財政科研結余經(jīng)費的類型化治理*

張 馳

(江西財經(jīng)大學法治江西建設協(xié)同創(chuàng)新中心，江西 南昌 330000)

據(jù)國家統(tǒng)計局、科技部、財政部公布的數(shù)據(jù)，我國2014至2016年財政科學技術支出僅占投入的研究與試驗發(fā)展經(jīng)費的50%左右。①投入與支出的巨大差值顯示出財政科研項目領域存在著巨額的結余經(jīng)費。但根據(jù)原有規(guī)定，財政科研項目結余經(jīng)費只能“原渠道退回”。由此導致科研人員一方面在結項前通過各種手段“突擊花錢”；[1]另一方面，通過開具虛假發(fā)票、編造虛假合同、虛列項目開支、編制虛假賬目等手段套取科研經(jīng)費。不僅造成了科研經(jīng)費的極大浪費，更游走于科研犯罪的邊緣，甚至身陷囹圄，成為貪污罪的“高危人群”。[2]為規(guī)范結余資金管理，提高財政科研經(jīng)費使用效率，黨中央、國務院展開了大刀闊斧的改革：一是，2014年3月3日《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》提出，項目通過驗收且承擔單位信用評價好的，結余資金“在一定期限內(nèi)由單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出”。二是，2016年7月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(以下簡稱《意見》)進一步改進結余資金的留用方式，明確提出項目完成且通過驗收的，在2年內(nèi)由項目承擔單位統(tǒng)籌用于科研活動的直接支出。三是，2017年8月9日，《中央科教部門預算執(zhí)行管理辦法》更是明確提出要“盤活存量資金”以提高財政科研項目資金的使用效益。同時，部分省市還基于本地區(qū)的科研實踐，制定了更為細化的結余經(jīng)費管理辦法。②由此，我國財政科研項目結余資金治理實現(xiàn)了由“結余回收”到“統(tǒng)籌使用”的轉(zhuǎn)變。③

但仍需看到，科研結余經(jīng)費產(chǎn)生原因各異，欲實現(xiàn)有效規(guī)制，需采取差序有異的法律控制機制。我國當前的財政科研結余經(jīng)費治理主要參照公共預算結余資金管理制度設計，過于強調(diào)其公共性而忽視了科研活動的特殊性。故而，財政科研項目結余資金治理的根本出路并不在于對傳統(tǒng)控制模式的修補，而是重構治理理論與模式，構建起一種類型化、激勵性法律規(guī)制模式，實現(xiàn)外部約束與內(nèi)部激勵的平衡。

一、科研理性與科研結余經(jīng)費治理

欲實現(xiàn)財政科研結余經(jīng)費治理法治化，需合理厘定結余經(jīng)費治理的科學內(nèi)涵，深刻揭示結余經(jīng)費產(chǎn)生的制度成因，堅持類型化思維，并基于科研活動的基本規(guī)律，探索出有針對性的改革舉措，提升結余經(jīng)費治理的精準性與有效性。

(一)財政科研結余經(jīng)費的制度成因

科研結余經(jīng)費是指當年或以前年度取得的財政補助資金未使用完畢，而項目已經(jīng)結題，不需要繼續(xù)使用，或項目因故無法繼續(xù)執(zhí)行而產(chǎn)生的財政補助資金?？蒲薪Y余經(jīng)費產(chǎn)生的根本原因在于科研活動的不確定性與科研預算執(zhí)行剛性之間的矛盾。但不同類型的財政科研結余經(jīng)費，可能存在著不同的行為誘因與具體表現(xiàn)。第一，基于預算管理失范的管理性經(jīng)費結余。當前僵化刻板的科研項目預算規(guī)則下，科研開支范圍的列舉明確且存比例限制，加之科研人員的編制能力有限也決定了很難預先科學地編制經(jīng)費預算，由此造成了科研經(jīng)費結余。同時，受科研項目預算調(diào)整的限制，一些經(jīng)費預算科目之間的經(jīng)費無法進行有效調(diào)劑，更是導致大量科研經(jīng)費被迫成為結余。上述這種結余可歸類為因預算管理失范而形成的管理性結余，屬于一種初級形態(tài)的科研經(jīng)費結余。第二，基于客觀科研規(guī)律的實踐性經(jīng)費結余?？茖W研究是一項充分發(fā)揮科研人員積極性與創(chuàng)造性的有風險的、未知的社會實踐活動。因這種科研活動的不確定性，科研人員即便盡全力編制科學的經(jīng)費預算，但依然難以準確預知科研活動所需的各項經(jīng)費額度。此種科研經(jīng)費結余由科學研究展開的具體實踐所決定，其存在既是合理的，亦是無法避免的。第三，基于支出效率提升的績效性經(jīng)費結余。支出高效、厲行節(jié)約是科研經(jīng)費使用的內(nèi)在要求。避免科研經(jīng)費使用的浪費與濫用，以最低的成本實現(xiàn)具體科研項目的目標，獲得相應的科研成果，亦是科研經(jīng)費治理的目標之一?？蒲腥藛T通過改善研究方法與技巧，提高科研經(jīng)費的使用績效，使科研經(jīng)費得到最優(yōu)化使用，由此也將產(chǎn)生經(jīng)費結余。此種經(jīng)費結余源自科研人員的主觀努力，彰顯出科研人員的必備素養(yǎng)，則屬一種高級形態(tài)的科研經(jīng)費結余。

(二)我國科研結余經(jīng)費治理模式存在的問題

當前，財政科研項目經(jīng)費治理過于強調(diào)科研經(jīng)費的公法屬性，治理過程中更側(cè)重于科研資助機關與項目依托單位的管理職能，而剝奪了科研人員在結余經(jīng)費治理活動中的主體性，是一種典型的“壓制型”治理模式，[3]致使財政科研結余經(jīng)費改革在內(nèi)容與手段方面均存在問題(見表一)：

