淺談環(huán)境治理中政府職能部門機(jī)制的有效性

張利

一、政府機(jī)制在環(huán)境治理中的作用

作為重要環(huán)境治理主體的政府主要是通過直接環(huán)境管制來實(shí)施環(huán)境治理。政府直接環(huán)境管制采用的主要政策手段有禁令、罰款、制訂標(biāo)準(zhǔn)、許可證與限額或數(shù)量控制等。在我國就污染防治而言，利用政府機(jī)制實(shí)施環(huán)境治理所采用的政策工具主要有事前的環(huán)境污染控制手段如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境規(guī)劃、“三同時(shí)”制度。事中的環(huán)境污染控制手段主要是企業(yè)排污許可證制度與達(dá)標(biāo)排放制度。事后的環(huán)境污染控制手段主要有強(qiáng)制性的關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)制度及污染限期治理制度等。環(huán)境治理的政府機(jī)制，是以“仁慈政府”為假設(shè)，以政府追求社會(huì)利益極大化為前提，通過政府制訂環(huán)境政策，依靠行政強(qiáng)制實(shí)施環(huán)境治理。雖然環(huán)境治理的政府機(jī)制中也有對(duì)環(huán)境污染者施以罰款，有時(shí)甚至是嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)處罰，但它與環(huán)境市場(chǎng)機(jī)制中的罰款明顯不同。

環(huán)境治理的政府機(jī)制中實(shí)施經(jīng)濟(jì)處罰是將污染者的減排決策權(quán)收歸政府部門統(tǒng)一行使，而污染者無權(quán)選擇減排手段。也就是說，為實(shí)行既定的減排目標(biāo)，當(dāng)有多個(gè)減排手段可使用，而每種減排手段的成本費(fèi)用又不同時(shí)，企業(yè)究竟應(yīng)采用哪種減排手段，是取決于政府而非企業(yè)。政府只規(guī)定了企業(yè)單位產(chǎn)量的最大污染排放量，而不是具體規(guī)定企業(yè)所采用減排手段，因而限制了在一定范圍內(nèi)企業(yè)選擇減排手段的自由。即使企業(yè)能夠以更經(jīng)濟(jì)的減排方式達(dá)到同樣的減排量，也必須使用政府規(guī)定的減排手段，否則會(huì)招致政府罰款。由于政策手段的強(qiáng)制性，環(huán)境治理中的政府機(jī)制，可以直接規(guī)定企業(yè)污染物的排放量，直接控制污染者的行為，更易于確定污染排放總量。所以，利用政府機(jī)制實(shí)施環(huán)境治理，它對(duì)于環(huán)境污染控制的結(jié)果具有確定性。另外，環(huán)境治理中的政府機(jī)制，還簡(jiǎn)化了污染監(jiān)控。因此，一定范圍內(nèi)環(huán)境治理的政府機(jī)制能夠比較靈活地應(yīng)對(duì)一些復(fù)雜的環(huán)境問題。

二、政府機(jī)制在環(huán)境治理中有效性的制度分析

通過剖析政府機(jī)制在環(huán)境治理中的作用機(jī)理可以發(fā)現(xiàn)，政府自身的利益傾向及政府制定、實(shí)施的環(huán)境政策工具，都會(huì)影響政府機(jī)制在環(huán)境治理中的有效性。而決定或影響政府自身的利益傾向與實(shí)施的環(huán)境政策工具，既與民主、法制等制度構(gòu)架及財(cái)政分權(quán)體制有關(guān)，也與環(huán)境政策制定與執(zhí)行過程中人的有效理性及信息是否完備等有關(guān)。當(dāng)然，政府內(nèi)部的科層環(huán)保體制也是不容忽視的重要影響因素。

（一）環(huán)境治理中政府治理機(jī)制績(jī)效的影響因素

在環(huán)境治理的政府機(jī)制中，政府是最重要的環(huán)境治理主體。而政府是由多層級(jí)的不同職能部門組成的。政府的環(huán)境政策是由不同的部門或不同的政府人員制定、執(zhí)行的。公共選擇理論的相關(guān)研究表明，政府部門或政府雇員他們同樣也是理性的經(jīng)濟(jì)人，是機(jī)會(huì)主義者，他們也有其自身的部門利益或個(gè)人利益。政府職能部門或政府雇員并不必然總是以社會(huì)利益最大化為目標(biāo)，在具體的政策制定與執(zhí)行過程中，是以部門利益最大化或個(gè)人利益最大化為目標(biāo)。所以與市場(chǎng)機(jī)制一樣，在環(huán)境治理中，政府機(jī)制同樣也會(huì)表現(xiàn)出“政府失靈”。就我國而言，在現(xiàn)行的民主法制體制與財(cái)政分權(quán)體制下，政府機(jī)制在環(huán)境治理中“政府失靈”，可能表現(xiàn)為政府在環(huán)境治理中的低效或嚴(yán)重失效。在現(xiàn)行的民主法制體制下，由于環(huán)境政策的制定與執(zhí)行都需要較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)，信息的不對(duì)稱，導(dǎo)致社會(huì)公眾難以對(duì)環(huán)境政策的執(zhí)行部門或執(zhí)行人員進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。

