正確認識公益屬性推進事業(yè)單位體制機制改革

韓鳳芹 李 婕

內容提要：2011年，新一輪以“分類”為顯著特征的事業(yè)單位改革拉開序幕，把承擔行政職能和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位進行剝離，原則上只有公益類事業(yè)單位繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列。黨的十九大報告進一步明確，深化事業(yè)單位改革要“強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”。如何強化公益類事業(yè)單位的公益屬性，將是真正觸及事業(yè)單位內核、步入“深水區(qū)”的改革，其中，體制重塑、機制再造是關鍵，需要推進政事關系理順、事業(yè)職能調整、組織機制再造等一系列深刻的變革。

一、問題的提出

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善，我國的事業(yè)單位先后經(jīng)歷了數(shù)次改革，取得明顯成效的同時也暴露出一些新的問題，在改革的深度、廣度和力度上明顯滯后于政府和企業(yè)的改革。根本原因就是事業(yè)單位的功能定位和發(fā)展方向不清，計劃經(jīng)濟時代形成的“政事一體、事企一體、管辦一體”的事業(yè)單位管理體制還沒有從根本上被打破。

2011年3月23日，《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布，啟動了新一輪以“分類”為顯著特征的事業(yè)單位改革，并將“促進公益事業(yè)發(fā)展”“提高公益服務水平”“進一步增強事業(yè)單位活力，不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟社會發(fā)展對公益服務的需求”作為改革的目標，其中，明確“強化公益屬性”是公益類事業(yè)單位的改革目標。按照《意見》要求，事業(yè)單位的組織職能定位在公益服務范疇，將承擔行政職能和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位進行剝離，經(jīng)過此次分類改革，全國126萬個事業(yè)單位中，大約5%劃入行政機構，10%轉為企業(yè)，85%作為公益類事業(yè)單位繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列。

黨的十九大報告進一步明確，深化事業(yè)單位改革要“強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”。如何強化繼續(xù)留在事業(yè)單位序列里的公益類事業(yè)單位的公益屬性，將是真正觸及事業(yè)單位內核、進入“深水區(qū)”的改革。公益類事業(yè)單位不應是傳統(tǒng)體制的簡單延續(xù)和現(xiàn)代翻版，體制重塑、機制再造是核心問題，需要進行政事關系理順、事業(yè)職能調整、組織機制再造等多方面深刻的變革，推動適應計劃體制的事業(yè)單位體制向適應社會轉型與公共服務型政府建設的現(xiàn)代公共事業(yè)體制轉變。

二、追根溯源，明確公益屬性的內涵

（一）什么是公益性

據(jù)秦暉考證，“公益”最初是日本人用來翻譯英語中“Public Welfare”一詞的，后來又為漢語所沿用。但他認為，“公共物品（Public Goods）”的英文本意與“公益”的中文語意更契合。《辭?！穼Α肮妗钡慕忉屖牵骸吧鐣姷墓餐妗?，多指衛(wèi)生、濟貧等有益于社會公眾的福利事業(yè)。本文認為，公益（又可稱公共利益）是指與社會共同體、社會不特定人群相關的利益，其與私益和互益相對。公益與社會福利、教育、科技、文化、衛(wèi)生等非營利的社會事務密切相關，這些領域大多都屬于公益類事業(yè)單位活動的范圍。

公益或公益性主要有以下四個方面的特點：其一，公益服務的對象是社會上特定的多數(shù)人，而不是滿足個別人的需要，因而具有公眾性。其二，公益服務的目標是實現(xiàn)社會公眾的共同利益，而非個人或組織的自身利益；同時，在經(jīng)濟效益和社會效益之間更強調社會效益。其三，公益組織所提供的產(chǎn)品是滿足社會共同需要的產(chǎn)品和服務，具有公共性的特點。其四，公益性的核心標準是非營利性，即公益組織依法不可以將其盈余分配給個人、團體成員、管理者、執(zhí)行人員或是董事會人員，除了支付員工的薪水之外，其盈余必須用在該事業(yè)的生產(chǎn)或項目的服務中。其五，公益服務面向社會，生產(chǎn)與管理的主體不限于國家，社會力量在公共事業(yè)生產(chǎn)與管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。

