對摒棄官僚制的淺析

賈媛芳

【摘 要】韋伯提出的以合理性為基礎(chǔ)的官僚制組織理論作為一種社會(huì)組織形式在20世紀(jì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，適應(yīng)了西方工業(yè)化國家管理體制的需要。但是隨著西方工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)時(shí)代的轉(zhuǎn)變，這種政府組織“范式”的弊端日益顯現(xiàn)。在這一背景下，新公共管理運(yùn)動(dòng)提出了“摒棄官僚制”的口號(hào)并實(shí)行了一系列的改革措施。本文試圖針對新公共管理運(yùn)動(dòng)通過改革所實(shí)行的一系列措施是否真正做到了摒棄官僚制這一問題進(jìn)行淺析，并對現(xiàn)階段國家行政體制改革提出一些建議。

【關(guān)鍵詞】新公共管理運(yùn)動(dòng)；摒棄官僚制；政府改革

一、對傳統(tǒng)官僚制的批判

20世紀(jì)70年代，隨著西方進(jìn)入信息化時(shí)代，以合法性為基礎(chǔ)的理性官僚制已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)迅速變化的需要，傳統(tǒng)官僚制的弊端也日益顯現(xiàn)并遭到了批判。

奧斯本認(rèn)為，傳統(tǒng)官僚制適應(yīng)于市場不發(fā)達(dá)、勞動(dòng)力水平較低和生活節(jié)奏慢的時(shí)期，然而信息時(shí)代人們對市場需求多樣化要求政府具有靈活性和較高的適應(yīng)性，對此他指出：“我們相信工業(yè)時(shí)代的政府官僚機(jī)構(gòu)既龐大又集權(quán)化，提供的服務(wù)千篇一律地標(biāo)準(zhǔn)化而又不看對象，因而不足以迎接迅速變化的信息社會(huì)和以知識(shí)為基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)?！?i歐文.E.休斯認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政所堅(jiān)持的政治-行政二分法的原則也不適應(yīng)現(xiàn)在社會(huì)的需要，政府不僅只有執(zhí)行的職能，面對社會(huì)的變化也應(yīng)具有能夠迅速做出決策的權(quán)力。他指出“傳統(tǒng)行政模式無法反映出現(xiàn)代公共服務(wù)所承擔(dān)的廣泛的、管理的以及制定政策的角色” ii。文森特·奧斯特羅姆在《美國公共行政的思想危機(jī)》中總結(jié)道：“非常巨大的官僚制對不同的需求反應(yīng)會(huì)日益變得毫無區(qū)別；對預(yù)定為受益者的人所引起的成本會(huì)越來越高；無法根據(jù)需求分配供給；無法采取行動(dòng)阻止一種用途阻礙其他用途，使公益物品受侵蝕；日益變得易于犯錯(cuò)，不可控制，公共行動(dòng)劇烈地偏離于有關(guān)公共目的和目標(biāo)的言詞；最后導(dǎo)致補(bǔ)救性的行動(dòng)是惡化而不是緩解問題”iii。對于傳統(tǒng)官僚制的批判，其與環(huán)境不相適應(yīng)的具體的表現(xiàn)主要如下：

嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系影響了政府的行政效率。傳統(tǒng)官僚制強(qiáng)調(diào)集權(quán)式的政府，遵守等級(jí)制，增強(qiáng)了上級(jí)對下級(jí)的控制，適應(yīng)了在工業(yè)時(shí)代社會(huì)的發(fā)展，但是在現(xiàn)在社會(huì)中嚴(yán)重影響了行政效率。等級(jí)制使下級(jí)被動(dòng)地向上級(jí)負(fù)責(zé)，使一線工作人員不能對社會(huì)發(fā)生的事情迅速做出反應(yīng)，缺乏靈活性。此外往往是一線工作者知道事情問題所在，但只有執(zhí)行權(quán)而無決策權(quán)，使問題得不到很好的解決，影響政府的公信力。

繁多的規(guī)章制度制約了公務(wù)員的自主性。制定規(guī)章制度本來是防止政府錯(cuò)誤的發(fā)生，但是對于瞬息萬變的社會(huì)過多的規(guī)章制度將妨礙政府及時(shí)作出反應(yīng)。影響行政效率，例如在美國，由于過多的繁文縟節(jié)成為管理者最頭疼的事，采購所需要的一筆賬要花90天的時(shí)間。此外，“繁文縟節(jié)處處為障，使人寸步難行，一位部門負(fù)責(zé)人說，審計(jì)員的思維方式是，在力所能及的范圍內(nèi)，盡可能使制度森嚴(yán)，我們可不想挨罵”。iv可以看出，過多的規(guī)章制度限制行政人員的行為，使他們?nèi)狈χ鲃?dòng)性和創(chuàng)造性。

