淺論中國(guó)環(huán)境法的形成與發(fā)展

張振州

【摘 要】中國(guó)環(huán)境法自20世紀(jì)七八十年代至今已經(jīng)取得了巨大的發(fā)展。通過(guò)回顧中國(guó)環(huán)境法的發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前環(huán)境法已經(jīng)出現(xiàn)價(jià)值觀念從個(gè)體主義轉(zhuǎn)向整體主義、價(jià)值目標(biāo)從代內(nèi)關(guān)懷轉(zhuǎn)向代際關(guān)懷、治理機(jī)制從自上而下的行政命令模式轉(zhuǎn)向多元主體合作共治模式三方面的轉(zhuǎn)向。在此基礎(chǔ)上，中國(guó)環(huán)境法的未來(lái)將發(fā)生整體主義視角下的域際法拓展、治理機(jī)制的科學(xué)化與精細(xì)化、本土化日益加強(qiáng)三個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，最終形成一個(gè)能夠滿足中國(guó)環(huán)境法治需求的主導(dǎo)制度工具。本文分析了中國(guó)的環(huán)境法律體系架構(gòu)及發(fā)展歷程，并對(duì)其未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)做一探討。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境法；發(fā)展；現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)向；本土化

在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中，環(huán)境法律是一個(gè)重要的組成部分，研究環(huán)境法律體系的發(fā)展、轉(zhuǎn)向和未來(lái)趨勢(shì)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義，才能真正保障公民合法環(huán)境權(quán)益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，促進(jìn)“綠水青山”與“金山銀山”的有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)建人與自然和諧相處的和諧社會(huì)。

一、中國(guó)環(huán)境法的發(fā)展歷程

自20世紀(jì)70、80年代開始，中國(guó)已經(jīng)在環(huán)境立法方面取得了杰出成就，形成了以1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)，以資源保護(hù)利用、污染防治、災(zāi)害防治等法律為主體，由法律、行政法規(guī)規(guī)章、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范所構(gòu)成的體系。然而，這套環(huán)境法律體系從實(shí)踐的角度來(lái)看作用有限，中國(guó)在發(fā)展過(guò)程中環(huán)境問(wèn)題不僅沒有得到遏制，反而日益突出。這是由于過(guò)于重視國(guó)家行政管理在環(huán)境法治中的作用，大部分法條現(xiàn)實(shí)操作性差，導(dǎo)致在實(shí)踐過(guò)程中淪為擺設(shè)。

隨著環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重，制定更為切實(shí)有效的環(huán)境法已經(jīng)迫在眉睫。同時(shí)在幾十年的實(shí)踐中積累起豐富的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)對(duì)于環(huán)境法從理念、功能、制度等層面都已經(jīng)有了更為深刻的認(rèn)識(shí)。從1992年到2001年，中國(guó)政府對(duì)現(xiàn)有的五項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行了大量修改，并制定了六項(xiàng)新的環(huán)境保護(hù)法。2001年以后，中國(guó)政府制定頒布了《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《中華人民共和國(guó)可再生能源法》等法律。2012年十八大召開后，中國(guó)政府著重于構(gòu)建“生態(tài)文明法制體系”，2015年起，歷史上最嚴(yán)格的《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施，成為中國(guó)新時(shí)期環(huán)境法的典型代表。與此同時(shí)，被稱為“土十條”、“水十條”、“大氣十條”的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等環(huán)境政策促進(jìn)了環(huán)境治理手段的多元化，豐富了環(huán)境法的內(nèi)容。

二、中國(guó)環(huán)境法的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)向

縱觀中國(guó)環(huán)境法的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)今中國(guó)環(huán)境法與過(guò)去相比已經(jīng)發(fā)生了一定程度的轉(zhuǎn)向，概括來(lái)說(shuō)主要有三個(gè)方面的表現(xiàn)：