在改革內(nèi)容上，各項目承擔單位對結余經(jīng)費處理方式不統(tǒng)一，且缺乏利益共享的激勵性機制，極易導致科研人員與項目依托單位間的利益沖突。雖然《意見》指出，“結余經(jīng)費由項目承擔單位統(tǒng)籌用于科研活動的直接支出”。但現(xiàn)實中存在著不同的做法：第一種是學校統(tǒng)籌管理科研經(jīng)費，重新集中組織科研項目，原項目負責人有優(yōu)先使用權；第二種是由預算項目負責人繼續(xù)使用該結余經(jīng)費，但應對后續(xù)研究內(nèi)容和經(jīng)費支出進行合理規(guī)劃，達到一定額度時還需要主管部門審批；第三種是統(tǒng)籌用于“基礎性研究”。④由此可以看出，依據(jù)實踐中的規(guī)定，原項目科研人員并不必然對結余經(jīng)費具有使用權，且可使用的范圍也受到限制——僅能用于同科研活動相關的“直接支出”，不能用于獎勵科研人員的績效與其他福利性支出，大大削弱了科研人員的科研積極性。與此同時，財政科研項目結余經(jīng)費高效配置的前提是科學完善的科研經(jīng)費績效評價機制。而我國的科研經(jīng)費績效評價仍處于初創(chuàng)階段，無法為科研活動的支出提供科學的績效評價，也就不能避免結余經(jīng)費治理過程中逆向選擇與道德危險的發(fā)生。

表一 財政科研項目結余資金改革的重點及不足之處

在改革手段的運用上，改革的舉措與進路單一，無法針對科研經(jīng)費結余的特殊性以及不同類型進行周延性規(guī)范與調(diào)整。當前，我國科研經(jīng)費治理仍固守傳統(tǒng)的收回、統(tǒng)籌分配等控制性經(jīng)費治理手段。這一方式雖可實現(xiàn)對財政科研預算資金的公共受托責任，但卻無法有效引導財政科研資金的優(yōu)化配置并激發(fā)科研人員的積極性，甚至會誘發(fā)科研人員采取科研違法行為。且目前科研結余經(jīng)費治理主要包括優(yōu)化科研項目立項管理與預算編制，規(guī)范科研項目資金的撥付以及使用管理等，是一種綜合性的“預算規(guī)范化治理進路”。但科研結余經(jīng)費的產(chǎn)生并非簡單的預算制度設計問題，還包括由于科研活動的不確定性而無法精確計算科研活動所需經(jīng)費導致的實踐性經(jīng)費結余以及科研人員提升經(jīng)費使用效率而產(chǎn)生的績效性結余。單一的治理進路無法涵蓋結余經(jīng)費治理的全部需求。

(三)財政科研結余經(jīng)費的治理邏輯

財政科研結余經(jīng)費與一般公共預算資金同屬國家財政資金，但科研活動的特殊性決定了對科研結余經(jīng)費的治理需有別于對一般財政經(jīng)費的管理。一般公共預算要求預算部門嚴格執(zhí)行國家權力機關審議通過的預算，在使用上注重“過程導向”，因而對一般公共預算的管理側(cè)重于對支出部門預算行為的有效控制，采用的是一種“控權型”資金管理方式，上下級部門之間是一種“行政隸屬”關系，下級部門具有少量的自由裁量權。然而科研資助機關與科研人員之間還存在著一種“契約關系”，科研人員依據(jù)科研合同的具體要求以科研規(guī)律為基礎努力實現(xiàn)科研創(chuàng)新并產(chǎn)出科研成果，科研資助機關提供科學研究所需財政資金。因而科研經(jīng)費治理實質(zhì)是一種以出成果、出人才為目的的“結果導向”的治理活動，在治理過程中需重視科研人員在科學研究中的主體性，故其宜采用的是“授權型”資金管理的方式?？蒲匈Y助行為雖是一種行政資助行為，但由于科研合同具有公私法交融的屬性，因此對科研經(jīng)費的治理更應該顯示出經(jīng)費的社會屬性?；诖耍斦蒲许椖拷Y余經(jīng)費治理絕不能“簡單套用行政預算和財務管理方法”[4]，而需針對科研活動的基本規(guī)律以及結余經(jīng)費的不同類型構建有針對性的治理路徑。

欲實現(xiàn)科研結余經(jīng)費治理的有效性，需首先確保治理理念契合科研結余經(jīng)費運作的內(nèi)在機理。國家資助科研活動具有實現(xiàn)社會公共利益和保障公民科研權利的雙重目標，因此科研經(jīng)費的治理導向應是注重實現(xiàn)社會公共利益的最大化，同時最大程度的保障公民科研權利的行使。故而，科研結余經(jīng)費治理要達到的最優(yōu)狀態(tài)不是結余經(jīng)費規(guī)模的最小化，而是實現(xiàn)科研成本的最大化與成果的最大化。即，科研結余經(jīng)費治理的終極價值目標乃是，在促進科研人員權利實現(xiàn)的基礎上，以最少投入實現(xiàn)科研效益最大化。而這一目標的實現(xiàn)關鍵在于科研人員提高科研經(jīng)費的使用效率，在保證能有效獲得科研成果的同時，注重科研經(jīng)費使用的績效。換言之，科研人員的經(jīng)費使用行為極大影響著科研項目結余經(jīng)費治理的最終效果，因此，為使科研人員選擇最優(yōu)的行為開展科研活動，則需構建激勵相容的結余經(jīng)費治理體系，反向激發(fā)科研人員提升科研經(jīng)費使用效率的積極性。財政科研項目結余經(jīng)費的治理問題，在外在層面雖表現(xiàn)為科研資助單位基于經(jīng)費管理辦法對結余經(jīng)費進行規(guī)范化治理過程，但本質(zhì)上是科研資助單位、項目依托單位以及科研人員之間對結余經(jīng)費所享有的權利進行科學配置的問題?？蒲许椖拷Y余經(jīng)費的科學及優(yōu)化配置，既能增強科研人員的科研積極性與創(chuàng)造性，又可制約科研人員濫用自身所擁有的信息優(yōu)勢而發(fā)生道德危險的可能，實現(xiàn)激勵與制約的平衡。[5]