在人事安排上，強(qiáng)調(diào)人員的專業(yè)化和穩(wěn)定性，不易激發(fā)工作人員的積極性。傳統(tǒng)官僚制在人事安排上具有較穩(wěn)定性，除非工作人員犯有重大過失，否則組織不能單方面的辭退，這就造成工作人員惰性的產(chǎn)生。此外工作人員的晉升主要是依據(jù)資歷，使工作人員在工作中缺乏積極性，影響公共服務(wù)的質(zhì)量。

由于傳統(tǒng)官僚制的弊端逐漸暴露，加上經(jīng)濟(jì)增長緩慢，高赤字、高通膨、高失業(yè)與低增長等社會(huì)問題的出現(xiàn)，政府由于財(cái)政危機(jī)已無力解決這些問題，在此背景下，新公共管理運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)。

二、新公共管理運(yùn)動(dòng)的改革措施及分析

面對傳統(tǒng)官僚制的各種弊端，新公共管理提出了“摒棄官僚制”、“政府再造”等口號(hào)。主要代表人奧斯本認(rèn)為政府在國家治理中是必不可少的，并相信政府失靈等問題的出現(xiàn)不是工作主體存在問題，而是他們工作的體制，因此要想提高政府的工作效率，就必須從根本上改變政府的工作體制。對此提出了企業(yè)家政府理論—政府再造，即“政府再造就是用企業(yè)化體制來取代官僚制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的公共組織和公共體制，而不必靠外來驅(qū)使”，政府再造的主要目的是運(yùn)用政府內(nèi)在機(jī)制實(shí)現(xiàn)自我更新，提高政府的效率，同時(shí)加強(qiáng)政府對外在社會(huì)環(huán)境的適應(yīng)力，即“政府再造就是使政府具備能夠應(yīng)付無法預(yù)知的挑戰(zhàn)的能力” v 。

在“政府再造”等口號(hào)的指導(dǎo)下，新公共管理實(shí)行了一些措施，首先實(shí)行國有企業(yè)私有化，對政府部分部門進(jìn)行撤銷的改革，放松對市場的過多干預(yù)。例如，新西蘭1984年政府擁有12.5%的國民經(jīng)濟(jì)，20年內(nèi)對這些企業(yè)的投資多達(dá)50億，但收益為零，經(jīng)過政府改革到1995年政府共出售了20多家國有企業(yè)或資產(chǎn)，占商業(yè)資產(chǎn)的三分之二，政府現(xiàn)在擁有的企業(yè)由原來占GDP的12%下降至5%，還向國家償還利稅10億元。其次，引入市場競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)化管理，降低成本、提高質(zhì)量與服務(wù)水平。例如，美國印第安納波利斯市從1992年到1996年之間的競標(biāo)次數(shù)多達(dá)64次之多，并且都在不降低服務(wù)水準(zhǔn)或服務(wù)質(zhì)量的前提下減少服務(wù)成本。如該市將微縮膠卷服務(wù)簽約外包節(jié)約了將近100萬美元，印刷和復(fù)印費(fèi)在七年之內(nèi)節(jié)約了280萬美元等等。再次，在政府中樹立“顧客至上”的戰(zhàn)略理念，以顧客的需求為導(dǎo)向。在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，以“顧客至上”著名的改革為英國在1991年提出的“公民憲章”，將政府公共服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及責(zé)任公之于眾，接受公眾的監(jiān)督。最后，政府向地方、組織、社區(qū)進(jìn)行權(quán)力下放，改變權(quán)力過于集中的現(xiàn)象。例如，法國在1992年制定了關(guān)于國家地方機(jī)構(gòu)權(quán)力分配的法律，根據(jù)這個(gè)法律，地區(qū)及地方的分權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)被賦予執(zhí)行國家有關(guān)權(quán)力的法律，而中央管理機(jī)構(gòu)只是負(fù)責(zé)制定政策、指導(dǎo)、評估與監(jiān)督。在芝加哥，政府將近600所公立學(xué)校的控制權(quán)轉(zhuǎn)移到地方學(xué)校委員會(huì)，對于學(xué)校的預(yù)算、制定學(xué)校的目標(biāo)以及招募職員等方面擁有自主權(quán)。此外政府還主張通過文化戰(zhàn)略等方式進(jìn)行改革。

