PPP項目績效管理探究

文 / 吳慧慧

一、基于PPP項目全壽命周期的績效管理體系

（一）PPP項目績效管理現(xiàn)狀

從法律層面看，我國的PPP模式發(fā)展至今，暫時還未形成相對獨立和完善的法律體系；從管理層面看，財政部的各類相關文件對績效考核的規(guī)定也僅能作為參考依據(jù)；與此同時，我國PPP模式發(fā)展時間尚短，相關服務市場還不成熟，嚴重缺少專業(yè)的績效管理機構，目前的PPP項目績效管理評價主體仍然主要依靠于財政部門和行業(yè)主管單位，由于缺乏專業(yè)性基礎，也制約了PPP項目績效管理結果的可靠性?；谖覈鳳PP項目的績效管理現(xiàn)狀，建立一套易于操作的績效管理體系，不但能夠提高PPP項目的成果質量及服務效率，而且可以補足政府監(jiān)管無據(jù)可依的缺口，勢在必行。

（二）PPP項目績效管理體系的構建與模型

PPP項目績效管理應本著科學性、實用性、可比性、獨立性和目標導向性的原則，構建貫穿于PPP項目全壽命周期的操作系統(tǒng)。通過對國內外各類文獻資料的大量研究及對實際應用的思考，以下構建基于PPP項目全壽命周期的績效管理體系，重點包括四個環(huán)節(jié)，即績效計劃、績效執(zhí)行、績效考核和績效調整。

此系統(tǒng)將PPP項目的全壽命周期分為多個連續(xù)的考核區(qū)間，在每個區(qū)間內，PPP項目的績效管理均始于績效計劃，通過績效執(zhí)行和績效考核兩個階段的具體實施，對績效結果進行反饋，根據(jù)反饋意見完成績效調整，形成新目標，按照新目標制定下一個區(qū)間的績效計劃并作為新一輪的起點，以此往復。既實現(xiàn)了每個區(qū)間內單獨考核，又可以形成各個區(qū)間的聯(lián)動，通過這種由持續(xù)改進的慣性力量形成的完整閉環(huán)系統(tǒng)，保障PPP項目的服務質量及成果效率。其基本模型如上圖所示。

二、PPP項目績效考核評價指標的制定

（一）關鍵績效指標法

關鍵績效指標法（KeyPerformanceIndicators，KPI），是制定PPP項目績效考核評價指標時最具有可操作性的方法。其內涵是從眾多反映PPP項目績效成果的指標中選擇最重要、最能體現(xiàn)管理效率的指標。

較之單純側重于強調質量指標的EFQM方法和強調財務指標的平衡計分卡（BalanceScoreCard，BSC）方法，關鍵績效指標法在權衡PPP項目中的各種問題層次關系上凸顯優(yōu)勢。

關鍵績效指標法的思想源于意大利經濟學家帕累托的“二八原理”，即在任何特定群體中，僅占20%的重要因素通常掌控著80%的局面。在制定PPP項目的績效考核評價指標時，選取的指標過多會造成評價結果繁冗無重點，選取的指標過少又會遺漏關鍵因素缺乏合理性，因此，從管理的效率層面，可以采用關鍵績效指標法對過多的指標進行精簡，并明晰彼此之間的關系來對績效成果進行重點考核。

（二）目標管理與量化考核相結合

在PPP項目績效考核評價指標的選擇過程中，首先要對目標進行層層分解，同時保證各級的分目標都不得偏離項目的總體目標，注重系統(tǒng)性和整體性，同時避免相關性和重復性。

在制定和篩選PPP項目績效考核評價指標時，應盡可能地選擇含義明確、易于理解、能夠反映目標成果的量化指標，目的是便于進行數(shù)值計算和比較，從而提高評價結果的確定性和可操作性。

（三）注重階段性選擇與調整

PPP項目的大多數(shù)績效考核評價指標是基于過程的，對于不同的項目，由于自身特點不一，所選取的指標會有所不同；績效評價的主體不同，也會使選取的指標不一致。

在制定評價指標時，應按建設期、運營期、移交期三個階段的特點分別進行設置，在全壽命周期內根據(jù)階段性評價結果不斷調整完善，盡可能地滿足不同項目目標以及利益相關方的需求。

三、PPP項目績效考核評價方法的選擇

（一）PPP項目績效考核評價指標權重的確定

由于PPP項目績效考核評價中各個指標因素對被評價成果的影響程度不一，故需要對其設定相應的權重。通常情況下，確定績效考核評價指標權重的方法有多種，如專家調查法（Delphi法）、專家打分法、層次分析法（AHP）等，在PPP項目的實際操作中，采用層次分析法可將定性問題定量化，更具合理性和科學性。

層次分析法（AnalyticHierarchyProcess）又稱為解析遞階過程，其原理是先將復雜的問題分解成各個組成因素后按支配關系形成層次結構，再通過兩兩比較確定層次中各因素的相對重要性，從而確定各因素的權重。

（二）模糊矩陣在PPP項目績效考核中的應用與步驟

在實際操作過程中，PPP項目績效的原始數(shù)據(jù)搜集量極大，且往往具有模糊性，采用模糊矩陣綜合評價的方法可較好地解決這一難題。下面構建單層指標模糊評價模型：

1．確定指標集 U={U1，U2，U3...，Um}，表示對被評價成果有影響的第i個指標因素，如相對于具體項目的經濟指標、效率指標、效果指標、公平指標、質量和公眾滿意度指標等；

2．確定評語集 E={E1，E2，E3...，En}，表示評價的第j個等級，參照類似優(yōu)秀項目并結合評價主體的主觀愿望，給出評價范圍所對應的評價結果，如優(yōu)、良、中、差、劣等或對應得分100、80、60、40、20等；

3．確定權重集 W={W1，W2，W3...，Wm} ；表示第i個指標因素相對應的權重值，其中0≤Wm≤1，且∑Wm=1；

5．確定評價值 S =W×R=(S1,S2,S3,…,Sn)，當∑ Sn≠1時，進行歸一化處理，使得到

6．確定績效考核評價結果：即最大評價值所對應的評語。多層指標模糊評價只在單層指標模糊評價模型的基礎上做相應延伸，進行多次合成運算即可。

本文將全壽命周期的閉環(huán)系統(tǒng)理論引入到了傳統(tǒng)的績效管理過程中來，這一理論的運用將在整個實踐中促使PPP項目績效目標的持續(xù)改進，是符合現(xiàn)代要求的高度柔性的管理方式，能夠更有利于實現(xiàn)PPP項目的物有所值。PPP模式的良好運用，使地方政府的基礎設施和公共服務得到了充足的資金、先進的技術和管理經驗，使政府和社會資本方真正實現(xiàn)了“風險共擔、利益共享”，通過基于PPP項目全壽命周期績效管理體系的建立，也將為PPP模式在傳統(tǒng)基礎設施和公共服務領域的可持續(xù)發(fā)展提供更為堅實的支撐。