事實上，在當代中國特有話語體系中，只有聯(lián)系事業(yè)、事業(yè)單位等概念，才能準確理解公益或公益性的內涵、特點。在我國，公益性是事業(yè)單位區(qū)別于公司、企業(yè)等經(jīng)濟組織的根本特征。強調事業(yè)單位的公益屬性，就要求其管理和運行遵循公益優(yōu)先的原則，不得以獲取經(jīng)濟利益為目的，其服務相關的收入須用于組織自身或公益事業(yè)發(fā)展。

（二）公益服務由誰來提供

公益服務大部分具有“消費的非競爭性和非排他性”，屬于公共物品或準公共物品范疇，政府通常承擔大部分公益服務的供給職能。政府可以運用多種方式保證公益服務的有效供給，如直接生產(chǎn)、購買服務、合同外包、管制、許可經(jīng)營等；其中，通過出資舉辦事業(yè)單位直接提供是其重要手段之一。政府與事業(yè)單位之間應該是服務提供者與服務生產(chǎn)者的關系。具體而言，政府機關負責向社會公眾提供公益服務，事業(yè)單位負責生產(chǎn)公益服務；政府機關以行政方式（決策、組織等）履行公共服務職能，事業(yè)單位以直接生產(chǎn)方式保障公益服務的提供。

公益類事業(yè)單位是生產(chǎn)公益服務的主體，不僅涉及義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生等基本公益服務，還包括高等教育、非營利醫(yī)療等準公益服務，是事業(yè)單位的主要組成部分。

如何確保事業(yè)單位的公益屬性呢？國家舉辦和設立事業(yè)單位的目的在于提供公益服務，應當通過法律等手段對其權利義務進行界定，對其行為如公益性目標、對社會需求的回應性、對社會與居民的服務質量和收費進行必要的規(guī)范和規(guī)制，從而保持其公益性和非營利性，提供社會需要的公益服務。同時，作為一個獨立的法人主體，事業(yè)單位還應當具有一定的自治權，這種自治權既是他們自身免于行政權力過分干預的屏障，也是自身健康發(fā)展之必需。

（三）公益組織能不能從事經(jīng)營活動

從國際慣例看，各國雖對公益組織進行了一些限制，主要是禁止營利以及相應的禁止分配盈利。但是，這些都是有特定涵義的，表現(xiàn)在：第一，公益組織是非營利的，并不是說公益組織不能從事經(jīng)營活動，而是其所得收入必須用于實現(xiàn)公益目標的活動。第二，公益組織也可以盈利，但是它不能將利潤在成員之間進行分配，而是要繼續(xù)用于公益活動。第三，對公益組織的營利禁止，并不是對公益組織的行為進行直接限定，而是通過稅收政策等進行間接限定，以此確保其具有以非營利性為主的公益性。也就是說，只要將所得收益用于公益事業(yè)且不與營利企業(yè)競爭，公益組織就可以從事與其目標相關或無關的經(jīng)營活動或商業(yè)活動。第四，國外公益組織的收入來源是多元化的，包括政府資助、經(jīng)營收入、捐贈收入等，而且經(jīng)營收入是歐美國家公益組織收入的最大來源，它包括服務收費、商業(yè)經(jīng)營等多種形式。①劉尚希、韓鳳芹：《事業(yè)單位改革應澄清的三個認識誤區(qū)》，《學習時報》，2018年4月16日。

因此，當前，關于“如何確保和強化事業(yè)單位公益屬性”的討論，不是公益類事業(yè)單位“能否從事經(jīng)營活動”的問題，而應當聚焦于“怎樣完善體制機制”，從而更有效地提供和生產(chǎn)公益服務。

三、事業(yè)單位實現(xiàn)公益目標面臨的體制機制障礙

當前，我國正處于全面建成小康社會的攻堅時期，但社會事業(yè)的發(fā)展卻滯后于人民群眾日益增長的公益服務需求。一些事業(yè)單位功能定位不清、政事不分、事企不分、管辦不分，管理體制和運行機制改革不到位；公益服務供給總量不足和供給模式單一并存，服務質量和水平總體不高，經(jīng)費保障機制有待進一步完善。這些問題阻礙了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要進一步深化事業(yè)單位改革予以解決，改革的重要抓手和著眼點就是要破除體制機制障礙。

