軍民融合2.0：變遷、特征與問題

◎陳波 吳藝蓉

新中國成立后，面對復(fù)雜的國際環(huán)境，我國在極短的時間內(nèi)建立了相對完善的國防工業(yè)體系、國防人才培養(yǎng)體系和國防經(jīng)費(fèi)保障體系，為維護(hù)國家安全和提升我國在國際上的地位作出了重要的貢獻(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國防軍隊改革和國際安全環(huán)境變化，我國軍民融合從認(rèn)識到實踐，從技術(shù)、產(chǎn)品到人才、經(jīng)費(fèi)、制度等各方面，正在進(jìn)入改革和發(fā)展的深水區(qū)。

軍民融合1.0：階段、特點(diǎn)與進(jìn)展

國防工業(yè)一直是軍民融合的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。工業(yè)革命誕生了現(xiàn)代國防工業(yè)，使現(xiàn)代兵器走向戰(zhàn)場，兩次世界大戰(zhàn)促進(jìn)了國防工業(yè)的迅猛發(fā)展，使其在戰(zhàn)場上也占有舉足輕重的地位。新中國成立初期，我國國防工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，由于國家仍然面臨著嚴(yán)重的安全威脅，特別是20世紀(jì)60年代以后，中蘇矛盾激化、美國擴(kuò)大侵越戰(zhàn)爭等，在這樣特殊的制度環(huán)境下，為了應(yīng)對戰(zhàn)爭危險，國家干預(yù)和指令性計劃成為國防軍工科研生產(chǎn)資源配置的唯一形式，國防工業(yè)一度采用了軍民分離的管理體制。冷戰(zhàn)結(jié)束后，世界格局由兩極向多極化轉(zhuǎn)變，各國紛紛將重心由國防建設(shè)向國民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移，開始調(diào)整和收縮國防開支，通過“軍轉(zhuǎn)民”來實現(xiàn)軍民融合。基于這一歷史大勢和實際國情，我國先后歷經(jīng)“軍民結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合”“軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、軍品優(yōu)先、以民養(yǎng)軍”“寓軍于民”和“軍民融合式發(fā)展”等主要階段，形成了軍民融合1.0的基本構(gòu)架。

1.軍民結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合

以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體審時度勢，明確提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)要統(tǒng)籌兼顧的思想。1958年，毛澤東同志提出“軍民結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合”的國防經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針，并開始國防經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)改革。但這一時期，由于我國安全環(huán)境不樂觀和國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，造成現(xiàn)實中國防經(jīng)濟(jì)和國民經(jīng)濟(jì)各成體系，國防工業(yè)獨(dú)立于民用工業(yè)，軍民結(jié)合仍面臨很大挑戰(zhàn)。

2.軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、軍品優(yōu)先、以民養(yǎng)軍

黨的十一屆三中全會后，我黨提出和平與發(fā)展是當(dāng)今時代的兩大主題，認(rèn)為“世界和平力量的增長超過戰(zhàn)爭力量的增長”，較長時期內(nèi)避免新的世界大戰(zhàn)是可能的論斷。這個科學(xué)判斷不僅為黨和國家將工作重心重新轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，也為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)關(guān)系的處理定了基調(diào)。在此背景下，鄧小平同志提出“軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、軍品優(yōu)先、以民養(yǎng)軍” 的國防科技工業(yè)“十六字”指導(dǎo)方針。在其指導(dǎo)下，國務(wù)院、中央軍委對國防軍工管理體制進(jìn)行了重大調(diào)整，將軍工企業(yè)發(fā)展民品納入到國家統(tǒng)籌規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中，并開始將軍民結(jié)合拓展到軍事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和軍地兩用人才培養(yǎng)等領(lǐng)域。

