我國(guó)行政程序法治化的對(duì)策研究

張躍琳

【摘 要】針對(duì)我國(guó)行政程序法治化過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題，作者提出了諸如轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，深入司法改革、實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，進(jìn)行統(tǒng)一的行政程序立法，擴(kuò)大司法審查范圍和嚴(yán)肅行政執(zhí)法等對(duì)策分析。

【關(guān)鍵詞】行政程序；法治化；對(duì)策

從形式上說(shuō)，行政程序法治化是指由政府行政行為的方式、步驟、時(shí)間、順序等要素所構(gòu)成的行為過(guò)程的程序化、制度化、法律化，它要求行政權(quán)的行使必須遵循法定的程序，也就是政府行政機(jī)關(guān)的行政行為必須以國(guó)家法律所規(guī)定的法定程序?yàn)橐罁?jù)。從本質(zhì)上說(shuō)，行政程序法治化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)化的法律程序，它不僅包括對(duì)行政程序法律化的過(guò)程，而且包括對(duì)行政程序科學(xué)化的過(guò)程、對(duì)行政主體與行政相對(duì)人之間的不平等性進(jìn)行平衡化的過(guò)程。行政程序法治化是依法行政的核心內(nèi)容，是控制行政權(quán)力、提高行政效率、擴(kuò)大公民行政參與的根本保證，是現(xiàn)代行政程序法律建設(shè)的主要目標(biāo)，也是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的基本趨勢(shì)。

一、行政程序法治化的必要性

1.行政程序法治化是我國(guó)與國(guó)際接軌的必然要求

在西方各國(guó)，行政程序制度具有對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)控功能。行政程序法能夠彌補(bǔ)實(shí)體法和司法事后救濟(jì)的局限性，完善行政權(quán)力的規(guī)范機(jī)制，使得對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范由實(shí)體法向程序法擴(kuò)展，由事后監(jiān)督向事前規(guī)范擴(kuò)展，從而建立起完整的、全方位的行政權(quán)力規(guī)范機(jī)制。可見(jiàn)，西方社會(huì)中行政程序?qū)Ψㄖ巍?duì)人權(quán)、對(duì)公平正義起到重要的保障作用。

2.行政程序法治化是防腐與反腐的重要舉措

行政程序法治化建設(shè)尋求的是治理與善治理論下，以人為本、鼓勵(lì)參與、還政于民、和諧發(fā)展的理念，最終實(shí)現(xiàn)執(zhí)政的合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性。行政程序的法治化，會(huì)使權(quán)力的運(yùn)作更加透明，有效防止權(quán)力濫用，從而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

3.行政程序法治化是提高行政效率的新途徑

行政程序法治化要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法辦事、依程序辦事，這必將改善行政機(jī)關(guān)久拖不決、怠慢推諉等現(xiàn)象，在節(jié)約行政成本的同時(shí)，提高行政工作的效率。

二、行政程序法治化存在的問(wèn)題

1.工作人員程序觀念淡薄

由于歷史的原因，法治觀念尤其是程序觀念在我國(guó)極為淡薄，有關(guān)行政程序立法理論更幾乎是空白。從行政機(jī)關(guān)方面來(lái)看，封建傳統(tǒng)中的“官本位”和“家長(zhǎng)制”的思想影響很深，缺乏行政程序的觀念更為普遍。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，往往是“長(zhǎng)官意志”，有程序規(guī)定不照辦，沒(méi)有程序規(guī)定更好辦。從行政相對(duì)人方面來(lái)講，由于法治觀念淡薄和受“無(wú)訟”文化傳統(tǒng)根深蒂固的影響，老百姓一方面認(rèn)識(shí)不到自己正當(dāng)權(quán)利受到侵犯可以通過(guò)法律途徑獲得解決，另一方面仍然報(bào)著“餓死不做賊，屈死不告狀”的信條，不敢輕易去訴諸法律。這些都在不同程度上影響和制約著我國(guó)行政程序法治的健康發(fā)展。

2.司法獨(dú)立性不強(qiáng)及司法腐敗

正如前面所述，作為與行政救濟(jì)相銜接的司法審查制度，對(duì)于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，起著非常重要的作用。所以，能否不偏不倚地進(jìn)行公正司法，及時(shí)糾正行政違法行為，對(duì)行政程序法治建設(shè)至關(guān)重要。要實(shí)現(xiàn)司法公正，首要的就是司法獨(dú)立，要求“司法機(jī)關(guān)應(yīng)不偏不倚，以事實(shí)為根據(jù)并依據(jù)法律來(lái)裁決其所受理的案件，而不應(yīng)有任何約束，也不應(yīng)為任何直接或間接不當(dāng)影響、慫恿、壓力、威脅或干涉左右，不論其來(lái)自何方或出于何種理由?！?[3]司法獨(dú)立，從其實(shí)質(zhì)上看，應(yīng)該是法官的個(gè)人獨(dú)立；而我國(guó)目前還不能完全實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。由于司法的行政化、地方化的普遍存在，加上案件的層層匯報(bào)、審批及審判委員會(huì)對(duì)“重大、疑難復(fù)雜案件”的最后定奪權(quán)，不免出現(xiàn)“審、判分離”、“外行管內(nèi)行”的情況；盡管最高人民法院這幾年也努力進(jìn)行了一定程度的改革，但收效并不太明顯。還有，法官整體素質(zhì)不高，司法腐敗問(wèn)題，都嚴(yán)重制約、影響著司法公正的實(shí)現(xiàn)。