（一）公益類事業(yè)功能定位不清

如何明確功能定位，是事業(yè)單位改革和發(fā)展的關鍵一環(huán)，決定了財務、人事、薪酬等一系列制度和政策的取向。但由于缺乏政策細則的指導，且分類改革沒有完全到位，對公益類事業(yè)單位職能限制、授權的具體規(guī)則還不明確，在一定程度上造成了政事職能不分、事業(yè)單位自主權不足。實際上背后的根源，是保持政府有效規(guī)制與擴大事業(yè)單位自治之間沒有實現(xiàn)良性互動和平衡。

由于認識的原因和體制的因素，政事分開尚未到位，主要表現(xiàn)為：政府既是事業(yè)單位的所有者，又參與事業(yè)單位的管理和運行，主管部門通過多種途徑管理、控制事業(yè)單位，包攬了一些本屬于事業(yè)單位的職責。與此同時，許多事業(yè)單位又承擔著監(jiān)管、執(zhí)法等行政職能。特別是公益二類事業(yè)單位，其功能定位左右搖擺，運行管理過程中觀望色彩嚴重，與公益一類事業(yè)單位、參照公務員管理單位、企業(yè)化轉制單位之間的界限有待進一步明晰。

由于政事分開未完成，公益類事業(yè)單位仍然受到很多約束，自主權難以發(fā)揮。在人才招聘、崗位設置、績效考核、收入分配等具體事務上，主管部門往往管得過多、過細，造成公益類事業(yè)單位運行機制不夠靈活，難以體現(xiàn)行業(yè)的特點和自身的管理需求。一些地方雖然推行了建立法人治理結構的試點，但理事會等設置形式化趨向明顯，理事會與主管部門的權力關系格局沒有改變，其在人、財、物方面的決策權難以落實，公益類事業(yè)單位的治理機制和治理規(guī)則有待進一步完善。與此同時，政府對事業(yè)單位遵守國家舉辦宗旨、提供公益服務職能的監(jiān)管又存在諸多空白，政府規(guī)制過度與不足同時并存。

（二）公益類事業(yè)單位管理體制改革不到位

長期以來，我國社會事業(yè)實行的都是“政府出資建設、政府統(tǒng)一管理”的體制，政府既是實施行業(yè)監(jiān)管的管理者，也是事業(yè)單位的出資人。這種由國家“包辦”社會事業(yè)的做法，使得主管部門集所有人和舉辦人于一身，既不利于政府實現(xiàn)對事業(yè)單位的有效管理，也不利于事業(yè)單位的健康發(fā)展。在改革過程中，盡管“管辦分離”被反復強調，但是政府管理事業(yè)單位的方式仍然體現(xiàn)為行政化的路徑依賴，主管部門對所屬事業(yè)單位的控制和干預程度沒有明顯減弱，管理事項并未真正減少；事業(yè)單位法人制度還在形成過程中，事業(yè)單位依附于政府及其各職能部門，未能成為真正具有獨立法人地位的組織實體。

一些地方和部門借鑒“政企分開”的經(jīng)驗，通過政府管辦職能分開、機構分開來推進“政事分開”，形成了“管辦分離”的多種模式，但所有者“缺位”的問題仍然沒有徹底解決。類似于國資委的公共服務委員會等“辦事業(yè)”機構的出現(xiàn)，反而在政府主管部門對接事業(yè)單位管理中間插入了新機構，為事業(yè)單位增添了新“婆婆”；“管事業(yè)”部門與“辦事業(yè)”機構之間權責交叉、重疊，各自如何有效對接事業(yè)單位還有待在探索中理清思路。