（一）價(jià)值觀念從個(gè)體主義轉(zhuǎn)向整體主義

過(guò)去環(huán)境法主要是在個(gè)體主義觀念之下制定的，個(gè)體主義是自始至終的主線和靈魂，缺乏系統(tǒng)觀與整體性。如草原、森林、湖泊、自然河流、野生動(dòng)物等要素整體構(gòu)成一個(gè)濕地生態(tài)系統(tǒng)，在環(huán)境保護(hù)工作中應(yīng)當(dāng)整體統(tǒng)籌，不應(yīng)該將各個(gè)要素割裂開來(lái)分別看待。而實(shí)際上中國(guó)過(guò)去并沒有一種從總體出發(fā)的綜合性濕地生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境法，僅存在《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)草原法》等將濕地生態(tài)系統(tǒng)的各組成要素分別進(jìn)行保護(hù)的單行法。這種個(gè)體主義指導(dǎo)下的環(huán)境法容易出現(xiàn)“原子化”趨勢(shì)，導(dǎo)致眾多環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范紛繁錯(cuò)雜交織在一起，而在相互之間缺乏系統(tǒng)性。進(jìn)一步導(dǎo)致在環(huán)境保護(hù)中出現(xiàn)條塊分割、各自為政、職權(quán)重疊、職責(zé)空置等問(wèn)題。

相比過(guò)去，中國(guó)現(xiàn)今環(huán)境法在價(jià)值觀念上已經(jīng)發(fā)生從傳統(tǒng)的個(gè)體主義轉(zhuǎn)向了整體主義的轉(zhuǎn)變，關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)整體性以及生態(tài)各要素之間的相關(guān)性和協(xié)調(diào)性。這種價(jià)值觀念就促進(jìn)了中國(guó)環(huán)境立法及其運(yùn)行機(jī)制的革新，著眼于動(dòng)態(tài)的視角，重新審視系統(tǒng)設(shè)計(jì)和人類行為，保持生態(tài)系統(tǒng)的整體安全，確保生態(tài)系統(tǒng)的健康運(yùn)行。一方面，中國(guó)的環(huán)境立法已經(jīng)開始具有整體性和系統(tǒng)性，基于生態(tài)系統(tǒng)綜合管理和可持續(xù)發(fā)展原則的各種環(huán)境法律法規(guī)不斷出現(xiàn)，形成了內(nèi)部相互協(xié)調(diào)、銜接、共同發(fā)展的環(huán)境法律體系。另一方面，按照保護(hù)對(duì)象實(shí)施跨行政區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境正義機(jī)制正在逐步建立。2015年《環(huán)境保護(hù)法》從基本原則的高度闡明了綜合治理的基本理念。

（二）價(jià)值目標(biāo)從代內(nèi)關(guān)懷轉(zhuǎn)向代際關(guān)懷

環(huán)境法與其他法律最明顯的區(qū)別在于，它與人類賴以生存和發(fā)展的自然環(huán)境和資源有關(guān)。不僅包括當(dāng)前的所有人類群體，還包括歷史維度上當(dāng)代與后代共同作為一個(gè)整體的人類群體。因此，環(huán)境法既涉及同一時(shí)期不同地區(qū)人群之間的環(huán)境公平問(wèn)題，也涉及不同時(shí)期相繼替代的人群之間的環(huán)境公平問(wèn)題。過(guò)去的環(huán)境法受到特定社會(huì)和歷史條件的限制，主要強(qiáng)調(diào)環(huán)境法對(duì)現(xiàn)時(shí)段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的維護(hù)，以及對(duì)現(xiàn)時(shí)段不同群體間環(huán)境公平性問(wèn)題的關(guān)注。然而，隨著環(huán)境法的快速發(fā)展，人們開始關(guān)注歷史的層面。他們不僅關(guān)注當(dāng)前不同人群之間的環(huán)境公平問(wèn)題，而且還從歷時(shí)的角度關(guān)注環(huán)境中的代際公平問(wèn)題。