科研結余經(jīng)費治理需構筑起從“控制”走向“激勵”的運動軌跡，在財政支出的公共性與尊重科研人員勞動的個性和特殊性之間保持合理張力，凸顯對科研人員權利與勞動價值的尊重，實現(xiàn)科研結余經(jīng)費治理規(guī)范化、法治化，并最終達到調(diào)動科研工作者的科研創(chuàng)新性和主動性提高科研經(jīng)費的使用效率與規(guī)避科研經(jīng)費使用風險的統(tǒng)一。

二、管理性結余經(jīng)費的規(guī)范治理

管理性結余經(jīng)費治理應從規(guī)范的預算法律制度設計來實現(xiàn)。梳理我國當前科研結余經(jīng)費改革舉措，側(cè)重于投入控制，通過細化預算支出科目，明確支出用途，來約束科研人員的支出行為。雖一定程度上確保了財政科研經(jīng)費使用安全性，但結余經(jīng)費分配制度的僵化亦成為阻礙科研經(jīng)費效益最大化的瓶頸，并使得制度設計與運行中出現(xiàn)非學術邏輯趨向。[6]

(一)管理性結余經(jīng)費治理的法律困境

首先，科研項目預算編制不合理。依據(jù)現(xiàn)行財政科研項目管理政策，科研人員依據(jù)“目標相關性、政策相符性和經(jīng)濟合理性原則”編制項目預算。雖然《意見》就簡化預算編制，合并相關預算科目等制度進行改革，但仍無法根治預算編制存在的問題：一是，科研項目預算編制是一個復雜的、系統(tǒng)性工程。由于科研人員缺乏專業(yè)的財會技能，預算編制缺乏合理性。二是，項目依托單位和科研資助機關雖有審核科研項目預算的義務，但受制于科研項目數(shù)量以及自身專業(yè)能力，只是對科研項目預算進行合規(guī)性審查，無法基于科研項目類型的不同做出有針對性的審核。三是，我國財政科研項目預算科目設置采取“列舉+兜底”式，主要涵蓋資料費、數(shù)據(jù)采集費、會議費、設備費、專家咨詢費、勞務費等，無法窮盡科研活動的全部需求，由此導致部分與科研活動密切相關的開支無法反映在預算科目之中，繼而不能得到有效的補償。四是，財政科研項目預算科目設置的僵化性與科研活動的探索性相悖，更加劇了預算編制的難度。最終導致財政科研項目預算與實際需求脫節(jié)。

其次，經(jīng)費撥付不及時。我國財政科研項目經(jīng)費撥付一般采取“一次核定，分批撥付”，有悖于科研活動的基本規(guī)律：一方面，科研項目從立項到資金撥付歷經(jīng)多個環(huán)節(jié)，由此導致科研經(jīng)費撥付不及時，經(jīng)費使用“先緊后松”，壓縮了科研實施周期，阻礙了科研進程?？蒲腥藛T為按時完成科研項目而先行墊付科研經(jīng)費，但最終卻演化為科研犯罪的主要誘因之一。[7]另一方面，部分科研項目采取“預留經(jīng)費制度”，科研項目通過立項后僅撥付部分經(jīng)費，剩余經(jīng)費在項目成果通過審核驗收后支付。⑤部分科研項目預留比例達到甚至超過所批準項目資助額度的50%。本為促使項目順利結項的逆向激勵機制，卻因預留經(jīng)費比例過高導致產(chǎn)生大量結余。

最后，預算執(zhí)行靈活性不足。根據(jù)當前的財政科研預算管理規(guī)定，經(jīng)科研主管機關核準的項目預算，一般不予調(diào)整。但科學研究的實驗性、復雜性以及不確定性等特征決定了科研活動中適當?shù)念A算調(diào)整是必要的和合乎需要的，由此導致科研活動的靈活性與預算執(zhí)行的控制性之間的矛盾：一是，雖然《意見》下放科研項目預算調(diào)劑權限，將部分直接費用預算調(diào)劑權下放到項目承擔單位，力求實現(xiàn)“打醬油的錢可以買醋”。但該預算調(diào)劑仍僅限于“小的變動或技術性改動”，尚無法滿足科研活動的基本需求。二是，受制于科研項目資助機關與科研項目依托單位傳統(tǒng)的管理性思維，科研人員被賦予的預算調(diào)劑權限在現(xiàn)實的科研活動中很難貫徹落實。

(二)管理性結余經(jīng)費治理的法治化路徑

管理性結余經(jīng)費治理是對財政科研項目預算權利配置、預算過程的規(guī)則再造，其法治化路徑選擇既要考量現(xiàn)代科研管理科學化、精細化的發(fā)展潮流，同時也要兼顧我國當前公共預算管理制度的基本架構，以及科研資助機關和項目依托單位的科研治理能力，實現(xiàn)管理效能和經(jīng)濟效能的最佳平衡。

首先，提高預算編制的科學性。一是，項目依托單位的科研、財務和審計等部門要提升科研服務意識，加強對科研項目負責人科研預算編制的指導，并提高科研人員對科研預算編制重要性的認知，提升其預算編制能力。二是，貫徹落實《意見》提出的建立健全科研財務助理制度?？蒲腥藛T根據(jù)科研活動的需要提出具體的資源需求，而財務助理基于科研人員的需求，為科研項目預算編制和調(diào)劑、經(jīng)費支出、財務決算和驗收等方面提供專業(yè)化服務。三是，完善技術服務市場。大力發(fā)展社會化的技術市場服務機構，鼓勵科研人員通過市場化手段購買財會等領域的專業(yè)化服務，將科研人員從繁文縟節(jié)中解放出來。四是，建立自下而上的預算編制機制，按實際需要列預算，而非按固定科目列開支。