（三）公益類事業(yè)單位經(jīng)費保障不足，預算保障方式僵化

1.經(jīng)費保障不足

長期以來，事業(yè)單位的經(jīng)費主要來源于財政支持。事業(yè)單位屬性不同，經(jīng)費保障程度差別很大，對所需經(jīng)費進行全額預算保障的僅限于參照公務員管理事業(yè)單位和公益一類事業(yè)單位，而對公益二類事業(yè)單位等只是給予部分預算保障。在行政化的編制管理難以突破的情況下，事業(yè)單位社會化招聘人員增多，這部分經(jīng)費不在財政保障范圍內，也只能靠事業(yè)單位自行解決。目前，公益事業(yè)單位普遍需要依靠國有資產(chǎn)經(jīng)營收益和事業(yè)經(jīng)營收入來確保職工收入和正常運轉，即便是公益一類事業(yè)單位，如公共衛(wèi)生機構、中小學等也有類似的情況。因此，如果“一刀切”地要求公益類事業(yè)單位退出經(jīng)營活動，又沒有相應的財政經(jīng)費作補充的話，勢必嚴重影響這些事業(yè)單位的正常運轉，甚至危及部分單位的生存，造成或加劇公益服務提供不到位。

2.預算保障方式僵化

目前，我國對公益性事業(yè)單位的預算保障采取了分類處理辦法，對科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等機構分別核定基本支出和項目支出標準。這種做法在運行過程中出現(xiàn)了兩個突出問題：一是普遍反映人員經(jīng)費不足，工資改革滯后；二是基本支出和項目支出之間存在結構性缺陷①白景明：《深化事業(yè)單位預算管理改革亟需破解三大難題》，《中國黨政干部論壇》，2016年12月。。

現(xiàn)行人員經(jīng)費財政撥款的核定依據(jù)主要是按人員數(shù)量和人員崗位結構及其對應的工資標準，并要求公益類事業(yè)單位據(jù)此分配個人基本工資，績效工資體現(xiàn)不充分，甚至在科研院所等單位還完全沒有體現(xiàn)績效。并且，工資水平始終未能找到合理的核定依據(jù)，主要參照公務員工資水平秉持限定行業(yè)差距來核定事業(yè)單位人員工資水平，這種做法實際上忽視了不同類別事業(yè)單位的業(yè)務特征及其市場價值。以科研院所為例，其研究人員的收入水平偏低，基本上是機關公務員收入的60%—70%，更遠遠低于同類事業(yè)單位人員的收入水平。

基本支出保障不足和項目支出資金超額配置并存。在公用經(jīng)費和人員經(jīng)費低保障或保障不足的情況下，做項目的錢多，但三者又不能調劑使用①基本支出和項目支出經(jīng)費之間不能相互調劑，并且基本支出中人員經(jīng)費和公用經(jīng)費之間不能相互調劑，項目支出中不同項目經(jīng)費之間也不能相互調劑。，“打醬油的錢不能買醋”，導致預算資金使用效率不高。這種現(xiàn)象在科研單位中也很突出，隨著研究任務不斷增加，做各種事的錢越來越多，但是人員薪酬待遇提不上去，出現(xiàn)“有錢干活沒錢吃飯”的窘境，無法調動工作人員的積極性。

（四）公益類事業(yè)單位運行機制有待進一步完善

在政事不分、管辦不分的情況下，公益類事業(yè)單位管理的依賴性大于獨立性，其編制管理、崗位設置、資金來源等都由主管部門負責，財務、人事等制度也與政府機關基本相同。隨著事業(yè)單位分類改革的推進，公益類事業(yè)單位的人事、編制、薪酬、財務等內部管理制度迫切需要轉型，以改變和調整目前在規(guī)范與搞活、激勵和約束之間搖擺不定的狀態(tài)。

1.編制和崗位的動態(tài)調整機制尚未建立

事業(yè)單位分類改革后，公益一類單位實行的是編制審批制。在我國人口大規(guī)模流動的現(xiàn)實背景下，基本公益服務在服務需求、服務對象和區(qū)域布局上存在較大的不確定性，構建事業(yè)單位編制的動態(tài)調整機制尤為重要。但是，按照現(xiàn)行編制管理政策的要求，財政供養(yǎng)人員只可以減、不可以增，且在區(qū)域、行業(yè)之間不能靈活調劑，這就對事業(yè)單位編制的審批形成巨大挑戰(zhàn)。

