體制下，在總工辦的角色實踐中，其工作內(nèi)容常常被囿于事務(wù)性工作，其履行的角色常成為承擔規(guī)劃局某塊技術(shù)工作的科室、組織城市規(guī)劃委員會會議的辦公室、反饋寧德市重大項目規(guī)劃方面進展情況等的部門，人們對它的角色認知更多是定位其是一個獨立承擔項目選址環(huán)節(jié)的科室，其職能作用還無法達到綜合協(xié)調(diào)溝通其他各業(yè)務(wù)科室工作，為總工出謀劃策的位置。

3 新形勢下自然資源系統(tǒng)總工程師辦公室技術(shù)管理工作的建議

基于新形勢下中央機構(gòu)改革對規(guī)劃行政主管部門和規(guī)劃從業(yè)者的新要求，以及規(guī)劃局總工辦的理想角色定位和現(xiàn)實事務(wù)存在的差距，筆者在假設(shè)未來寧德市自然資源系統(tǒng)依然保留總工辦的情況下，提出從4個方面來轉(zhuǎn)變總工辦工作方式和管理模式，如圖1所示。

圖1 機構(gòu)改革前后的總工辦工作內(nèi)容

3.1 優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)“政事分開”

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確：“主要為機關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位，優(yōu)化職能和人員結(jié)構(gòu)，同機關(guān)統(tǒng)籌管理?！翱梢姡Ａ魳O少的原事業(yè)單位職能和人員，即是在機關(guān)內(nèi)部保留若干個參公管理的、“事業(yè)性質(zhì)”、非獨立法人的部門或中心，傳統(tǒng)意義上政府機關(guān)直屬的具有獨立法人資格的“五臟俱全”的事業(yè)單位將不存在。

規(guī)劃局總工辦作為曾經(jīng)主要為規(guī)劃局提供技術(shù)支持和保障的事業(yè)單位，在新形勢下，應(yīng)劃分為“政府服務(wù)類”事業(yè)單位，按政事分開的新思路，將一些政策執(zhí)行、技術(shù)性與服務(wù)型強的職能轉(zhuǎn)變到總工辦，對目前總工辦承擔的一些行政管理職能予以立法規(guī)范，集中精力負責公共服務(wù)的政策執(zhí)行。

3.2 界定權(quán)限范圍，轉(zhuǎn)變職能履行方式

規(guī)劃行政主管部門如果毫無設(shè)限地深入城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)中的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，很容易把自己卷入了社會利益博弈的旋渦中，失去了自己獨立的角色定位，就有可能成為城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)制定和順利實施的障礙，自身的職能和作用也會被淡化稀釋。同樣的，總工程師辦公室權(quán)限范圍的界定也應(yīng)當是有一定要求，管住一些為數(shù)不多的但卻十分重要的事情，扮演一個“有限責任的政府服務(wù)類事業(yè)單位”的角色。

以往，總工辦的技術(shù)管理工作內(nèi)容涉及大量城鄉(xiāng)規(guī)劃的專業(yè)技術(shù)以及相關(guān)的技術(shù)標準立法和公共政策制定等方面的問題，這些問題往往容易使總工辦過多地陷入技術(shù)研究的沼澤，從而導(dǎo)致總工辦的技術(shù)管理職能有所偏頗。這就要求總工辦職能運行方式和途徑的轉(zhuǎn)變，將規(guī)劃管理工作與規(guī)劃技術(shù)工作適度分離，注重服務(wù)效能的提升，變“統(tǒng)管一切”為管住重點，即更多地關(guān)注未來城市空間規(guī)劃，特別是重要生態(tài)空間。變“縱向管理”為主為“橫向協(xié)調(diào)”為主，對事關(guān)城市發(fā)展的重大問題要協(xié)調(diào)協(xié)同，深入研究，發(fā)揮好總工辦的作用，做到規(guī)劃、建設(shè)、水利、林業(yè)等方面工作的環(huán)環(huán)相扣、剛性傳導(dǎo)、彼此協(xié)同。

3.3 轉(zhuǎn)變管理理念，突出“以人為本、為民服務(wù)”