其次，完善預算撥款制度，及時下?lián)芸蒲薪?jīng)費。一是，科研資助機關應及時編報部門預算，提高本部門預算資金到位率，為科研經(jīng)費撥付提供物質(zhì)基礎。如財政部印發(fā)《中央科教部門預算執(zhí)行管理辦法》，通過預算執(zhí)行與下年度預算編制、預算調(diào)劑掛鉤等激勵措施促使預算部門提升預算執(zhí)行的及時性與均衡性。二是，貫徹落實《意見》提出的財政科研項目經(jīng)費預撥制度，實現(xiàn)科研經(jīng)費從速從快到位，以保證科研人員能及時使用項目資金。三是，統(tǒng)一項目研究起始日期與資金撥付日期，以科研經(jīng)費撥付日期為科研項目起止日期，實現(xiàn)科研項目的有序推進。[8]

最后，賦予科研人員經(jīng)費自主決定權?？蒲薪?jīng)費治理必須堅持“以人為本”的理念，將科研人員尤其是科研項目負責人置于核心地位，以調(diào)動科研人員積極性和創(chuàng)造性為出發(fā)點和落腳點，實現(xiàn)科研經(jīng)費治理由“人圍繞著經(jīng)費轉(zhuǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)費以人為核心”。鑒于我國財政科研項目經(jīng)費管理剛性過強，可嘗試“科研經(jīng)費柔性化管理”[9]。一是，實行財政科研項目經(jīng)費包干制。只要科研項目研究質(zhì)量達到預期要求，科研人員就可以自由支配和使用經(jīng)費。允許其在不同預算科目之間重新分配財政科研資金，甚至賦予其“整筆運營預算”，而不是嚴格限制經(jīng)費開支，以作為對不斷變化的科研環(huán)境的回應。⑥二是，完善科研經(jīng)費使用“負面清單”制度。劃定研究人員經(jīng)費使用的禁區(qū)，實現(xiàn)由“正面清單+事前審批”的管理模式向“負面清單+事中事后監(jiān)管”的管理模式轉(zhuǎn)變。[10]但科研人員被賦予管理靈活性的同時，需要對科研結果負責，用科研管理責任換取科研自由。

三、實踐性結余經(jīng)費的有效治理

科學研究的不確定性意味著科研活動需恪守基本的科研規(guī)章制度和科研規(guī)律。運行良好的科研管理制度成為確保科研活動有效運行的前提保障與行動準則。雖然我們已從科研預算制度、科研誠信制度、科研體制改革等方面逐步構建起合乎科研規(guī)律的管理體系，但受制于科研資助機關和項目依托單位自身能力，實踐性結余經(jīng)費治理尚存在諸多不足。

(一)實踐性結余經(jīng)費治理存在的問題

首先，財政科研資助體系不健全。一是，未針對科研項目的具體類型，采取差異化資助?！秶鴦赵宏P于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》指出要“實行科研項目分類管理”，針對基礎前沿科研項目、公益性科研項目市場導向類項目和重大項目堅持不同的價值導向，并分別采取不同資助方式。對于基礎性研究以無償資助為主，而對于市場導向型項目則采取多元化資助方式。但當前的結余經(jīng)費采取“一刀切”的管理模式，弱化了科研項目分類治理的實效。二是，資助強度不符合實際需求。雖然《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》明確規(guī)定要“根據(jù)專家評審意見并參考同類項目平均資助強度”確定資助額度，但現(xiàn)實情況卻是按照科研項目類別確定資助數(shù)額，還帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，科研項目基本不分學科、性質(zhì)，均按同樣額度撥款，并未考慮項目的實際需求。三是，資助方式不合理。目前，我國財政科研項目經(jīng)費資助以定額資助為主，以成本補償為輔。定額補助以“結余留用，超支不補”為基本原則，是科研資助機關管理能力有限，無法精確核算科研成本而采取的簡化版財政資助方式。[11]

其次，科研經(jīng)費績效評價體系缺失?？蒲许椖渴且活^消耗公共財政資金的“巨獸”，但我國財政科研經(jīng)費的使用卻處于“低效、浪費甚至揮霍”的尷尬境地。[12]究其原因：一是，重科研成果評價而輕科研經(jīng)費評價。當前的科研評價主要針對科研成果展開，而對于科研財政資金僅需要提供項目經(jīng)費決算表和財政資助經(jīng)費專項審計報告等，重點審核經(jīng)費開支是否合法合規(guī)等，且僅僅作為一種財務評價而存在，尚無法實現(xiàn)對科研經(jīng)費支出的有效控制。雖然黨和政府多次提出要強化科研項目基金支出績效，但是由于缺乏合理的績效評價標準，再加上科學研究活動的復雜性等因素制約，科研資金績效評價制度一直未得到有效的貫徹落實。二是，評價主體以同行專家為主，缺乏財務領域的專家學者，評價結果缺乏權威性。雖然我國的科研績效評價強調(diào)要充分發(fā)揮第三方機構和專家學者的作用，但事實上仍以同行專家評議為主，由于其缺乏專業(yè)的財務管理能力，無法對科研經(jīng)費使用做出客觀、合理的評價。三是，科研評價結果僅是科研資助機關確定科研項目、核定績效工資的重要依據(jù)，只起到參考作用，缺乏足夠的約束力。四是，缺乏對同行評價權力的有效制約。長期以來，同行評議棲息在“科研黑箱”之中，躲避著公眾的視線。[13]加之其受一系列制度與非制度因素的制約，成為學術造假的“痛點”與“溫床”，極大削弱了社會公眾對同行評議的認同感，以及對評議結果的公信力。