對公益二類單位而言，當前編制備案管理的實施方式、備案標準及其行政效力有待明確。在具體實踐中，不少公益二類單位的人員編制數(shù)額核定后多年不變，而不是根據(jù)職能變化和現(xiàn)實需求適時調整，編制相對固化，無法進行有效的整合利用；有些單位盡管推行了聘用制，其實質卻仍是身份終身制，存在形式化和走過場的現(xiàn)象，并沒有真正形成優(yōu)勝劣汰、動態(tài)調整的用人機制，人浮于事、效率不高的現(xiàn)象依然存在。

2.符合公益類事業(yè)單位特點的人事薪酬制度尚未建立

在薪酬管理方面，盡管推行了崗位績效工資制度，但是，公益類事業(yè)單位職工的收入水平與其專業(yè)性服務的價值并不匹配，這種現(xiàn)象在科研單位尤其突出，研究人員和高技術人才的價值沒有充分體現(xiàn)。與此同時，在工資經(jīng)費的財政保障不能完全到位的情況下，公益類事業(yè)單位分配自主權不足，事業(yè)收入用于人員薪酬缺乏合法依據(jù)，加之工資總額測算和控制標準的確定缺乏科學依據(jù)，不同行業(yè)的單位之間收入差距較大，符合行業(yè)特點的人事薪酬制度也難以建立。有的單位盡管實行績效工資制，但是基本工資與績效工資的比例構成不夠合理，沒有真正發(fā)揮績效工資獎勤罰懶、鼓勵創(chuàng)新的作用，大鍋飯、平均主義思想和做法依然廣泛存在。

3.財務、資產(chǎn)等管理缺乏明確法規(guī)政策

在財務制度和事業(yè)資產(chǎn)管理等方面，公益類事業(yè)單位財政經(jīng)費的保障水平，財政項目資金和政府購買服務資金的使用方式，以及對經(jīng)營性服務收入、資產(chǎn)的處置權限等，尚缺乏明確的法規(guī)、制度和政策，增加了事業(yè)單位在財務管理上的違紀風險，一些事業(yè)單位提供公益服務的動力不足。

四、明確公益類事業(yè)單位體制機制改革的目標和思路

事業(yè)單位改革事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局，是一項涉及面廣泛、觸及利益深刻的系統(tǒng)工程，必須明確其體制機制改革的目標和基本思路，調動各方面積極因素，化解各種矛盾阻力，形成盡可能均衡各方利益的改革方案和推進策略。

（一）事業(yè)單位改革的核心目標就是強化公益屬性

政府以公共資產(chǎn)舉辦、設立事業(yè)單位的目的在于提供公益服務，事業(yè)單位自身設立的宗旨也是向社會提供公益服務，它的存在與發(fā)展必須堅持公益性，并且盡可能實現(xiàn)公共利益的最大化。

以“強化公益屬性”為目標的事業(yè)單位改革依然任重道遠，其中，完善公益類事業(yè)單位的體制機制是改革的重要抓手和著眼點。改革的內容包括但不僅限于以下幾個方面：一是以“強化公益屬性”為目標，明確公益類事業(yè)單位的職能；二是在政事分開、管辦分離的取向下，推進公益類事業(yè)單位管理體制改革；三是完善法人治理結構，賦予公益類事業(yè)單位獨立法人地位，使其真正成為具有獨立法人地位、獨立核算的法人實體；四是分解行政事業(yè)單位一體化的人事制度，形成區(qū)別于公務員制度、企業(yè)勞動人事制度的事業(yè)單位公職制度體系；五是優(yōu)化運行機制，逐步將適應計劃經(jīng)濟與高度集中行政管理體制的內部管理與運行機制轉變?yōu)榭茖W、高效、適應現(xiàn)代公共事業(yè)體制的運行機制；六是健全內外監(jiān)督體系，強化問責機制，確保公益類事業(yè)單位高效、公平地提供公益服務。

（二）在推進事業(yè)單位改革過程中處理好政府、市場與社會的關系

正確處理好政府、社會、市場的關系，就是要回答在現(xiàn)階段的社會主義市場經(jīng)濟條件下政府究竟應當提供哪些公共服務、怎樣提供公共服務，如何實現(xiàn)其公共服務職能的問題。而政、事、企的關系恰恰蘊含在政府履行公共服務職能的過程之中。

