經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方政府土地財政轉(zhuǎn)型路徑分析

陸悅

【摘 要】我國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷多年的高速增長后，開始轉(zhuǎn)入了中高速、調(diào)結(jié)構(gòu)、全面改革的新常態(tài)。存在于“常態(tài)”經(jīng)濟(jì)下的地方政府“以地生財、以財養(yǎng)地”相對均衡的土地財政模式將面臨新態(tài)勢。本文在論述了土地財政的成因之后，從適應(yīng)新趨勢和信息技術(shù)的視角出發(fā)提出了完善現(xiàn)行財稅體制、嚴(yán)格界定政府和市場的關(guān)系、積極培育新型經(jīng)濟(jì)增長動力等轉(zhuǎn)型對策，使土地財政更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新需要。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；地方政府；土地財政

一、土地財政的成因

那么，是什么原因?qū)е碌胤秸疅嶂杂谂c土地有關(guān)的財政行為？通過查閱現(xiàn)有文獻(xiàn)，我發(fā)現(xiàn)目前國內(nèi)學(xué)者對此大多有以下三種觀點：

一是“財政壓力說”，即1994年分稅制改革后造成的地方財權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府收入小于支出的現(xiàn)象日漸嚴(yán)重，加重了地方政府財政壓力，迫使其“以地生財”。

二是由于地方政府官員的績效考核制度，官員的晉升機(jī)制誘使地方政府官員“以地升官”。

三是我國自身的土地制度，即現(xiàn)有土地的征收制度和壟斷，刺激了地方政府“以地控權(quán)”。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下土地財政現(xiàn)狀

（一）土地出讓收入的增長速度呈下降趨勢

廣義的土地出讓收入包括國有土地使用權(quán)出讓金收入、國有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入以及新增建設(shè)用地土地有償使用費收入。根據(jù)統(tǒng)計年鑒歷年數(shù)據(jù)，以地方政府性基金執(zhí)行數(shù)為準(zhǔn)，考察2007—2016年土地出讓收入情況可以發(fā)現(xiàn)：

從收入的絕對值來看，除了2012和2015年土地出讓收入有所回落，其余年份土地出讓收入均呈上漲趨勢。但之后，隨著我國經(jīng)濟(jì)逐步進(jìn)入新常態(tài)，土地出讓收入也有所回落，2016年相較于2014年下降到了37687億元。從土地出讓收入增長率來看，自2011年開始，受房地產(chǎn)調(diào)控政策、存貸款利率上升和經(jīng)濟(jì)開始由高速發(fā)展進(jìn)入相對穩(wěn)定宏觀態(tài)勢的影響，土地出讓收入增長速度驟降，由2010年的106.25%下降到2012年的-13.7%，雖2013年有所回溫，達(dá)到了44.12%，但之后總體還是呈現(xiàn)波動下降趨勢。從土地出讓收入占財政收入比重來看，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)增長速度明顯放緩，地方本級財政收入雖連年增加，但增長率卻在逐年下降。

（二）土地出讓成本占比大增速快，土地出讓收益不斷下降

在土地財政形成過程中，地方政府通過貸款先墊付征收土地所需支付的補償性成本和土地前期開發(fā)所需支付的開發(fā)性成本，如征地和拆遷補償費、對失地農(nóng)民的補助、企業(yè)職工安置費、“三通一平”以及市政配套費用等。由于這些費用先行支付并在土地出讓后從出讓收入中收回，因此支付這些費用的收入不可能成為地方政府的可支配財力，只有扣除土地出讓成本后的余額即土地出讓收益，才是政府可支配財力[9]。

如圖2所示，根據(jù)財政部公布的2008—2015年全國土地出讓收支情況數(shù)據(jù)，除2012年、2015年補償性成本和開發(fā)性成本有所回落，其余年份這兩項支出均呈上漲趨勢。與此同時，土地出讓收益則在不斷縮水，自2010年開始，總體呈現(xiàn)波動下降趨勢，由2010年的11945.11億元下降至2015年的6813.14億元。另一方面，從補償性成本、開發(fā)性成本、土地出讓收益占當(dāng)年土地出讓收入比重的變化趨勢來看，補償性成本和開發(fā)性成本支出占比均呈波動上揚趨勢，補償性成本占土地出讓收入的比重由2008年的38.74%波動上漲至2015年的60.34%，開發(fā)性成本支出占比同樣由13.19%增長至19.41%。而土地出讓收益占土地出讓收入的比重變化情況則不容樂觀，從2008年的48.07%一直波動下降至2015年的20.24%。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方政府土地財政面臨的問題