新公共管理運(yùn)動(dòng)以“摒棄官僚制”口號(hào)對傳統(tǒng)官僚制進(jìn)行批判，將其失敗歸結(jié)于官僚制運(yùn)行的合理性。但是在工業(yè)化程度較低的情況下，官僚制確實(shí)發(fā)揮了重要的作用，隨著工業(yè)化程度不斷提高，社會(huì)復(fù)雜程度不斷增強(qiáng)，官僚制不斷出現(xiàn)僵化、腐敗等弊端，從這一方面將官僚制政府失效歸結(jié)于政府運(yùn)行的合理性是有一定道理的，但是，從政府與市場定位的角度來看，可以說官僚制的失效是由政府與市場定位的不明確引起的。戰(zhàn)后在凱恩斯主義的指導(dǎo)下西方各國政府進(jìn)行廣泛干預(yù)市場，堅(jiān)信政府干預(yù)是矯正市場失靈的唯一方法。但是也正是政府的過度干預(yù)導(dǎo)致政府官僚機(jī)構(gòu)不斷膨脹而引發(fā)的一系列的問題。因此，簡單的摒棄官僚制并不能獲得政府高效率的運(yùn)轉(zhuǎn)。

可以說，新公共管理運(yùn)動(dòng)的目的是在政府中建立企業(yè)化體制，但實(shí)際并未跳出官僚制的范式。將新公共管理運(yùn)動(dòng)所實(shí)行的戰(zhàn)略與傳統(tǒng)官僚制的特征進(jìn)行對比，所實(shí)行的改革都是在政府官僚制的體制內(nèi)進(jìn)行的。新公共管理所主張的私有化減少了政府官僚體制的部門與人員，只是在官僚體制規(guī)模方面進(jìn)行縮小。引入市場機(jī)制，實(shí)行政府企業(yè)化管理方式，為政府部門注入活力，增強(qiáng)部門的競爭性，但這僅僅是改變了政府的管理方式。政府權(quán)力下放增強(qiáng)了下級(jí)部門的靈活性與自主性，但是權(quán)力下放并沒有打破上下級(jí)之間的等級(jí)制與上下級(jí)之間的服從關(guān)系。以顧客為導(dǎo)向的戰(zhàn)略理念滿足了公民多樣化的需求，但這只是適合政府服務(wù)領(lǐng)域，并且是以遵守相關(guān)的制度與規(guī)則為前提。此外在人事制度上，政府通過聘任制的方式雇傭工作人員，但是在公務(wù)員隊(duì)伍中這只是少部分人員，事務(wù)官還是通過考試擇優(yōu)錄取的方式選拔，在人事制度方面并沒有改變公務(wù)員的專業(yè)化?？梢哉f新公共管理運(yùn)動(dòng)所實(shí)行的措施使官僚制規(guī)模減小、權(quán)力相較之前分散化，組織朝著扁平化方向發(fā)展，但是政府依舊是傳統(tǒng)官僚制模型，并沒有改變傳統(tǒng)官僚制的特征，趙景來指出：“20世紀(jì)70年代以來一系列發(fā)達(dá)國家針對官僚體制進(jìn)行了接連不斷的行政改革，這些改革給不在這些國家生活的人造成了許多誤解，好像在發(fā)達(dá)國家里官僚體制行政管理已經(jīng)、正在或?qū)⒁凰瓦M(jìn)歷史博物館。事實(shí)上遠(yuǎn)非如此，官僚制范式在發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)實(shí)生活中仍是活生生的現(xiàn)實(shí)，而且具有頑強(qiáng)的生命力”。vi因此新公共管理運(yùn)動(dòng)只是在官僚制的范式中對其的弊端進(jìn)行的修正。

從新公共管理運(yùn)動(dòng)開始到現(xiàn)在，許多學(xué)者都力圖突破傳統(tǒng)官僚制的范式，但最終并沒有動(dòng)搖官僚制的組織基礎(chǔ)，結(jié)果都是以對官僚制的修正和完善而告終，這體現(xiàn)出官僚制在現(xiàn)代社會(huì)中具有強(qiáng)大的生命力，雖然內(nèi)部存在著缺陷，但還是現(xiàn)代政府組織體制的有效形態(tài)。

三、對我國官僚制改革的啟示

我國長期受到人治化色彩的影響比較嚴(yán)重，法治型社會(huì)尚未完全建立，與西方國家相比，我國的官僚制處于上升時(shí)期，在此建設(shè)的過程中，我們不能一味的發(fā)展官僚制或者一味地摒棄官僚制，要做到官僚制的改革與發(fā)展需要與我國發(fā)展中各階段的背景相適應(yīng)。我們現(xiàn)在處于改革的深水區(qū)，處于國家建設(shè)的關(guān)鍵期，在政府改革過程中應(yīng)注意：