3.寓軍于民

冷戰(zhàn)結(jié)束后，世界呈現(xiàn)多極化發(fā)展趨勢，微電子、電子計算機(jī)和人工智能等高新技術(shù)開始在世界范圍內(nèi)迅猛發(fā)展，不僅“深刻改變著世界的社會經(jīng)濟(jì)面貌”，也“深刻改變著軍事斗爭的面貌，引發(fā)了軍事領(lǐng)域一系列革命性的變化”。1998年江澤民同志在中央軍委擴(kuò)大會議上指出，“對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)的關(guān)系，中央政治局常委的意見是兩頭都要兼顧”，“把經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去和建立強(qiáng)大的國防，是我國現(xiàn)代化建設(shè)的兩大戰(zhàn)略任務(wù)”，認(rèn)為“寓軍于民”是把“這兩項戰(zhàn)略性任務(wù)有機(jī)統(tǒng)一起來的重要舉措”，強(qiáng)調(diào)“堅持寓軍于民，是一個關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)和國防科技建設(shè)全局的重大問題”。此后，“寓軍于民”被寫進(jìn)了黨的十五屆五中全會和黨的十六大報告，成為這一時期軍民融合發(fā)展的指導(dǎo)方針。為貫徹“寓軍于民”方針，我國進(jìn)行了一系列的有益實踐。如進(jìn)一步加快了國防科技體制改革步伐，先后成立中國兵器總公司、航空工業(yè)總公司、航天工業(yè)總公司等，并將核、航天、航空、船舶和兵器五個軍工總公司改組為十大集團(tuán)公司，以實現(xiàn)政企分開、供需分開。

4.軍民融合式發(fā)展

21世紀(jì)，信息技術(shù)不斷創(chuàng)新發(fā)展，世界新軍事變革進(jìn)程加快，國家安全問題的綜合性、復(fù)雜性、多變性增強(qiáng)，這使得世界許多主要國家都將軍民融合發(fā)展作為協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)關(guān)系的重要政策取向。2007年胡錦濤同志在黨的十七大報告中提出“走出一條中國特色軍民融合式的發(fā)展路子”，并進(jìn)一步明晰了軍民融合式發(fā)展的目標(biāo)。2008年3月，國務(wù)院組建工業(yè)和信息化部，將國防工業(yè)管理主要職能并入其中。中央、軍隊和地方各個層級根據(jù)實際需要，制訂、頒布和實施了《關(guān)于非公有制經(jīng)濟(jì)參與國防科技工業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于大力發(fā)展國防科技工業(yè)民用產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于推進(jìn)軍工企業(yè)股份制改造的指導(dǎo)意見》等一系列法律法規(guī)和意見措施，推進(jìn)軍民融合式發(fā)展。

軍民融合2.0：特征與問題

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于實現(xiàn)強(qiáng)軍夢、中國夢，鮮明地提出了軍民深度融合的時代命題，并將之上升為國家戰(zhàn)略。2016年中共中央、國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》，進(jìn)一步系統(tǒng)地明確了新形勢下軍民融合深度發(fā)展的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)和政策措施等，軍民融合各項措施逐步落實。

1.特征

黨的十八大后的軍民融合進(jìn)入了全方位改革實施階段，黨的十九大報告明確提出，要“形成軍民融合深度發(fā)展格局，構(gòu)建一體化國家戰(zhàn)略體系和能力”。我們可以將其稱為軍民融合2.0，其至少有四個方面的特征：

（1）從技術(shù)變遷走入制度變遷。不管是“軍轉(zhuǎn)民”還是“民參軍”，軍民融合最初的動力無疑與技術(shù)有關(guān)。然而，技術(shù)變遷必須在能給變遷主體帶來收益大于成本的預(yù)期的情況下才會發(fā)生，而制度變遷的作用恰恰可以建立這種預(yù)期。隨著進(jìn)一步發(fā)展，技術(shù)變遷越來越不完全依賴于其自身邏輯的演化，更為重要地是依賴制度的基礎(chǔ)性貢獻(xiàn)。因此，我們看到新時期的軍民融合首先加大了制度創(chuàng)新，在頂層設(shè)計上，2017年伊始中央就設(shè)立了橫跨黨、政、軍的中央軍民融合發(fā)展委員會，主要負(fù)責(zé)中央層面軍民融合發(fā)展重大問題的決策和議事協(xié)調(diào)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)軍民融合深度發(fā)展，這一制度創(chuàng)新還在進(jìn)行中。

（2）從構(gòu)建一體化的國家戰(zhàn)略體系和能力的高度進(jìn)行規(guī)劃。這是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展大框架下，重塑國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略體系的過程。通過戰(zhàn)略體系重塑，大幅提升國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新、新興領(lǐng)域競爭、軍事戰(zhàn)略威懾、動員應(yīng)急以及國際規(guī)則主導(dǎo)等戰(zhàn)略能力，進(jìn)而實現(xiàn)國家發(fā)展和安全統(tǒng)籌謀劃、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)整體推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)力量和國防力量一體運(yùn)用，達(dá)成國家大體系集成效益和國家戰(zhàn)略收益最大化。