改革開放以來，在經(jīng)濟迅速發(fā)展、社會急劇轉型的過程中，市場機制逐步為人們廣泛接受和實踐的同時，在社會事業(yè)領域也出現(xiàn)了“過度市場化”的問題。國家舉辦事業(yè)單位的初衷被淡忘或忽視，事業(yè)單位逐利的傾向漸漸取代了社會公益目標，基本公益服務不能覆蓋最需要服務的群體，看病貴、看病難、上學貴、上學難等現(xiàn)象成為難以治愈的社會痼疾?！斑^度市場化”是改革中弱化事業(yè)單位公益屬性而過于強調其經(jīng)濟屬性、不適當引入經(jīng)濟激勵機制產(chǎn)生的問題，事實上是政、企、事三者關系不分，主要表現(xiàn)為：事業(yè)單位利用公益地位和公共權力開展市場化活動，追逐單位或部分群體利益。與此同時，一些可以由市場或者由社會組織承擔的公益服務又被一些事業(yè)單位承擔著，他們既享受國家政策的優(yōu)惠，又享受著市場帶來的豐厚利益，政府與社會的職責也被混為一談。

因此，只有將政府、社會、市場的角色合理定位，明確各自的職責，打破計劃經(jīng)濟時期形成的“政事一體、事企一體、管辦一體”的事業(yè)單位管理體制，事業(yè)單位改革的目標才能實現(xiàn)。市場經(jīng)濟條件下，政府與社會的關系需要理順，政府要從“全能政府”轉變?yōu)椤坝邢拚?，其原來所承擔的公益服務生產(chǎn)職能就需要轉移出去，由公益類事業(yè)單位和社會組織來承擔。同時，充分發(fā)揮市場在公益事業(yè)領域資源配置中的積極作用，為社會資本投資創(chuàng)造良好環(huán)境，推動相關產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，滿足人民群眾多層次、多樣化服務需求①中共中央、國務院《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）。。

五、以“強化公益屬性”為目標，進一步完善公益類事業(yè)單位的體制機制

事業(yè)單位是國家為了社會公益目的舉辦的公共組織，公益性是其本質屬性，應當把強化公益屬性作為推進事業(yè)單位改革的重要目標和原則。為此，從政府角度，要圍繞服務型政府建設、實現(xiàn)公共服務均等化的要求，增加投入、強化監(jiān)督，建立健全事業(yè)單位經(jīng)費保障機制與行為控制機制。從事業(yè)單位角度，應在明確自身的公益使命的前提下，增強活力、改善服務，推進勞動人事、收入分配等內部運行機制的創(chuàng)新。

圖1 公益類事業(yè)單位體制機制改革路徑

（一）在“政事分開、管辦分離”的取向下，推進公益類事業(yè)單位管理體制改革

按照“政事分開、管辦分離”的要求，政府行政機關需要盡快轉變職能角色，把主要精力放到研究宏觀政策、營造公平有序的發(fā)展環(huán)境、制定行業(yè)標準和加強行業(yè)監(jiān)管等方面來；同時，通過構建法人治理結構，完善治理機制和治理規(guī)則，進一步落實事業(yè)單位的自主權，充分調動事業(yè)單位提供公益服務的積極性和主動性。

1.進一步轉變政府職能，理順政府與事業(yè)單位的關系

實現(xiàn)“政事分開”就是要處理好政府與事業(yè)單位的關系。從公共產(chǎn)品理論的角度看，政府承擔提供公益服務（公共產(chǎn)品的一種類型）的職能，并且可以通過多種方式實現(xiàn)上述職能，如直接組織生產(chǎn)、購買和規(guī)制等，舉辦事業(yè)單位以直接生產(chǎn)的方式提供公益服務是重要途徑之一。政事關系的本質就是在公益服務提供過程中形成的決策者與生產(chǎn)者的關系，在這里，政府是公益服務的決策者，事業(yè)單位是公益服務的生產(chǎn)者?！罢路珠_”要求在明確政府與事業(yè)單位職能的前提下，實現(xiàn)機構、人員和運行機制的分離?！罢路珠_”不是卸載政府的社會事業(yè)職能，也不是把事業(yè)單位簡單地從公共部門序列里剝離出去，而是政府與事業(yè)單位作為公共部門的兩類組織以不同的方式提供公益服務，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，不斷提高公益服務的質量和水平，共同推動公益事業(yè)更好更快的發(fā)展。