再次，結余資金處理方式單一。因科研活動的不確定性而導致的經(jīng)費結余包括：一是，科研項目完成目標并通過驗收后產(chǎn)生的結余經(jīng)費；二是，因科研活動不確定性而未能實現(xiàn)預期目標的經(jīng)費結余；三是，因?qū)W術不端、弄虛作假等導致的未通過結題驗收而產(chǎn)生的經(jīng)費結余。反觀《意見》與其他相關管理規(guī)定，僅指明項目完成且通過驗收的，結余資金按規(guī)定留歸項目承擔單位使用。因科學不確定性等因素造成的科研失敗，其結余經(jīng)費應原渠道退回科研資助機關。⑦科研活動的風險性既包括科研失敗的風險，同時還包括取得意料之外的巨大成功。而當前的結余經(jīng)費管理政策僅關注科研失敗導致的科研資助單位預期的落空，而忽視了可能帶來的巨大收益，無疑有悖于科研規(guī)律，且削弱了科研人員的積極性。

最后，科研誠信機制尚未建立，科研人員缺乏自律性。西方發(fā)達國家十分重視科研誠信建設，并形成了涵蓋科研主管機關、科研資助部門、科研部門以及社會獨立機構等的科研誠信制度管理模式。[14]P5-8由于我國缺乏有效的科研自律機制，加之科研人員科研誠信意識的缺失，學術造假等不端行為屢見于報端，對我國的科研信譽造成極大地損害。一是，缺乏一套規(guī)范、透明的科研不端懲罰程序與規(guī)則。我國當前對科研不端行為的治理主要依據(jù)各科研資助機關的內(nèi)部管理規(guī)定，尚未像西方國家一樣，形成一套完善的懲罰體系。二是，科研誠信建設長期滯后。我國當前的科研管理過于強調(diào)科研產(chǎn)出，忽視了科研誠信建設，導致科研人員對科研誠信認識不足。三是，對違背科研誠信行為處罰力度不足。隨著對科研誠信認識的不斷加深，對其約束也從傳統(tǒng)的以道德約束為主向道德約束與懲罰并重轉(zhuǎn)變。但我國當前對科研不端行為處罰較輕，科研誠信建設成效不大。

(二)實踐性結余經(jīng)費治理的法治化路徑

科學研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點決定了，嚴格恪守科研管理制度將限制科研活動最大功效的充分發(fā)揮，并使科研管理呈現(xiàn)僵化之勢。實踐性結余的法律控制已經(jīng)超越了傳統(tǒng)預算法涵蓋的范圍，而擴展到科研管理的全過程。故而，需擺脫傳統(tǒng)預算法律控制的進路，將實踐性結余放置于科研體制改革的框架結構下，實現(xiàn)由“規(guī)范治理”向“有效治理”轉(zhuǎn)換。

首先，優(yōu)化財政科研項目資助體系。第一，優(yōu)化財政科研項目資助方式，針對不同類型的科研項目采取相應的資助方式。如《湖北省人民政府關于應對財政領域趨勢性變化全面推進財稅體制改革的指導意見》就分別針對基礎研究項目和應用研究項目采取“前補助”方式和“后補助”及間接投入方式的資助政策。而《重慶市科技計劃項目資金管理辦法(試行)》根據(jù)科研項目的不同采取事前資助、事后補助、獎勵性后補助方式。這些改革符合科研活動的基本規(guī)律，更有利于提升財政科研經(jīng)費的使用效率。第二，靈活確定科研項目資助額度。一方面，完善有梯度的科研定額補助制度。如澳大利亞政府就根據(jù)研究領域的地位與意義、學科的性質(zhì)、研究人員的資歷地位、合作的參與方以及專家評審意見等因素綜合考慮資助額度。另一方面，針對不同類型的科研項目采取彈性預算制度，允許科研經(jīng)費使用在事先核準的合理范圍內(nèi)上下浮動。第三，深化政府購買公共科研服務?！敦斦筷P于推進完善服務項目政府采購問題的通知》已明確“增加國民福利”的公共服務可由政府購買?？茖W的進步有助于提高國民經(jīng)濟的生產(chǎn)能力，改善人們的生活福利，故科學研究也具有公共物品屬性，科研成果被稱之為“置于公共領域的公共財富”。[15]P116-117因而，對于公共產(chǎn)品類科研項目可采取成果購買制，這將顯著提高科研財政資金的使用效率，同時也能更好地激勵科研人員潛心于科學研究。

其次，構建科研經(jīng)費績效評價機制?？蒲薪?jīng)費績效評價作為一種對科研活動自身的“糾偏糾錯”機制，可有效提升科研經(jīng)費治理效能。[16]一是，評價主體多元性。隨著財政科研經(jīng)費評價由傳統(tǒng)的“財務評價”向“績效評價”轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的“同行專家”已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代評價體系的基本要求。[17]基于此，財政科研項目經(jīng)費績效評價除了同行專家外，還應適當增加法律和財務領域的專家學者，充分發(fā)揮其專業(yè)技能，提升績效評價的權威性與合理性。⑧二是，評價內(nèi)容由以科研成果為主到兼顧科研經(jīng)費?；诖?，財政科研項目績效評價應更側(cè)重于科研經(jīng)費評價，為科研結余經(jīng)費治理奠定堅實的基礎。三是，強化評價結果的約束力。財政科研項目績效評價并不是科研監(jiān)督管理的“政治裝飾”，而應有其拘束力。四是，構建同行專家問責制度。根據(jù)權利與義務相統(tǒng)一原則，同行專家擁有科研評價權利，也應對其評價行為負責。如美國通過對同行評審進行審查和政府間審查制度，來提升同行評議的公正性與實踐性。[18]P102-105