（三）治理機(jī)制從行政命令模式轉(zhuǎn)向多元合作共治模式

長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，行政領(lǐng)導(dǎo)一直是環(huán)境法運(yùn)行模式和路徑的主要方式，甚至于使一些人出現(xiàn)了“環(huán)境法的本質(zhì)是行政法”[1]的習(xí)慣性認(rèn)知。但是現(xiàn)今環(huán)境法的重要轉(zhuǎn)變就是試圖克服單一的行政管控模式，使環(huán)境法呈現(xiàn)更加合理的治理模式。主體模式的變化是改變了傳統(tǒng)的依賴政府單一主體的模式，基于合作、協(xié)商、民主理論，試圖將其他各類相關(guān)主體融入環(huán)境法治具體的決策制定和實(shí)施過(guò)程之中。在當(dāng)前中國(guó)，個(gè)體、企業(yè)與政府正在通過(guò)相互博弈促成合作，以形成了一種新的多元主體合作模式，這已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界廣泛討論的一個(gè)重要問(wèn)題，其核心是如何通過(guò)制度創(chuàng)新建立有利于不同主體的機(jī)制。由于各方利益需求不同，各主體間形成的集體行動(dòng)與政府單一主體框架相比，更有可能實(shí)現(xiàn)集體的共同利益。

三、中國(guó)環(huán)境法的未來(lái)趨勢(shì)

根據(jù)環(huán)境法發(fā)展的邏輯脈絡(luò)和現(xiàn)今環(huán)境法的基本性質(zhì)與特征，并結(jié)合當(dāng)下推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代需要，筆者認(rèn)為中國(guó)環(huán)境法的未來(lái)發(fā)展將呈現(xiàn)以下三個(gè)趨勢(shì)：

（一）整體主義視角下的域際法拓展

法律以法域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)可以被劃分為人域法、群域法、域際法等不同類型。[2]許多人認(rèn)為環(huán)境法的核心是調(diào)整人與人之間的關(guān)系，其特殊之處只在于人際關(guān)系發(fā)生在自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)與污染防治領(lǐng)域，因此應(yīng)該屬于人域法。但是，環(huán)境法究竟應(yīng)該被認(rèn)定為哪個(gè)法域，不但應(yīng)該關(guān)注其表面，更要關(guān)注其本質(zhì)，關(guān)注環(huán)境法存在的根本任務(wù)。從表面上看，人際關(guān)系是在資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和污染防治過(guò)程中產(chǎn)生的主要問(wèn)題，但本質(zhì)上卻是人與自然之間日益突出的矛盾關(guān)系。在自然環(huán)境遭到破壞的情況下，即使人際關(guān)系是完全按照法律規(guī)范，也不能徹底消除人與自然的矛盾。因此，環(huán)境法的根本任務(wù)應(yīng)該在于減輕乃至消除人與自然之間的矛盾關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處的狀態(tài)。從這個(gè)角度看，環(huán)境法應(yīng)當(dāng)從屬于域際法。

如上文所述，環(huán)境法已經(jīng)出現(xiàn)了重視人類行動(dòng)和制度對(duì)生態(tài)系統(tǒng)整體性影響的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)向。 而這一轉(zhuǎn)向也體現(xiàn)了環(huán)境法從人際關(guān)系到域際關(guān)系轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境法達(dá)到更高層次的目標(biāo)打下了堅(jiān)實(shí)的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)。未來(lái)環(huán)境法的制度、機(jī)制創(chuàng)新會(huì)不斷逐步顯現(xiàn)出域際法屬性上的發(fā)展趨勢(shì)。

（二）治理機(jī)制的科學(xué)化與精細(xì)化

在治理機(jī)制上，中國(guó)環(huán)境法已經(jīng)發(fā)生從自上而下的單一行政管控向多元主體合作共治的模式轉(zhuǎn)向，從而促進(jìn)中國(guó)環(huán)境法在制度運(yùn)行上的科學(xué)化與不斷完善。

首先，環(huán)境法會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大所涉及范圍。一方面，環(huán)境法出現(xiàn)“精細(xì)化”發(fā)展趨勢(shì)，例如氣候變化等還未來(lái)得及進(jìn)行系統(tǒng)化整合的議題一定會(huì)在未來(lái)出現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立的立法。另一方面，未來(lái)科技的發(fā)展會(huì)極大擴(kuò)展人類探索自然的能力，因此，必會(huì)隨之產(chǎn)生針對(duì)性的法律規(guī)范，成為新興的法律支系，成為環(huán)境法體系的重要組成部分。