徹底改變粗放型管理方式，注重保護城市生態(tài)環(huán)境，圍繞創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為工作的中心目標，大力灌輸“執(zhí)政為民，服務(wù)發(fā)展”的工作理念，強化總工辦規(guī)劃工作者的服務(wù)意識，開辟重點項目的綠色通道，專人負責，及時研究、及時審批。同時，采取措施簡化程序、提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量，把工作的重心落實到為社會提供便捷、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品上來，并自覺接受社會的評議和監(jiān)督，不斷完善城市管理和服務(wù)[1]。

3.4 建立規(guī)劃專家咨詢委員會，提高規(guī)劃公示透明度

規(guī)劃的制訂、實施過程民主化是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。解決城市規(guī)劃中遇到的各種問題又是涉及多學(xué)科的難題，因此很有必要建立一種政府組織、專家領(lǐng)銜、部門協(xié)作、公眾參與的方式。

寧德市城市規(guī)劃委員會的主要作用是研究城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的重大方針政策、審批城市規(guī)劃、監(jiān)督指導(dǎo)城市總體規(guī)劃的實施等，但在實際過程中依然收到當?shù)胤煞ㄒ?guī)的影響而制約其可操作性[2]。國內(nèi)外大城市早已興起成立規(guī)劃專家咨詢委員會，邀請省內(nèi)和周邊規(guī)劃知名專家分析城市發(fā)展的重點、難點和熱點問題，建立與城市規(guī)劃相關(guān)聯(lián)的多專業(yè)、多學(xué)科的綜合型人才庫，吸納規(guī)劃、建筑、水利、生態(tài)、環(huán)保、社會、人文、藝術(shù)等方面的人才參加相關(guān)規(guī)劃評審，通過廣泛吸收專家學(xué)者及社會各界人士對城市規(guī)劃建設(shè)的新理念、新思想，從而不斷提高城市規(guī)劃管理技術(shù)水平。

筆者認為，在自然資源部成立的新形式下，未來的寧德市自然資源系統(tǒng)總工辦也很有必要建立專家咨詢委員會，成員由規(guī)劃、建筑、林業(yè)、水利、工程、交通、景觀、社會、經(jīng)濟、法律等方面的專家組成，對涉及有關(guān)學(xué)術(shù)、技術(shù)問題，采取專家研究、咨詢決策等方式，本著科學(xué)合理、集思廣益的原則，從各個不同領(lǐng)域、不同角度探討發(fā)展思路，這樣可以為寧德市自然資源系統(tǒng)審批重要規(guī)劃做出重大規(guī)劃決策提供依據(jù)，創(chuàng)新規(guī)劃理念，有效決策各項規(guī)劃，使決策更加科學(xué)、民主。

其次，要改變過去群眾對規(guī)劃部門的“閉門規(guī)劃”“神秘規(guī)劃”等刻板印象，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)便捷方便的特點，建立城市規(guī)劃專家論壇，吸引廣大群眾為家鄉(xiāng)建設(shè)出謀劃策，加大各種類型規(guī)劃的宣傳力度，通過展覽公示、媒體公示、網(wǎng)絡(luò)公示等渠道公布規(guī)劃信息，讓廣大群眾了解城市規(guī)劃，使管理部門與公眾之間建立相互理解、相互信任的關(guān)系，以有助于取得人民群眾的理解和社會對規(guī)劃管理的支持和協(xié)作。

4 結(jié)語

《中央城鎮(zhèn)化工作會議公報》提過：“城市建設(shè)水平是城市生命力所在。城鎮(zhèn)建設(shè)，要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風光，讓城市融進大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護和弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，延續(xù)城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念?！彼哉f，城市化進程影響著城市整體規(guī)劃，這也對寧德市自然資源系統(tǒng)的技術(shù)管理工作提出了更高的要求。只有不斷建立健全城市規(guī)劃法規(guī)、細化執(zhí)行標準和細則、提高規(guī)劃從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力和服務(wù)意識，才能有效保證城市規(guī)劃管理在城市發(fā)展中的基礎(chǔ)作用。在中央機構(gòu)改革的大背景下，只有解決好當前規(guī)劃行政管理部門的職能轉(zhuǎn)變和角色定位問題，順應(yīng)發(fā)展趨勢，不斷創(chuàng)新規(guī)劃技術(shù)管理工作方式，建立統(tǒng)籌型、服務(wù)型、民主型的全新角色，“有所為、有所不為”，才能發(fā)揮好未來的寧德市自然資源系統(tǒng)的職能作用，引領(lǐng)城市規(guī)劃建設(shè)科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展。