（一）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的挑戰(zhàn)

2012年伊始，我國經(jīng)濟(jì)增長由高速轉(zhuǎn)向了中高速，2016年我國GDP為74萬億元，同比增長6.7%，增長率繼續(xù)下滑，創(chuàng)26年新低。今后很長一段時期，不同于以往，我國經(jīng)濟(jì)中高速增長將是一種常態(tài)。目前，與宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化同步，我國樓市投資增速下滑、成交放緩，房地產(chǎn)市場疲軟傳遞給土地市場。除了一線城市需求較為旺盛之外，三、四線城市樓市成交乏力，加之這些城市房地產(chǎn)開發(fā)庫存量大，使得樓價雪上加霜，大量房地產(chǎn)企業(yè)相繼退出，投資驟降，導(dǎo)致土地需求驟降。雖然近年來在三、四線城市地方政府對房地產(chǎn)市場進(jìn)行松綁而使其有所回暖，但不會重現(xiàn)房地產(chǎn)銷售數(shù)量和價格均維持在高位的狀態(tài)。我國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入減速換擋期，房地產(chǎn)市場疲軟將是長期趨勢，無法扭轉(zhuǎn)，房地產(chǎn)行業(yè)正在步入與宏觀經(jīng)濟(jì)低迷相適應(yīng)的新常態(tài)，靠房地產(chǎn)支撐的土地財政模式將難以為繼。

（二）無節(jié)制推進(jìn)的風(fēng)險

由于追求土地收益，地方政府便不斷賣地，而賣地導(dǎo)致城市的擴(kuò)張，擴(kuò)張后的城市又需要更多的建設(shè)及運行資金，受財源的限制，這又反過來刺激賣更多土地，地方政府陷入了“占地—賣地—占地”的怪圈。其結(jié)果是浪費了國家大量的土地資源，增加房地產(chǎn)庫存。另一方面，為了獲得盡可能多的土地收益，地方政府傾向于希望將地價確定在一個高位上，這最終影響到土地市場和房地產(chǎn)市場的正常運行。土地財政“虛置”土地價格，從而一方面使得土地出讓價值升水，刺激地方政府加大賣地的積極性，另一方面又使得土地抵押價值升水，刺激銀行房貸積極性，兩個因素一起推動房地產(chǎn)市場繁榮。繁榮的房地產(chǎn)市場房價高，又會引起土地價格上漲，最后形成了地價和房價輪番上漲的“雙螺旋”現(xiàn)象。

四、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方政府土地財政的轉(zhuǎn)型對策

（一）完善現(xiàn)行財稅體制，理順中央地方之間事權(quán)財權(quán)

首先是要明確中央與地方政府之間的事權(quán)界限，并將其法律化。在事權(quán)的分配上，應(yīng)該明確劃分地方政府與中央政府的事權(quán)范圍，以法律的形式明確事務(wù)的完全統(tǒng)籌權(quán)，劃分好哪些事務(wù)由地方完全統(tǒng)籌，哪些事務(wù)需要中央完全統(tǒng)籌，還有哪些事務(wù)是中央主導(dǎo)、地方政府協(xié)從。這種劃分不僅能夠明確政府事權(quán)，還能夠提高政府工作效率。目前這種事權(quán)的界定劃分可以參考國務(wù)院的大部制改革，將那些職能有交叉或相似的部門進(jìn)行合并，使之專職專責(zé)。