環(huán)境政策的執(zhí)行部門或執(zhí)行人員可以利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為獲取個(gè)人利益，實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為，鉆環(huán)境政策空子，與排污企業(yè)合謀，放松污染企業(yè)的環(huán)境規(guī)制。盡管存在上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的內(nèi)部監(jiān)督，社會(huì)大眾與新聞媒體對(duì)環(huán)境政策執(zhí)法的外部監(jiān)督，但是，由于信息的不對(duì)稱或信息不充分，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督會(huì)存在信息失真，從而導(dǎo)致上下政府之間的內(nèi)部監(jiān)督失效。就環(huán)境政策執(zhí)法的外部監(jiān)督而言，由于信息的不對(duì)稱，環(huán)境檢測(cè)需要較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)，環(huán)境政策是否被如實(shí)執(zhí)行，社會(huì)大眾無從得知。環(huán)境政策執(zhí)法部門有可能可以利用信息不對(duì)稱及專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，與污染企業(yè)合謀，從而放松對(duì)企業(yè)的環(huán)境規(guī)制。另外，法制的不完備，也會(huì)為企業(yè)環(huán)境污染留下空間。根據(jù)我國法律規(guī)定，受害人對(duì)污染企業(yè)的控告需要原告舉證，證明其受害與污染企業(yè)存在直接的聯(lián)系。對(duì)于企業(yè)環(huán)境污染造成的環(huán)境損害，受害人存在舉證困難，這導(dǎo)致法律對(duì)企業(yè)污染環(huán)境的行為約束低效，從而削弱了政府機(jī)制在環(huán)境治理中的作用。在現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)增加財(cái)政收入的目標(biāo)往往會(huì)讓位于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。與中央政府相比，地方政府的財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的比重較小，而地方政府的財(cái)政支出占全國總財(cái)政支出比重較大，盡管有中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但地方政府每年還是存在較大的財(cái)政收支缺口。

在我國現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制下，增值稅在地方政府的財(cái)政收入中占有較大的比重，各地方政府為獲取更多的財(cái)政收入，會(huì)大力發(fā)展石化、能源、鋼鐵等重工業(yè)。而石化、能源、鋼鐵等屬于環(huán)境污染較嚴(yán)重的高能耗、高污染的企業(yè)。由于地方政府與這些企業(yè)存在利益的一致性，所以在環(huán)境政策的執(zhí)行過程中，相關(guān)政府部門往往會(huì)放松對(duì)該類企業(yè)的環(huán)境規(guī)制，如降低環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)、減少罰款、任意擴(kuò)大排放指標(biāo)等。例如，2011年6月渤海灣康菲漏油事件，最后只對(duì)康菲公司罰款20萬元。另外，石化、能源、鋼鐵等重工業(yè)企業(yè)規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)，有較強(qiáng)的影響能力，由于利益的一致性，這些重工業(yè)企業(yè)往往會(huì)形成利益集團(tuán)，通過政治游說影響政府環(huán)境政策的制定與執(zhí)行或通過邀請(qǐng)地方政府官員擔(dān)任公司董事或管理顧問等形式“俘獲地方政府”，從而使地方政府放松對(duì)其環(huán)境規(guī)制。即使環(huán)境政策制定與執(zhí)行過程中不出現(xiàn)政企合謀，由于人的有限理性與信息的不對(duì)稱，同樣會(huì)導(dǎo)致環(huán)境治理中政府機(jī)制失效或低效。環(huán)境政策的制定具有超前性，環(huán)境政策具有穩(wěn)定性，環(huán)境政策一旦制定，不會(huì)輕易改變。在制定環(huán)境政策時(shí)，由于人的有限理性，不可能對(duì)事后可能出現(xiàn)的各種環(huán)境污染與環(huán)境破壞作出詳細(xì)而又明確的規(guī)定，也不可能對(duì)事后可能出現(xiàn)的違規(guī)污染作出充分預(yù)計(jì)，在環(huán)境政策的監(jiān)管之外總有些污染行為存在，而且不受環(huán)境政策監(jiān)管。