其次，環(huán)境法的針對(duì)性、目的性會(huì)不斷增強(qiáng)。這就導(dǎo)致環(huán)境法體系內(nèi)部出現(xiàn)更加精細(xì)的分工，從而使各環(huán)境法律規(guī)范之間出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，最終實(shí)現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”，[3]促進(jìn)環(huán)境法系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)更加協(xié)調(diào)、完整。當(dāng)前很多例如缺乏循環(huán)性、預(yù)防性、生態(tài)恢復(fù)性觀念的舊制度將因?yàn)椴环习l(fā)展需求而最終被淘汰，與之相對(duì)的是更多觀念與方法更為先進(jìn)、新穎的制度會(huì)涌現(xiàn)并存活下來(lái)，成為環(huán)境法體系的重要支柱。

最后，環(huán)境法與其他法律規(guī)范之間的參照程度、溝通與協(xié)調(diào)程度將繼續(xù)加深。一方面，環(huán)境法積極吸收其他法律規(guī)范有意義的價(jià)值和制度成分，從而完善自身的制度。它不僅奠定了環(huán)境法基本制度框架的基礎(chǔ)，也是不斷增強(qiáng)環(huán)境法治功能的重要保證。另一方面，生態(tài)文明建設(shè)對(duì)當(dāng)代中國(guó)法制建設(shè)具有深遠(yuǎn)的影響。其他法律規(guī)范也開始不同程度地從環(huán)境法的觀念和體系中汲取養(yǎng)分。其中最典型的包括引入生態(tài)恢復(fù)理念、預(yù)防原則、可持續(xù)發(fā)展原則等生態(tài)理念。

（三）本土化發(fā)展趨勢(shì)將日益加強(qiáng)

中國(guó)現(xiàn)代化法治本身就是外源型，來(lái)源于外部其他國(guó)家較為成熟的法律制度，環(huán)境法也是如此，因此也就面臨著外來(lái)制度如何本土化的難題。環(huán)境法的本土化應(yīng)該在于形成本土性、獨(dú)立性、自足性的環(huán)境法律制度體系，[4]從根本上避免外生制度對(duì)本土環(huán)境的不適應(yīng)與制約。中國(guó)環(huán)境法的本土化發(fā)展主要表現(xiàn)在：

一是中國(guó)的環(huán)境法應(yīng)以中國(guó)自身的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和自然環(huán)境狀況為基礎(chǔ)，只有這樣才能真正解決中國(guó)人與自然的矛盾關(guān)系。因此，為了更好地發(fā)揮中國(guó)社會(huì)條件下環(huán)境法治的作用，環(huán)境法必須進(jìn)行更深層次的本土化變革。

二是在解決中國(guó)內(nèi)生環(huán)境問(wèn)題的基礎(chǔ)上，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的本土性。由于中西社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異，植根于西方社會(huì)的環(huán)境法并不一定適合中國(guó)社會(huì)，[5]對(duì)于解決中國(guó)環(huán)境危機(jī)難以發(fā)揮太多功效。因此，中國(guó)環(huán)境法治必須正視與克服自身面臨的內(nèi)生性問(wèn)題，重新回到設(shè)計(jì)環(huán)境法的本質(zhì)與根本任務(wù)，實(shí)現(xiàn)符合中國(guó)國(guó)情的環(huán)境法律體系和機(jī)制的本土化，建立能夠解決中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的環(huán)境法。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)環(huán)境法自出現(xiàn)以來(lái)，已經(jīng)有了前所未有的快速發(fā)展，然而當(dāng)前環(huán)境法的特征與發(fā)展并非中國(guó)環(huán)境法發(fā)展的最終形態(tài)，仍然有可以完善的余地。因此，中國(guó)的環(huán)境法應(yīng)該以本土性為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性地綜合治理為目標(biāo)，以包括多元主體在內(nèi)的參與合作與反饋機(jī)制為手段，實(shí)現(xiàn)更加完善、更加科學(xué)化的全面發(fā)展，成為適宜于解決中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的有力工具。

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