再次，結余經(jīng)費處理方式多元化?？茖W研究是一種有風險的試驗性和探索性活動，在不斷地批駁、修正、補充甚至否定的過程中完善與發(fā)展。因科研活動的不確定性而導致的科研失敗同樣是科研的重要組成部分?；诖?，需營造“自由探索、寬容失敗”的科研氛圍?！犊茖W技術進步法》第56條明確規(guī)定，對于探索性強、風險性高的科研項目，若科研人員已盡“勤勉盡責義務”仍無法完成的，應“給予寬容”。同樣，最高人民檢察院發(fā)布的《關于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進科技創(chuàng)新的意見》也指出，要“區(qū)分科技創(chuàng)新探索失敗、合理損耗與騙取科研立項、虛增科研經(jīng)費投入的界限”。若科研人員積極從事科研活動，但因科研活動的不確定性等不可抗拒的因素而導致科研失敗時，也應按適當比例分享結余經(jīng)費，以體現(xiàn)對科研人員主體性的尊重，激勵科研人員勇于探索，不畏失敗(見表二)。但應“區(qū)別對待因科研不確定性未能實現(xiàn)預想目標和學術不端導致的項目失敗”。[19]第一，對于完成科研項目并通過鑒定的，為提升科研人員的積極性，同時彰顯對科研人員勞動價值的認可，科研結余資金可按比例作為科研獎勵。第二，對于因科研規(guī)律導致的科研失?。喝艨蒲腥藛T自動終止科研活動，則由此產(chǎn)生的科研結余經(jīng)費可由科研人員繼續(xù)支配用于其他相關研究；若科研項目到期仍未完成，科研人員可申請項目延期。但需經(jīng)過同行專家評審，若同意繼續(xù)開展研究，則科研經(jīng)費由科研人員支配，反之應由科研資助機關原渠道收回。第三，對于因科研不端而導致的科研失敗，則應收回結余經(jīng)費，并依相關規(guī)定以及科研合同約定追究相關科研人員的法律責任。

最后，提升科研誠信意識，構建科研資助單位與科研人員間的合作伙伴關系。由于科研成果的投入與產(chǎn)出并不能直接以市場價格來衡量，對科研人員提供的最終科研成果進行具體的“成本——收益”分析時，往往存在一定的模糊性。而這種模糊性的消除最主要依賴于科研誠信制度建設。但科研誠信建設既不能單純依靠科研人員或科研共同體的自律，同時也不能僅僅依靠科研管理機關及項目依托單位的外部監(jiān)督，而需科研經(jīng)費管理利益相關方的共同參與：一方面，構建科研誠信外部約束機制。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》提出要構建“預防與懲治并舉、自律與監(jiān)督并重”的科研誠信體制，并從科研誠信記錄機制、終身追責制以及“一票否決”等方面強化科研誠信。除此之外，科研誠信建設還需要社會公眾的積極參與。另一方面，強化科研人員自律意識。只靠外在約束力來制約科研人員的行為是片面的，內(nèi)化科學家角色道德規(guī)范才是永恒的控制。故而，應增強科研人員科研誠信建設，自覺樹立科研誠信意識，最終形成科研管理機關與科研人員合作治理的格局。[20]P5-10

表二 實踐性結余經(jīng)費分配方案

四、績效性結余經(jīng)費的激勵性治理

績效性結余經(jīng)費治理更側(cè)重于形塑科研人員的“科學的精神氣質(zhì)”⑨。實現(xiàn)結余經(jīng)費治理由“以經(jīng)費為核心”向“以人為本”轉(zhuǎn)變。

(一)績效性結余經(jīng)費治理的現(xiàn)時困境

當前的科研結余經(jīng)費治理已充分認識到科研人員的重要性，并通過有效的科研激勵政策，引導、規(guī)范科研人員的科研行為。但仍過于側(cè)重結余經(jīng)費的財政屬性，尚未完全脫離傳統(tǒng)的“過程控制”思維。

首先，缺乏結余經(jīng)費共享機制。根據(jù)我國當前科研經(jīng)費管理規(guī)定，項目承擔單位不得在核定的間接費用或管理費用以外，再以任何名義在項目資金中重復提取、列支相關費用。且結余資金“不得歸項目組成員所有”，“嚴禁用于發(fā)放獎金和福利支出”。⑩當前廣東地區(qū)，雖有所突破，即可用于“績效支出”，但也只是少數(shù)。由于科研人員不能分享提升科研效率帶來的結余收益，甚至于通過改進效率帶來的結余經(jīng)費還會對科研活動產(chǎn)生負面影響，故而缺乏提高科研效率的行為動機。

其次，科研人員主體性缺失。在財政科研項目研究過程中，項目負責人對項目的策劃、資金使用、項目實施和項目成果管理實行全過程負責管理，不僅要按規(guī)定編制項目預算并嚴格執(zhí)行，同時在項目完成后還要會同科研、財務、審計等部門及時清理賬目與資產(chǎn)。但我國現(xiàn)行財政科研項目結余經(jīng)費治理忽視科研活動中“人”的激勵，使科研人員無法獲得與其貢獻相匹配的待遇和尊嚴，導致科研人員對項目完成后的收益缺乏穩(wěn)定的預期，誘使其在科研項目結余經(jīng)費治理中產(chǎn)生投機心理。致使科研資助機關提供了超過社會最佳公共產(chǎn)品需求水平的超額支出，導致社會公共福利受損。[21]P78

(二)績效性結余經(jīng)費治理的價值導向

人們?yōu)榱藵M足需要會產(chǎn)生各種各樣的動機，動機本身對于人的行為就有激勵作用，法律規(guī)范可以通過抑制某些惡劣動機，預先對人的行為方向做出指引。[22]P71績效性結余經(jīng)費治理機制應以激發(fā)科研人員的積極性和創(chuàng)造性為目標。