（二）科層環(huán)保管理體制在環(huán)境治理中的內(nèi)在沖突

利用政府機(jī)制實(shí)施環(huán)境治理，并不是單一依靠某一個(gè)政府部門，而是涉及到眾多的政府職能部門，通過眾多政府部門之間的分工協(xié)作來完成的。所以，環(huán)保體制是影響政府機(jī)制在環(huán)境治理中有效性的重要體制因素。如同馬克思.韋伯所言，與市場(chǎng)組織不同，現(xiàn)行的政府組織是建立在分工及專業(yè)化基礎(chǔ)之上的，依靠行政權(quán)威而非市場(chǎng)機(jī)制來維持運(yùn)轉(zhuǎn)的行政等級(jí)體系。這種行政等級(jí)體系一方面適應(yīng)了社會(huì)化大生產(chǎn)與高度專業(yè)化分工的需要；但另一方面，也有其自身不可克服的弊端。就環(huán)保體制而言，這種弊端就是因?qū)I(yè)化分工造成了環(huán)保相關(guān)部門職能的內(nèi)在沖突。就中央政府而言，在環(huán)境治理方面，除了環(huán)保部外，還涉及到財(cái)政部、建設(shè)部、林業(yè)局、水利部、氣象局、國土資源部、交通部、衛(wèi)生部、科技部及國家海洋局等。部門之間的高度專業(yè)性分工，造成了環(huán)保部門之間職能的內(nèi)在沖突。我國各地方政府的職能部門設(shè)置，基本上都是與中央政府對(duì)口。在地方政府內(nèi)部，同樣存在環(huán)保相關(guān)職能部門的內(nèi)在沖突。以中央政府為例，環(huán)保相關(guān)職能部門的內(nèi)在沖突。具有環(huán)境管理職能的部門擁有環(huán)境監(jiān)督職能與經(jīng)濟(jì)管理職能。其中的經(jīng)濟(jì)管理職能主要表現(xiàn)為審批權(quán)，對(duì)環(huán)境管理部門有較強(qiáng)的激勵(lì)功能。由于各級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)具有“理性經(jīng)濟(jì)人”的特質(zhì)，在行使職能過程中表現(xiàn)出逐利性。內(nèi)部職能的相互沖突導(dǎo)致各級(jí)環(huán)保職能部門愿意經(jīng)常使用一些獲利的審批性職能，而放棄環(huán)境監(jiān)控職能。

就地方的環(huán)保部門而言，盡管實(shí)行垂直管理，但其經(jīng)費(fèi)來源是依賴于地方政府的財(cái)政撥款，其人事安排是由地方政府控制。而地方政府要增加財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長，往往會(huì)向地方環(huán)保部門施壓，基于自身部門利益的考慮，地方環(huán)保部門也往往會(huì)放松對(duì)企業(yè)的環(huán)境規(guī)制，甚至利用本部門的環(huán)境監(jiān)管職權(quán)獲利。環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌規(guī)劃與統(tǒng)一管理。當(dāng)環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)涉及到眾多的政府職能部門時(shí)，其主要弊端就是職責(zé)不明確，部門間信息傳遞失真、溝通不暢，容易造成政府部門之間相互推諉。當(dāng)有利益時(shí)，各部門相互爭(zhēng)搶，當(dāng)涉及到擔(dān)責(zé)時(shí)，相互推脫?，F(xiàn)實(shí)中“八龍治不好一水”就是這種科層環(huán)保體制低效的體現(xiàn)。環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)涉及眾多政府部門，在政府行政信息不透明，政府外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督缺失，法制不健全的條件下，這種多次級(jí)的科層環(huán)保體制并不能有效實(shí)施環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)。國外環(huán)保體制改革的趨勢(shì)是在高度專業(yè)分工的基礎(chǔ)上，成立統(tǒng)一的管理部門，協(xié)調(diào)各職能部門之間的分工，同時(shí)加大對(duì)環(huán)保部門的外部監(jiān)督。

三、政府機(jī)制在環(huán)境治理中有效的作用條件

環(huán)境治理具有較強(qiáng)的正外部效應(yīng)，需要政府的參與。政府機(jī)制在環(huán)境治理中也會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”。政府機(jī)制在環(huán)境治理中的有效性，依賴于一系列的約束條件。當(dāng)這些條件不具備時(shí)，政府機(jī)制在環(huán)境治理中的有效性就會(huì)受到影響。

第一，利用政府機(jī)制實(shí)施環(huán)境治理，首先要求政府是責(zé)任型的政府。所謂環(huán)境治理過程中的責(zé)任型政府，就是要求政府對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，追求社會(huì)福利最大化。政府能夠識(shí)別、預(yù)警、防范環(huán)境責(zé)任事故，有效執(zhí)行環(huán)境政策。在環(huán)境治理政策實(shí)施方面，要求政府有充足的環(huán)境政策工具，靈活、有效防控環(huán)境污染與環(huán)境破壞。