處理好政府與市場之間的關(guān)系。從西方國家的發(fā)展來看，政府體制改革都是在圍繞著政府與市場之間的職能劃分進(jìn)行的。政府最初扮演的是“守夜人”的角色，導(dǎo)致市場失靈造成經(jīng)濟(jì)危機(jī)，戰(zhàn)后國家在凱恩斯主義的指導(dǎo)下進(jìn)行廣泛干預(yù)市場，正是在這種情況下，政府機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大，人員臃腫，出現(xiàn)效率低下的現(xiàn)象。因此有效發(fā)揮官僚制的作用，重要的是要處理好政府與市場之間的關(guān)系，明確政府與市場之間的界限，在國家治理過程中使政府有效的把握好“掌舵”的職能，并確立相對應(yīng)的部門，從而避免政府對社會(huì)的過多干預(yù)造成的政府機(jī)構(gòu)膨脹和人員臃腫的現(xiàn)象。此外政府應(yīng)為市場提供良好的公共秩序，可以居高臨下通過政策的方式將市場的靈活性發(fā)揮到最大，避免市場失靈。我國現(xiàn)階段確立了市場的決定性作用，在行政體制改革的過程中要堅(jiān)持政府在確保市場自主性的前提下依法對市場進(jìn)行管理，確保市場與政府的合理定位。

完善法律法規(guī)，建設(shè)法治型社會(huì)。由于我國歷史上“人治”色彩較為濃重，以及發(fā)展相對較晚，相較于西方國家，我國的法律還不完善，依法治國在我國行政體制管理過程中比較缺乏。因此完善法律法規(guī)對當(dāng)今社會(huì)以及現(xiàn)階段國家行政體制改革具有重要的意義，首先市場經(jīng)濟(jì)體制要求政府必須受到法律的約束，保證政府的權(quán)限不過多的干預(yù)市場，逐步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。其次完善相關(guān)的法律法規(guī)，完善相關(guān)的監(jiān)督制度，將我國政府處于法律的監(jiān)督之下，使政府做到依法行政，保證社會(huì)的公平與公正，增強(qiáng)政府的合法性。最后，明確政府各部門明確自己的權(quán)限和職能，實(shí)現(xiàn)合理分工，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，避免行政過程中的隨意性、盲目性。

政府在行政改革的過程中也要注意吸收西方國家的經(jīng)驗(yàn)，避免權(quán)力過度集中，給予部門與基層充分的權(quán)力，實(shí)行簡政放權(quán)，共同治理的模式。權(quán)力過于集中已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)在瞬息萬變的社會(huì)，影響政府的行政效率。面對復(fù)雜的事務(wù)僅僅由上級(jí)政府處理，不僅沒有足夠的精力，而且也不能將每件事做到讓公民滿意，將會(huì)影響政府的合法性和合理性。這就要求政府通過分權(quán)、授權(quán)的方式將權(quán)力給予地方政府、組織與部門，充分調(diào)動(dòng)它們的積極性，實(shí)現(xiàn)共同治理。同時(shí)也避免了權(quán)力集中所造成的腐敗。

此外注重發(fā)展社會(huì)組織團(tuán)體，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的力量，避免政府的過多干預(yù)。隨著公民政治意識(shí)以及社會(huì)民主化的提高，社會(huì)組織團(tuán)體的發(fā)展以及承擔(dān)越來越重要的作用成為未來發(fā)展的趨勢。政府應(yīng)提倡社會(huì)組織的建立，一方面社會(huì)組織可以參與對社會(huì)的治理，承擔(dān)一部分社會(huì)責(zé)任，減少政府對社會(huì)的過多干預(yù)。另一方面能夠?qū)φ纬捎行У谋O(jiān)督，由于公民個(gè)人在監(jiān)督政府時(shí)力量比較弱小，因此社會(huì)組織將成為公民利益的主要代表者，在對政府的監(jiān)督方面發(fā)揮著重要的作用。

注釋：

i 戴維.奧斯本，特德.蓋布勒：改革政府—企業(yè)精神如何改革著公營部門[M] 上海：上海譯文出版社

ii 歐文.E.休斯：公共管理導(dǎo)論[M] 彭和平、周明德、金竹青譯 北京：中國人民大學(xué)出版社

iii文森特·奧斯特羅姆：美國公共行政的思想危機(jī) [M] 毛壽龍譯上海：上海三聯(lián)書店

iv戴維.奧斯本：摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略北京：中國人民大學(xué)出版社

v戴維.奧斯本：摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略北京：中國人民大學(xué)出版社

vi趙景來：“新公共管理”若干問題研究綜述[J]，國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（5）

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