（3）在目標(biāo)、范圍上要形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局。新一輪軍民融合強(qiáng)調(diào)要把國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展體系當(dāng)中，提出要在更廣范圍、更高層次、更深程度上把國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展結(jié)合起來?！叭亍⒍囝I(lǐng)域、高效益”共同構(gòu)成新時期軍民融合發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)體系?！叭亍笔侵溉诤蠌V度，要求有利于戰(zhàn)斗力提升和生產(chǎn)力提高的全部要素都實現(xiàn)無縫對接、深度融合，讓技術(shù)、人才、服務(wù)、資本、信息、管理和標(biāo)準(zhǔn)等所有要素在兩大建設(shè)中充分涌流，使各種所有制經(jīng)濟(jì)、各類經(jīng)濟(jì)主體的一切優(yōu)勢資源的創(chuàng)造力在深度融合中競相迸發(fā)，形成全部生產(chǎn)要素、所有資源在兩大建設(shè)中“萬類霜天競自由”的生動局面?！岸囝I(lǐng)域”是指融合范圍，要求經(jīng)濟(jì)社會和國防軍隊兩大系統(tǒng)中有交集的所有領(lǐng)域、全部行業(yè)都實現(xiàn)深度融合，既大力推進(jìn)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)、科技、教育、服務(wù)和動員等領(lǐng)域的軍民融合，又不斷探索實踐金融、保險和物流等領(lǐng)域和方向的軍民融合?！案咝б妗笔侵溉诤闲Ч笕鎯?yōu)化整個國家的資源配置，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)共用一個經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)，讓所有資源和要素在其最合適的地方高效發(fā)揮作用，實現(xiàn)國防經(jīng)濟(jì)對民用經(jīng)濟(jì)拉動效應(yīng)的最大化和民用經(jīng)濟(jì)對國防經(jīng)濟(jì)支撐效應(yīng)的最大化。

（4）協(xié)同創(chuàng)新。新時期的軍民融合正好處于新技術(shù)革命創(chuàng)新的爆發(fā)期，這是一個全球資源整合的時代，軍民不僅要合作，而且必須融合創(chuàng)新發(fā)展才能跟上競爭的步伐。這就要求要構(gòu)建富有中國特色的軍民融合協(xié)同創(chuàng)新體系，這種創(chuàng)新體系要適應(yīng)我們由跟蹤模仿向創(chuàng)新引領(lǐng)的轉(zhuǎn)型，加快國家科研院所、高校和新崛起的民營科研機(jī)構(gòu)及新型研發(fā)機(jī)構(gòu)各種資源的優(yōu)化組合，建設(shè)具有競爭力的研發(fā)和創(chuàng)新體系。

2.問題

不管從國際軍民融合發(fā)展的進(jìn)程還是我國軍民融合深度發(fā)展的需求來看，我國新時期的軍民融合顯然還沒有或沒有完全適應(yīng)上述要求，主要表現(xiàn)在四個方面：

■ 晝永春閑 董年龍/攝

（1）在思想觀念層面，受歷史發(fā)展和諸多現(xiàn)實因素影響，我國軍民融合的思想觀念相對封閉，計劃任務(wù)式的思維模式依然存在，大協(xié)作、大合作的意愿還不夠強(qiáng)烈。傳統(tǒng)軍工企業(yè)目前大多還是全資的國有企業(yè)，它們多求大而全的擴(kuò)張型發(fā)展模式，追求自成體系、自我配套，不愿意將配套任務(wù)安排給體系外的企業(yè)，特別是民營企業(yè)；不愿意推進(jìn)跨集團(tuán)、跨行業(yè)和跨所有制的專業(yè)化整合，市場競爭和風(fēng)險厭惡性都較強(qiáng)。

