城市大氣污染治理探究

肖菡

【摘 要】近年來(lái)我國(guó)城市大氣污染的話題持續(xù)升溫，據(jù)統(tǒng)計(jì)全球每年有550多萬(wàn)人死于空氣污染，其中半數(shù)以上來(lái)自中國(guó)和印度，央視前知名記者柴靜創(chuàng)作的紀(jì)錄片《穹頂之下》播出后反響熱烈，我國(guó)城市的大氣污染已然是非常嚴(yán)峻的，以北京市霧霾治理為例，探究我國(guó)城市大氣污染治理的相關(guān)問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】城市大氣污染；霧霾治理；探究

內(nèi)許多專(zhuān)家學(xué)者的研究與環(huán)境治理問(wèn)題有關(guān)，提供了理論上的支持。學(xué)者們提出：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不是對(duì)立的，只有協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，真正提高人民生活水平。

我國(guó)的大規(guī)模城市化進(jìn)程比西方國(guó)家相對(duì)滯后，空氣污染的出現(xiàn)以及研究也相對(duì)較晚，對(duì)霧霾的專(zhuān)項(xiàng)研究也從20世紀(jì)最后十年才逐步開(kāi)始。據(jù)調(diào)查北京市霧霾治理的現(xiàn)實(shí)情況，自2012年初開(kāi)始，北京市開(kāi)始進(jìn)入霧霾防治的重拳出擊階段，繼實(shí)施八項(xiàng)（源頭控制減排、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整減排、機(jī)動(dòng)車(chē)結(jié)構(gòu)調(diào)整減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化減排、治理?yè)矶碌却胧┲?，又相繼出臺(tái)了《北京市2012—2020年大氣污染治理措施》、《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案（試行）》、《北京市2013—2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》，提出了包括源頭控制減排、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整減排、機(jī)動(dòng)車(chē)結(jié)構(gòu)調(diào)整減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化減排等八大污染減排工程?？傮w上，近三年來(lái)，全年空氣大于和好于二級(jí)的空氣質(zhì)量天數(shù)逐漸增加，特別是“組合拳”之下，在2014年11月（傳統(tǒng)的霧霾高發(fā)月）APEC會(huì)議期間，還出現(xiàn)了久違的長(zhǎng)達(dá)8天的“好天氣”——俗稱‘APEC藍(lán)。

但是，首都居民也確實(shí)感受到霧霾形式依然嚴(yán)峻，2014年底和2015年1月，北京又出現(xiàn)了連續(xù)3次空氣重度污染的霧霾天氣。據(jù)報(bào)告顯示：在京津冀區(qū)域，13個(gè)地級(jí)及以上城市，空氣質(zhì)量平均達(dá)標(biāo)天數(shù)為156天，比74個(gè)監(jiān)測(cè)城市平均達(dá)標(biāo)天數(shù)少85天，平均為42.8%，達(dá)標(biāo)天數(shù)還不及全年天數(shù)的一半。2014年空氣達(dá)標(biāo)天數(shù)雖然比2013年的上升了5.3個(gè)百分點(diǎn)，但是這種長(zhǎng)期浸淫在灰霾和煙塵中的城市空氣狀況，不僅在全國(guó)屬于較差的行列，如果與全世界著名的大城市作對(duì)比，其現(xiàn)狀與一個(gè)國(guó)際化的大都市所應(yīng)有的形象更是相差甚遠(yuǎn)。

綜上所述，北京霧霾治理的現(xiàn)狀可以簡(jiǎn)而言之為，成績(jī)不少，道路艱難。

一、北京市霧霾治理存在的問(wèn)題

不容否認(rèn)，時(shí)至今日，北京市的空氣污染，特別是霧霾圍城的現(xiàn)象仍然是有發(fā)生，以至于對(duì)北京經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展留下了現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)久的隱患。

（1）治理主體缺位

霧霾治理是公共事務(wù)治理的范疇，霧霾管理，不僅是政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)法治的基礎(chǔ)，也是政府實(shí)施政府職能，特別是實(shí)現(xiàn)其政治理想的根本，所以，在霧霾治理上，政府有不可推卸的主體責(zé)任。

在備受關(guān)注的《北京市大氣污染防治條例（草案）》通過(guò)之后，在2014年，北京市市長(zhǎng)王安順又表示，北京將投入7600億元治理PM2.5污染。目前北京市霧霾治理的主導(dǎo)是市政府。但是雖有政府層面提出治理霧霾，但北京市缺少一個(gè)整體領(lǐng)導(dǎo)的，責(zé)、權(quán)、利明晰的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，缺少?gòu)?qiáng)有力頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌，治理效果并不顯著。

（2）相關(guān)法律法規(guī)不完善

必須承認(rèn)，近年來(lái)，北京市相繼出臺(tái)了眾多的法規(guī)，在依法治霾方面前進(jìn)了一大步。立法，是將霧霾治理提升到政府層面的重要步驟。但是，在對(duì)多項(xiàng)規(guī)范的初步解讀之后，可以發(fā)現(xiàn)，目前的各項(xiàng)法規(guī)存在三方面問(wèn)題。一是各項(xiàng)法規(guī)的強(qiáng)制性不強(qiáng)，很多還是意見(jiàn)征集稿和僅限于客觀陳述的形式，此外法規(guī)執(zhí)行主體概念模糊，容易給人以空洞、形式的感覺(jué)。二是指標(biāo)提的多，手段提的多，具體執(zhí)行方式和監(jiān)管主體職責(zé)，任務(wù)和歸屬則提的少，操作性不是很強(qiáng)。三是在監(jiān)督、罰則、補(bǔ)償和治霾技術(shù)的鼓勵(lì)性政策提及較少。很多法規(guī)未考慮與霧霾相關(guān)企業(yè)（特別是必須為霧霾治理承擔(dān)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)損失的相關(guān)主體、企業(yè)）的利益和補(bǔ)償問(wèn)題。