第二，利用政府機(jī)制實(shí)施環(huán)境治理，要求政府對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的污染行為有充分完備的信息。政府部門只有掌握充分的信息，才能對(duì)污染者的產(chǎn)品與生產(chǎn)工藝制定污染指標(biāo)，規(guī)定所有行業(yè)中的每個(gè)企業(yè)、每個(gè)消費(fèi)者的污染物排放的種類、數(shù)量方式。同時(shí)也要求環(huán)境政策的制定與執(zhí)行成本較低，否則會(huì)影響政府機(jī)制在環(huán)境治理中的作用效果。但是，實(shí)際上，環(huán)境政策的制訂與執(zhí)行成本可能并不低，政府也不可能擁有完備的信息。就政策成本而言，由于不同的企業(yè)或不同的行業(yè)都有其自身的特殊性，要為其量身定做污染控制手段與減排量，需要進(jìn)行全面的調(diào)查。顯然，這需要耗費(fèi)大量的人力、物力與財(cái)力，加大政策制定成本。就信息而言，政府與企業(yè)雙方存在信息不對(duì)稱。污染企業(yè)不向政府部門透露真實(shí)的污染信息對(duì)其更有利，政府部門難以準(zhǔn)確獲取有關(guān)污染排放量與污染控制成本方面的充分信息。因此，高昂的成本與不充分的信息降低了政府機(jī)制在環(huán)境治理中的有效性。

第三，健全的民主制度與完善的法制體系，是利用政府機(jī)制實(shí)施環(huán)境有效治理的制度保障。正如制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家所言，如其說是政府的失靈，不如說是制度的失靈。針對(duì)環(huán)境治理中政府機(jī)制的失靈，同樣需要完善民主法制體系。人的利已本性并不非隨環(huán)境的改變而改變，政府工作人員在政治市場(chǎng)上與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上并無二至。因此，需要通過建立健全的民主制度與完善的法制體系，強(qiáng)化對(duì)政府自利行為的制度約束。防范政府在環(huán)境治理過程中利用其擁有的行政資源優(yōu)勢(shì)謀利。

第四，財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的財(cái)政分權(quán)體制，是增強(qiáng)政府機(jī)制在環(huán)境治理中有效性的重要條件。現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制決定了地方財(cái)政必然存在收支缺口。地方政府的財(cái)政支出壓力，是導(dǎo)致地方政府以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，發(fā)展高能耗、高污染型重工業(yè)的誘因。所以，財(cái)政分權(quán)體制影響著政府機(jī)制在環(huán)境治理中的有效性。因此，建立健全財(cái)政分權(quán)體制，保障財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)稱是提高利用政府機(jī)制實(shí)施環(huán)境治理有效性的改革方向。

第五，公開、透明的政府運(yùn)行機(jī)制與有效的信息獲取機(jī)制，是克服政府環(huán)境政策制定、執(zhí)行過程信息不對(duì)稱，同時(shí)也是減少政府環(huán)境執(zhí)法過程中機(jī)會(huì)主義行為的有效途徑。另外，是否存在統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與足夠的權(quán)威，化解環(huán)保部門之間內(nèi)部職能沖突，并實(shí)施政府部門間的有效溝通，是影響政府機(jī)制在環(huán)境治理中有效性的關(guān)鍵因素。

四、簡(jiǎn)單結(jié)論與對(duì)策

通過分析發(fā)現(xiàn)，盡管政府機(jī)制是一種有效的環(huán)境治理機(jī)制，但必須滿足一系列條件。如果有些條件不能滿足，則環(huán)境治理實(shí)踐中，政府機(jī)制會(huì)表現(xiàn)出不同程度的失靈。事實(shí)上，政府在環(huán)境治理中，上述一系列條件不可能同時(shí)滿足，因此，政府在環(huán)境治理中總是表現(xiàn)為不同程度的失靈。由于政府的自利性、有限理性、約束的不完備性、信息的不對(duì)稱性等，決定了對(duì)于環(huán)境的治理，人們并不能對(duì)政府寄予更大的期望。政府的作用，應(yīng)限于制訂比較完備的政策制度，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)環(huán)境政策，為環(huán)境治理中市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制有效運(yùn)行創(chuàng)造有利的制度環(huán)境，為環(huán)境治理的市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制提供有效的制度激勵(lì)，以彌補(bǔ)環(huán)境治理中市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制的不足。環(huán)境治理中單純的政府機(jī)制并不能有效發(fā)揮作用，需要與市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制合理分工、搭配使用，共同實(shí)施環(huán)境治理。