（2）在具體管理層面，固化形成了國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)相對分割的管理模式，國防保密、人才流動和標(biāo)準(zhǔn)體系等獨(dú)立于民用領(lǐng)域，致使軍隊與地方、傳統(tǒng)軍工與民營企業(yè)供需對接和資源共享渠道不暢。大量先進(jìn)技術(shù)和專利積累在軍工企業(yè)，未能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，一些有民用前景的國防科研成果由于密級過高，不能向民用領(lǐng)域轉(zhuǎn)化應(yīng)用，面臨可能變成過時技術(shù)和專利的風(fēng)險，即使國防成果解密完成，軍方同意轉(zhuǎn)讓，還會因為軍標(biāo)和國標(biāo)之間存在標(biāo)準(zhǔn)分割的問題，使得兩者不對接、不匹配。

（3）在法制建設(shè)層面，目前還缺乏全面綜合的軍民融合法律，現(xiàn)有的國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)法律體系之間缺少有效的銜接和協(xié)調(diào)。同時，現(xiàn)有法律對宏觀要求過多、配套政策措施跟不上以及對軍民融合的理解不一致等導(dǎo)致政策出臺緩慢，或是由于部門間的利益爭奪，導(dǎo)致出臺的政策最終達(dá)不到宏觀的戰(zhàn)略要求。

（4）在政策執(zhí)行層面，現(xiàn)有的政策重規(guī)范要求，輕市場引導(dǎo)，運(yùn)用市場化方法解決問題的手段相對較少。國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)各自的政策措施基于不同的出發(fā)點(diǎn)，一個重“大炮”的數(shù)量，一個重“黃油”的數(shù)量，統(tǒng)籌考慮和相互溝通較少，出現(xiàn)措施重復(fù)甚至相悖的情況。一些地區(qū)不立足于本地區(qū)的國防和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和資源承載能力，相互攀比，形成大量的同質(zhì)化競爭，重復(fù)建設(shè)可能造成新一輪“產(chǎn)能過?！?。

軍民融合2.0：必須把握和處理好的幾個關(guān)系

當(dāng)前，我國的軍民融合剛剛步入深度融合時期，理論上還處在西方發(fā)達(dá)國家21世紀(jì)后的第一個階段，正處于追趕時期。如何在這個時期吸取經(jīng)驗，加速發(fā)展，解決融合中出現(xiàn)的問題，是加快軍民融合深度發(fā)展的關(guān)鍵。目前來看，要著力解決好三個關(guān)鍵制約點(diǎn)：

1.處理好增量與存量的關(guān)系

增量改革力爭通過市場引導(dǎo)和激勵機(jī)制解決，存量改革則需要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上隨時間逐步消化。當(dāng)前特別是在軍民融合產(chǎn)業(yè)政策制定的過程中，要充分考慮引導(dǎo)兩者的方式方法，市場化是軍民融合發(fā)展的趨勢，但國防建設(shè)是國家安全的基石，要吸取俄羅斯“雪崩式”改革的教訓(xùn)，特別是對龐大的國有軍工企業(yè)的改革，要循序漸進(jìn)，在大局穩(wěn)定的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)改革。

2.處理好政府與市場的關(guān)系

在軍民融合中既要使市場在資源配置中起決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府的作用。在涉及國家安全的國防建設(shè)領(lǐng)域，政府應(yīng)起決定性作用，堅持國家主導(dǎo)，充分發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)作用，加強(qiáng)政策的指導(dǎo)性，合理布局，避免重復(fù)建設(shè)。在不涉及國家安全的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，市場起決定性作用，既要發(fā)揮軍事需求牽引下的軍品市場對國防資源的配置作用，又要發(fā)揮國民經(jīng)濟(jì)市場對國防科技成果轉(zhuǎn)化帶來的增量資源的配置作用，用市場來統(tǒng)一解決軍民品市場需求側(cè)和供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性矛盾。

3.發(fā)揮市場環(huán)境的保障作用

法律體系建設(shè)和政策制度調(diào)整滯后，是軍民融合發(fā)展的突出制約，建議國家通過立、改、廢并舉的手段，全面清理現(xiàn)行法規(guī)，廢除修改過時的、不利于軍民融合發(fā)展的法規(guī)制度，推動急需的法規(guī)立法。同時對現(xiàn)行的軍民融合法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，完善軍品市場準(zhǔn)入、價格、稅收和投資等方面的市場政策，為軍民融合發(fā)展制造制度環(huán)境，健全知識產(chǎn)權(quán)歸屬與利益分配機(jī)制，完善國防科技成果降密解密制度，最終充分發(fā)揮市場環(huán)境對軍民融合深度發(fā)展的保障作用。