首先，建立激勵相容的財政科研結余經(jīng)費治理機制。我國《憲法》第34條規(guī)定國家對于科學、技術等有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助。中共中央《關于進一步繁榮發(fā)展哲學社會科學的意見》明確提出要“建立和完善哲學社會科學評價和激勵機制”。為此要構建財政科研結余經(jīng)費激勵機制，改變科研人員行為動機，以充分調(diào)動和激發(fā)預算執(zhí)行機關的積極性、主動性和創(chuàng)造性，“內(nèi)部化預算執(zhí)行的外部成本，誘導預算執(zhí)行機關選擇社會最優(yōu)的行為”[23]P63。以達到既制約科研管理機關管理權限的非理性膨脹、保護科研人員的合法權益，又制約科研人員濫用自身所擁有的信息優(yōu)勢而發(fā)生道德危險的可能，實現(xiàn)規(guī)范性與有效性的平衡。

其次，強化結余經(jīng)費的使用績效。財政科研項目結余經(jīng)費治理以科學、完善的科研資金績效評價為基石。國務院印發(fā)的《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》指出要“建立以科技創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻、績效為導向”的科技評價制度，同時要加強科研資金的“績效管理”，“逐步建立財政科技資金的預算績效評價體系”。同時，《意見》也明確指出要“強化資金使用績效評價，保障資金使用安全規(guī)范有效”?；诖耍獢[脫傳統(tǒng)的“過程控制”的科研經(jīng)費管理模式，注重對科研經(jīng)費使用績效的評價，提升經(jīng)費治理效能。

(三)績效性結余經(jīng)費的最優(yōu)配置

即使在科學職業(yè)化的今天，對科學的追求還是被定為主要是一種對真理的不謀私利的探索，而非僅僅是謀生的手段。因此，對科學的研究也應像其他的社會建制一樣，根據(jù)角色表現(xiàn)進行獎勵。[24]P464財政科研結余經(jīng)費治理需要構建科研資助機關與科研人員風險共擔與收益共享的合作伙伴關系。

首先，構建財政科研項目結余經(jīng)費“收益共享”機制。不同模式的結余資金配置將深刻影響科研人員的行為動機與行為方式。激勵性法律規(guī)制以科研活動信息的不對稱性為制度設計的前提，以類型化規(guī)制為核心，通過構建科研資助機關與科研人員“收益共享”機制，來減少因信息不對稱而產(chǎn)生的逆向選擇與道德風險問題。為提升科研經(jīng)費使用效率：一方面，允許科研人員將項目結項后未用完的科研經(jīng)費結轉(zhuǎn)到下一年度繼續(xù)使用，從而抑制科研人員因擔心預算結余資金被收回甚至被削減下年度預算資金，而產(chǎn)生的“年底突擊花錢”的沖動。[25]P379另一方面，構建結余經(jīng)費“逆向激勵機制”，賦予科研人員“結余經(jīng)費索取權”[26]P102-103。只要科研人員達到了科研項目合同約定的服務和質(zhì)量等級，基于其科研產(chǎn)出質(zhì)量、項目完成時限以及經(jīng)費節(jié)余程度等要素，從結余經(jīng)費中予以適當獎勵；[27]或者允許科研人員直接保留一部分節(jié)省下來的財政科研經(jīng)費。[28]P167-169且實踐證明，在定額資助的科研項目撥款機制下，盡可能提高結余經(jīng)費的留用比例，通過結余制度安排可有效緩解因科研活動信息不對稱而產(chǎn)生的科研投機行為。

其次，落實預算結余與預算編制掛鉤制度。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》明確規(guī)定要“建立與考核評價結果掛鉤的經(jīng)費撥款制度”，“對評價優(yōu)秀的加大績效獎勵力度”，《高等學校哲學社會科學繁榮計劃專項資金管理辦法》也規(guī)定“將績效支出安排應當結合項目研究進度和完成質(zhì)量，與科研人員在項目工作中的實際貢獻掛鉤”。財政部在審核測算部門下年度預算時，將根據(jù)當年預算執(zhí)行情況、以前年度結轉(zhuǎn)資金執(zhí)行情況，年度績效目標及指標的實現(xiàn)程度等，對相關部門的預算規(guī)模或內(nèi)部結構進行調(diào)整。為建立激勵與約束相結合的科研資金管理制度，我國山東、深圳等地都開始試行課題績效評價結果與科研經(jīng)費掛鉤機制，將科研成果的績效評價作為后續(xù)財政支持與預算調(diào)整的重要依據(jù)，以此提高財政科研資金的使用效率。基于此，對于科研經(jīng)費使用績效好的科研人員，在下次項目申請時予以傾斜性照顧。

再次，強化對科研人員的授權性激勵?？蒲薪Y余經(jīng)費的激勵性監(jiān)管并不簡單是給予科研人員物質(zhì)利益或精神利益，抑或是提供激勵性措施或政策，還包括基于科研活動基本規(guī)律的科研授權活動。如《教育部關于深化高等學?？萍荚u價改革的意見》已明確提出，對于科技人員的評價可以根據(jù)其“科研績效情況可減少、減免評價”，同時《河南省科學技術廳關于省級科技計劃項目結項規(guī)范和程序》也建立了針對科研結項管理的激勵約束機制，對結項工作規(guī)范的主管部門和項目承擔單位，在下一年度的項目申報、立項等方面給予適當傾斜，反之則核減下年度申報項目的數(shù)量或取消下年度申報項目資格。為切實提高科研人員的科研積極性，激勵科研人員積極投身科學研究事業(yè)，對于科研項目結項評定優(yōu)異的科研人員給予其下次科研申報的適當傾斜照顧。為強化科研人員投身科學研究的積極性，有必要對科研經(jīng)費利用率較高的科研人員在結項評審、日常檢查等方面給予便利。