（3）多主體間職責(zé)不清、合作機(jī)制缺失

霧霾治理由于其外部性特征，往往會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，這就要求政府應(yīng)該挑起治理霧霾的重?fù)?dān)，但是這里必須有個(gè)人和企業(yè)、組織、媒體等方面的共同參與，要徹底的解決霧霾問(wèn)題，除去要依靠政府主導(dǎo)制定相關(guān)的公共政策外，還需要霧霾治理大框架中每一個(gè)結(jié)點(diǎn)（主體）都保持參與。

北京市并沒(méi)有成立明確的霧霾治理主責(zé)機(jī)構(gòu)（或是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)）來(lái)進(jìn)行橫縱向的管理和協(xié)調(diào)，也沒(méi)有明確的“職、權(quán)、利”的劃分和統(tǒng)籌。目前，北京市霧霾源頭的治理又由環(huán)保局、工商局、城管、農(nóng)業(yè)局（水利）分別負(fù)責(zé)，存在多頭管理。

（4）研究力量不足、技術(shù)手段相對(duì)落后

在寫(xiě)該閱讀筆記時(shí)，我翻閱了知網(wǎng)和谷歌學(xué)術(shù)的相關(guān)網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)現(xiàn)象，就是關(guān)于霧霾體系建設(shè)中，關(guān)于科研方法的論著很多，但是將科研領(lǐng)域、科研力量作為霧霾治理體系的有機(jī)組成的研究很少。政府和社會(huì)各界都意識(shí)到，除去政策手段之外，技術(shù)手段也是成功治理霧霾的關(guān)鍵因素之一。目前，各高校，組織和團(tuán)體參與霧霾治理研究的很多，也有很多人提出了脫硫、抑酸、防塵、水霧等多種技術(shù)手段，但是這些聲音大主體還停留在實(shí)驗(yàn)室里。

二、對(duì)北京市治理霧霾政策措施制定的思考

歐美等國(guó)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力治理霧霾，成效顯著。結(jié)合北京霧霾污染實(shí)際情況，提出如下建議：

（1）完善法制體系建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行目標(biāo)責(zé)任制與問(wèn)責(zé)制目前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的矛盾是違法成本低、守法成本高。應(yīng)通過(guò)立法保障治理大氣污染的有效實(shí)施，即實(shí)行嚴(yán)格的執(zhí)法責(zé)任制、過(guò)錯(cuò)追究制、嚴(yán)格依法行政及嚴(yán)肅查處環(huán)境違法行為。修訂環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法等，加快制定排污許可證管理?xiàng)l例、機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治條例等。嚴(yán)格執(zhí)行目標(biāo)責(zé)任制與問(wèn)責(zé)制，加大環(huán)境違法的責(zé)任，加重環(huán)境違法的處罰力度，控制能源消費(fèi)增量，努力實(shí)現(xiàn)“十二五”節(jié)能目標(biāo)。

（2）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用霧霾治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)有效利用經(jīng)濟(jì)杠桿的作用。采取價(jià)格、稅收、金融、收費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種手段，涵蓋燃煤污染防治、機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治、工業(yè)污染防治等重點(diǎn)領(lǐng)域，充分吸納各種社會(huì)資源的投入。首先，調(diào)整價(jià)格體系，促進(jìn)資源環(huán)境成本內(nèi)部化。其次，將環(huán)境管理與金融杠桿相結(jié)合，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（3）加強(qiáng)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)，完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是環(huán)境狀況變化的最直接反映，是大氣污染防治成效積少成多的最直接體現(xiàn)。因此，應(yīng)以環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈、珠三角以及長(zhǎng)三角等為典型區(qū)域加強(qiáng)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，盡快建成以核心區(qū)為基礎(chǔ)，向周?chē)鞘胁粩鄶U(kuò)展的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)機(jī)制。自2012年秋季起，北京市擴(kuò)建完成35個(gè)站點(diǎn)組成的大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，但是，檢測(cè)頻率和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)覆蓋密度上還不能達(dá)到霧霾實(shí)時(shí)監(jiān)控的要求，因此還需在此方面加大投入，進(jìn)一步完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

（4）開(kāi)展聯(lián)防聯(lián)控工作，區(qū)域協(xié)作治理大氣污染大氣污染的區(qū)域性特征越來(lái)越明顯，聯(lián)防聯(lián)控是大氣污染防治的必然趨勢(shì)。全國(guó)大氣污染防治工作重點(diǎn)在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)，而重中之重是京津冀地區(qū)。近年來(lái)，河北等地重污染企業(yè)曾一起參與大氣污染控制并取得一定效果。北京及周邊地區(qū)在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控方面既有奧運(yùn)會(huì)的成功經(jīng)驗(yàn)，又有聯(lián)合治理的愿望。

（5）建立北京特色的預(yù)警體系，治理的最高層次是消弭于無(wú)形，這就需要預(yù)警機(jī)制。有了多主體的合作和分工，可以在各自領(lǐng)域掌握完備的信息材料。再通過(guò)政府的整合，有利于建立北京市整體的空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)制度，建立統(tǒng)一的區(qū)域霧霾聯(lián)治的工作機(jī)制，在具體環(huán)境信息方面可以再體系內(nèi)更迅速的進(jìn)行共享與交流，這樣，有利于建立有效地北京市區(qū)域內(nèi)霧霾污染預(yù)警機(jī)制。

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