其次是在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上明確地方與中央的財權(quán)分配。政府有義務(wù)開展社會公共事業(yè)，而其事權(quán)的發(fā)揮又需要財政的支持，因此可以說財權(quán)是一種服務(wù)事權(quán)的手段，地方政府財權(quán)不足必然要影響其事權(quán)的發(fā)揮。而土地財政政策正是事權(quán)與財權(quán)不匹配的一種補充措施，其目的是為了增加地方的財政收入。因此要改變地方政府這種過度依賴土地財政的狀況，就必須在明確其事權(quán)的基礎(chǔ)上給予其對等的財權(quán)，這又需要對我國目前的稅收管理體制進(jìn)行改革：一是要跟據(jù)地方與中央的事權(quán)進(jìn)行合理的稅種劃分，并且適當(dāng)增加地方政府在共享稅分配中的占比；二是要對地方的財政稅收體制進(jìn)行完善，自從營改增以后，地方稅收體系缺乏主體稅種，從稅制較為完善的發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，我國可以考慮將財產(chǎn)稅作為地方稅收的主要稅種，而環(huán)境稅、資源稅等可以作為輔助稅種。

（二）嚴(yán)格界定政府和市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時期，要重塑政府價值和行為模式，剝離政府經(jīng)營職能，使市場在資源配置中起決定性作用。一是改革現(xiàn)行唯GDP是問的政績考核制度。當(dāng)前，中央對地方政府的考核在很大程度上還是針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的考核，哪個地區(qū)的GDP增長快、財政收入高，哪個地區(qū)的地方官員就升遷得快，反之，則機(jī)會較少。應(yīng)樹立正確的政績觀、發(fā)展觀，逐步轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為唯一考核標(biāo)準(zhǔn)的政績體系，加大對地方政府公共服務(wù)、民生保障、社會建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等方面職能考核的比重。二是剝離地方政府的經(jīng)營職能，由“投資政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變。土地財政與土地征收有關(guān)，在征地問題上，我國現(xiàn)行征地制度對“公共利益”界定不清，導(dǎo)致地方政府征地裁量權(quán)很大。受土地財政利益的驅(qū)動，地方政府很容易濫用征地權(quán)力，擴(kuò)大征地范圍，導(dǎo)致低價征地，高價出讓，從而推高房價。如果將地方政府對土地的經(jīng)營職能分離出去，將現(xiàn)在的“投資政府”變?yōu)椤胺?wù)政府”，使地方政府不再作為城市投資的主導(dǎo)者，而是作為公共服務(wù)的提供者，走出經(jīng)營城市的魔路，將城市建設(shè)和提供其他公共服務(wù)所需支出轉(zhuǎn)由通過形成多元化的公共投資機(jī)制來完成，將有利于抑制地方政府的土地財政行為。

（三）積極培育新型經(jīng)濟(jì)增長動力

在地方經(jīng)濟(jì)增長動力上，提出以信息財政取代土地財政。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國家大力發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)和以創(chuàng)新為動力的產(chǎn)業(yè)，信息化在未來必將成為推動我國發(fā)展的強勁動力。在這一趨勢下，信息化產(chǎn)業(yè)為地方帶來的財政收入必將是巨大的，其必將成為新的財政來源。發(fā)展服務(wù)業(yè)，同時可以帶動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)如軟件服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等，為地方政府開拓新型財源。目前，信息財政的具體路徑可以歸結(jié)為兩個發(fā)力點：一是著力推動以信息技術(shù)為支撐的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和各類數(shù)字產(chǎn)業(yè)；二是利用營改增的機(jī)遇，擴(kuò)大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占地方財政的收入比例[10]。

城市的可持續(xù)發(fā)展需要多元化的動力。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)上，如房地產(chǎn)業(yè)作為我國的長期增長極，其重要性不能就此摒棄，需要看到房地產(chǎn)業(yè)的高端趨勢，以房屋整合、房產(chǎn)出租、房產(chǎn)融資等新型模式，充分利用已建房屋資源，開發(fā)其多種利用方式，繼續(xù)成為地方政府可靠且巨大的稅收來源；在新型產(chǎn)業(yè)上，如以智慧城市、海綿城市、綠色城市為代表的新型城市發(fā)展模式，激發(fā)城市中各種創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，培育新型經(jīng)濟(jì)實體。

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