最后，科研資助機關“模糊地有意放松管制”[29]。激勵性治理即包括積極地引導科研人員行為，同時還包括放松對財政科研項目結余資金的規(guī)制。如最高人民檢察院發(fā)布的《關于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進科技創(chuàng)新的意見》指出要“準確把握法律政策界限”，對于“在科研項目實施中突破現(xiàn)有制度，但有利于實現(xiàn)創(chuàng)新預期成果的，應當予以寬容”。一個安分守己，寬容的政府，較之于積極干預經(jīng)濟卻做錯事的政府，更有利于促進經(jīng)濟的發(fā)展。[30]P352科學研究的不確定性決定了科研資助機關和項目依托單位要提供寬松的科研環(huán)境。對于因科研管理規(guī)定及制度設計不合理造成“逼良為娼”現(xiàn)象，原則上不予追究。[31]

五、結語

財政科研結余經(jīng)費治理的終極價值目標是，讓結余經(jīng)費的使用符合科研活動基本規(guī)律，真正回歸科學研究的本質(zhì)要求。因而，財政科研結余經(jīng)費治理絕非簡單的財務管理問題，也不單純是一種科研管理問題，而是一個“跨越在宏觀與微觀之間、科學與政治之間的科學政策問題”[32]。傳統(tǒng)的預算控制進路可以有效化解因預算編制不合理或預算執(zhí)行失范而導致的管理性結余經(jīng)費問題，但對實踐性結余經(jīng)費與績效性結余經(jīng)費則調(diào)整乏力。科研項目結余經(jīng)費是科研活動過程的附隨性產(chǎn)物，比起簡單地削減結余經(jīng)費規(guī)模，構建激勵相容的結余經(jīng)費配置體系，主動提升科研人員對科研經(jīng)費使用的效率，無疑更具理論與現(xiàn)實意義。為此，則需變革傳統(tǒng)的由科研管理機關主導的科研經(jīng)費治理范式，建立起以科研管理機關和科研人員合作為導向的科研經(jīng)費治理體系，既要充分激發(fā)科研人員積極性與創(chuàng)造力，也要確?？蒲薪?jīng)費的使用接受科研管理機關的適度監(jiān)督，以實現(xiàn)“科學自治與政府控制的平衡”[33]P193。將對科研項目結余經(jīng)費的治理放置于科研治理現(xiàn)代化的框架之中，運用法治思維與法治方式合理配置財政科研項目結余經(jīng)費治理中各主體的權利(力)與義務，以便在保證科學研究質(zhì)量的同時恪守科研活動的基本規(guī)律，同時將有效率地使用財政科研經(jīng)費內(nèi)化為科研人員的職業(yè)習慣，是我國財政科研項目結余經(jīng)費治理的根本任務。

注釋：

① 根據(jù)國家統(tǒng)計局、科技部、財政部公布的《全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2014年全國共投入研究與試驗發(fā)展經(jīng)費13015.6億元，支出6454.5億元，占比49.6%；2015年全國研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出14169.9億元，支出7005.8億元，占比49.4%；2016年全國共投入研究與試驗發(fā)展經(jīng)費15676.7億元，支出7760.7億元，占比49.5%。

② 如廣東省財政廳印發(fā)了《關于進一步加強省級財政科研項目(課題)資金結轉(zhuǎn)結余管理暫行規(guī)定》，就項目立項、預算編制、結余資金的管理以及會計核算等制度做了詳細的規(guī)定。

③ 我國財政科研結余經(jīng)費的管理歷經(jīng)了“結余留用→原渠道收回→統(tǒng)籌使用”三個階段。以國家社科基金項目為例：1993年的《國家社會科學基金項目經(jīng)費管理暫行辦法》第13條規(guī)定，項目通過鑒定、驗收的，項目負責人可從結余經(jīng)費中提取40%的勞務酬金，但不得超過總經(jīng)費的10%，其余部分作為出版補貼；2007年的《國家社會科學基金項目經(jīng)費管理辦法》第7條規(guī)定“凈結余經(jīng)費原渠道收回”；而2016年的《國家社會科學基金項目資金管理辦法》第20條規(guī)定，項目通過審核驗收的，2年內(nèi)可用作“項目最終成果出版及后續(xù)研究的直接支出”，還有剩余的“原渠道退回”。

④ 詳見《陜西師范大學科研項目結余經(jīng)費管理規(guī)定》第5條；《重慶大學科研項目結余經(jīng)費管理辦法》第4條；《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》第28條，等。

⑤ 詳見《國家社會科學基金項目資金管理辦法》第16條；《重慶民政政策理論研究課題管理辦法》第24條等。

⑥ 我國已有部分學者主張對財政科研經(jīng)費實行以總額控制為基礎的簡化管理，科研人員在獲批的經(jīng)費預算總額內(nèi)，自主決定經(jīng)費使用。參見白華：《科研經(jīng)費管理的新范式》，《科學學研》2018年第1期。

⑦ 依據(jù)《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，項目“未通過驗收和整改后通過驗收的”的，“結余資金按原渠道收回”。除此之外，《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》第28條也有類似的規(guī)定。

⑧ 2016年7月19日，教育部印發(fā)《教育部科學事業(yè)費重大項目立項和實施管理辦法》第26條規(guī)定，項目結題驗收專家中“財務專家至少1名”；財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第7條也規(guī)定“評審專家中至少應當包含1名財務專家和1名法律專家”；《北京市進一步完善財政科研項目和經(jīng)費管理的若干政策措施》也規(guī)定，項目主管部門組織科技、財務等方面的專家論證科研經(jīng)費的合理性。

⑨ 科學的精神氣質(zhì)是指有感情情調(diào)的的一套約束科學家的價值和規(guī)范的綜合體，主要包括普遍主義、知識公有、無私利和理性至上四個要素?！猍美]羅伯特·K·默頓：《科學社會學——理論和經(jīng)驗的研究》(上冊)，魯旭東，林聚任譯，商務印書館2009年版，第383頁。

⑩ 詳見《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》、《關于改進和加強中央財政科技經(jīng)費管理若干意見》等規(guī)定。