2.理順管辦關系，探索事業(yè)單位“管辦分離”的有效實現(xiàn)形式

“管辦分離”與“政事分開”有著十分密切的關系，“政事分開”是“管辦分離”的前提和基礎，“管辦分離”則是“政事分開”的延伸和保障；在“政事分開”條件下實行“管辦分離”才具備可行性，而“管辦分離”的實施將有利于深入推進“政事分開”?！肮苻k分離”改革的主要內容是分離政府的公共管理職能（管）與出資人職能（辦），以及與職能分離相關的一系列舉措。

長期以來，政府承擔了“管”“辦”雙重職能，行政主管部門直接舉辦和管理著事業(yè)單位。政府一方面是公益服務的提供者，另一方面也是行業(yè)的管理者，集所有者與經(jīng)營者等數(shù)個角色于一身。這種分工使得政府既要向事業(yè)單位出資，養(yǎng)人、養(yǎng)事和養(yǎng)機構，又直接管理著其內部事務，還要負責社會事業(yè)領域的行業(yè)監(jiān)管。既當“運動員”，又當“裁判員”，不但大大分散了政府的精力，使其陷入繁雜的具體事務管理之中，而且不利于營造公平的發(fā)展環(huán)境。

為了改變傳統(tǒng)體制下政府主管部門既管又辦、管辦不分的組織架構，需要對政府的公共管理者職能與出資者職能進行適度分離。由履行出資者職能的機構代表政府行使所有者職能，負責事業(yè)單位人、財、物的管理，原主管部門的職能重點回歸到“管宏觀、定政策、做規(guī)劃、抓監(jiān)管”上來。通過管辦職能與權力責任的分離，使事業(yè)單位及履行出資者職能機構從公共行政權的“保護”中脫離出來，直接置于主管部門、社會公眾、服務對象等多元主體的監(jiān)督之下。

由于事業(yè)單位體系中的各類組織在職能、規(guī)模、行業(yè)、等級、運行方式等方面存在巨大差異，因此，理順管辦關系應立足于政府事業(yè)職能的復雜性和事業(yè)單位的多樣性，不宜“一刀切”式地把不同類別的單位納入一種模式，而應鼓勵各地大膽先行實踐，不斷積累改革經(jīng)驗，積極探索“管辦分離”的有效實現(xiàn)形式。

3.以建立法人治理結構為核心，落實公益類事業(yè)單位自主權

公益類事業(yè)單位既是公益服務組織，也是具有獨立法律地位的法人實體。在組織性質上強調其公益屬性的同時，必須落實公益類事業(yè)單位管理的自主權，才能保障其運行的獨立性、高效性。落實自主權的核心就是建立事業(yè)單位法人治理結構，使其不僅有獨立法人之“名”，而且有獨立法人之“實”，從根本上改變原來政事不分、管辦不分的體制格局，由政府單中心的管理模式向各方利益主體共同參與的多中心治理模式轉變。

科學的法人治理，需要實現(xiàn)規(guī)范的治理結構、科學的治理機制、有效的治理規(guī)則這三者的有機結合。一是治理結構的規(guī)范化。事業(yè)單位應當建立決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制衡的機制。在制度設計和人員安排上，充分發(fā)揮理事會的決策作用，強化監(jiān)事會的內部監(jiān)管職能。二是治理機制的優(yōu)化。完善適應事業(yè)單位特點的運行機制，主要包括用人機制、激勵機制。三是治理規(guī)則的具體化。治理規(guī)則是治理結構不可或缺的操作規(guī)程，是對事業(yè)單位的治理事項、治理原則、行為規(guī)范做出的具有內部約束力的規(guī)定。