三、實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政程序法治化的對(duì)策

1.實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)觀念向現(xiàn)代法治觀念的轉(zhuǎn)變

這有賴于全民法律素質(zhì)的普遍提高，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部和行政執(zhí)法人員的執(zhí)法、守法觀念， 努力實(shí)現(xiàn)“管理行政”向“服務(wù)行政”、“命令行政”向“指導(dǎo)行政”、“長(zhǎng)官意志”向“行政法治”的轉(zhuǎn)變?！捌呶濉逼辗ㄖ忻鞔_法治宣傳教育的重點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)干部和青少年，國(guó)家工作人員學(xué)法用法制度是“七五”普法的重要內(nèi)容。普法固然重要，但嚴(yán)格的依法行政則更為重要；如果沒(méi)有嚴(yán)格的行政執(zhí)法，那么帶來(lái)的惡果必然是民眾對(duì)政府、對(duì)法治喪失信心， 勢(shì)必使我們?cè)诜ㄖ芜M(jìn)程中已經(jīng)取得的成績(jī)付之東流，我們所進(jìn)行的法治建設(shè)也將前功盡棄！對(duì)此， 朱銘基總理曾強(qiáng)調(diào)指出：“要做到依法治國(guó)、依法行政，關(guān)鍵是要依法治`官，一級(jí)管緊一級(jí)，嚴(yán)格要求，嚴(yán)厲執(zhí)法，不講情面，不詢私情，樹(shù)立政府依法辦事的良好形象。我們的政府是人民的政府，政府工作人員是人民的公仆，依法保護(hù)人民生命、財(cái)產(chǎn)安全，為人民辦實(shí)事、辦好事，是我們的職責(zé)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)特別是省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，帶頭依法辦事，正確行使權(quán)力，不能濫用權(quán)力。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)依法行政的領(lǐng)導(dǎo)，督促和支持本地方、本部門(mén)依法行政，使各級(jí)政府機(jī)關(guān)、每個(gè)政府工作人員都切實(shí)做到依法辦事?！币龅竭@一點(diǎn)， 還需要我們堅(jiān)定依法治理的決心和扎實(shí)、持久的工作。

2.擴(kuò)大司法審查的范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的有效監(jiān)督

世界上很多國(guó)家都將抽象行政行為作為司法審查的對(duì)象，這已成為行政法治發(fā)展的趨勢(shì)。在我國(guó)各個(gè)方面也都在呼吁修改行政訴訟法，將抽象行政行為納入訴訟軌道。對(duì)于內(nèi)部行政行為，比如行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的處分決定，仍然缺乏司法救濟(jì)，這應(yīng)該是下一步努力的目標(biāo)。

3.嚴(yán)肅行政執(zhí)法

鑒于前面所述行政執(zhí)法中存在的“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的情況，我們必須嚴(yán)肅行政執(zhí)法，做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。要做到依法行政，除了要做到上述的完善對(duì)行政程序的法律監(jiān)督體制外，還要盡快建設(shè)一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍。目前我國(guó)行政執(zhí)法隊(duì)伍存在文化素質(zhì)偏低、法律素質(zhì)較差、能力素質(zhì)偏低等問(wèn)題。針對(duì)這種狀況，政府應(yīng)予以高度重視，采取強(qiáng)有力的措施，提高行政執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)。首先，要轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立“素質(zhì)出水平，素質(zhì)出權(quán)威”的觀念，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)培養(yǎng)。其次，要盡快完善執(zhí)法隊(duì)伍的人員錄用制度。選拔高素質(zhì)的人才進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍。錄用公務(wù)員時(shí)，要堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、通專結(jié)合的原則。第三，建立健全崗前培訓(xùn)，重點(diǎn)培訓(xùn)與普通培訓(xùn)相結(jié)合的辦法，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法律、科技、外語(yǔ)、職業(yè)道德等知識(shí)內(nèi)容的培訓(xùn)。第四，完善行政內(nèi)部監(jiān)督體制和約束機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法人員的自律意識(shí)。通過(guò)定期考核與年終考核相結(jié)合的辦法，考察每一個(gè)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，做到獎(jiǎng)懲分明。第五，優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，不僅使其年齡、資力、文化、特長(zhǎng)等方面的結(jié)構(gòu)配置適當(dāng)，而且在結(jié)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法環(huán)節(jié)的安排、人員人數(shù)的設(shè)定等方面也要充分發(fā)揮其最佳的素質(zhì)效能。

4.強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任制

部門(mén)不同、崗位不同，執(zhí)法人員應(yīng)承擔(dān)責(zé)任也不同。行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)其違反法定義務(wù)的不同情形，確定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的種類和內(nèi)容。同時(shí)，行政主體應(yīng)對(duì)外公開(kāi)工作程序、崗位分工等內(nèi)容，接受各方面的監(jiān)督。

四、結(jié)論

行政程序的法治化，是進(jìn)一步規(guī)范公權(quán)力、保障私權(quán)利的具體要求，勢(shì)在必行。相信隨著我國(guó)新一輪行政機(jī)構(gòu)改革大潮的洶涌而至，一個(gè)法治的政府，必將在不久的將來(lái)得以實(shí)現(xiàn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]陳強(qiáng). 我國(guó)行政程序法治化之反思[J]. 科研：00059-00059.

[2]金鳴. 我國(guó)行政程序法治的現(xiàn)狀及對(duì)策分析[J]. 卷宗， 2017（21）.

[3]張強(qiáng). 論行政程序的法治化建設(shè)[J]. 中共銀川市委黨校學(xué)報(bào)， 2007， 9（2）：45-47.