（二）優(yōu)化公益類事業(yè)單位的運行機制

通過優(yōu)化、完善公益類事業(yè)單位的人事薪酬、財務管理、資產(chǎn)管理、監(jiān)督控制等一系列制度，逐步將高度集中行政管理體制下的運行機制，轉變?yōu)榭茖W、高效、適應現(xiàn)代公共事業(yè)發(fā)展的運行機制。

1.完善用人機制

公益類事業(yè)單位是我國高技能人才的聚集地，充分發(fā)揮、調動這些專業(yè)人士的積極性，對于激發(fā)事業(yè)單位的活力非常重要。但是，當前公益類事業(yè)單位在聘用、解聘職員方面缺乏自主決策權，多受制于政府行政主管部門。事業(yè)單位“入門”難，“出門”更難，用人缺乏正常的退出機制，致使冗員充塞、人浮于事。

因此，要進一步深化公益類事業(yè)單位用人機制改革。一方面，實行更有彈性的聘用制度，改變傳統(tǒng)的人事關系，以“能進能出、引入競爭、公開公平”的聘用關系取代行政任用，給予公益類事業(yè)單位更加靈活的用人自主權。另一方面，通過實行“按需設崗、競爭上崗、按崗聘用”，打破職務和身份的“終身制”，由“身份管理”轉變?yōu)椤皪徫还芾怼保瑥摹皣矣萌恕鞭D變?yōu)椤皢挝挥萌恕?。同時，堅持以人為本，積極探索建立體現(xiàn)事業(yè)單位特點并可與機關、企業(yè)對接的社會保險制度，妥善解決好分流人員安置工作。

2.優(yōu)化分配制度

公益類事業(yè)單位職工的工資包括基本工資、績效工資兩個部分，其中，績效工資又由基礎性績效工資和獎勵性績效工資組成。當前，公益類事業(yè)單位的薪酬收入，特別是獎勵性績效工資對個人的工作業(yè)績體現(xiàn)不明顯，對職工的積極性、創(chuàng)造性激勵不足。

因此，公益類事業(yè)單位應當結合用人機制的轉變，建立以績效為基礎、公平與效率相統(tǒng)一的分配制度。一是績效工資制度的實施要堅持分類指導、分步實施、因地制宜的原則，審慎、有序地推進。二是完善職工考核制度，在此基礎之上，根據(jù)崗位職責、工作業(yè)績、貢獻程度等因素，制定主要領導以及高層次人才的收入分配辦法，合理確定其薪酬水平。三是強化工資分配的調控和管理機制，完善資金管理政策，制定兼職、兼薪管理辦法，加強工資政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，等等①劉尚希：《完善事業(yè)單位財政保障機制問題研究》，《經(jīng)濟縱橫》，2014年第9期。。

（三）完善公益類事業(yè)單位的經(jīng)費保障機制

在明確“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的大方向前提下，進一步落實“以事定費”“以事養(yǎng)費”的財政支持方式，完善以項目為中心的預算編制和管理制度，推行包括財政補助、政府購買服務等多元化的供養(yǎng)方式。

1.轉變公益類事業(yè)單位的預算保障模式

目前，公益類事業(yè)單位預算保障采取的是按支出標準、編制人員數(shù)和事業(yè)發(fā)展預期核定經(jīng)費方式②白景明：《深化事業(yè)單位預算管理改革亟須破解三大難題》，《中國黨政干部論壇》，2016年12月。，激勵性相對不足。從社會事業(yè)的效率性角度看，應區(qū)分事業(yè)單位類別進行有針對性的改革。

公益一類事業(yè)單位的職能是提供基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源，要繼續(xù)采取穩(wěn)定保障模式，但可以間接費用為突破口，探索業(yè)務專項經(jīng)費管理改革，建立體現(xiàn)崗位特征的績效工資分配制度。

公益二類事業(yè)單位主要負責提供準公益服務。這類服務的提供具有一定程度的需求導向性，因此，對公益二類事業(yè)單位的預算保障應推廣政府購買服務③白景明：《深化事業(yè)單位預算管理改革亟須破解三大難題》，《中國黨政干部論壇》，2016年12月。，優(yōu)化政府購買服務資金管理。一是擴大政府購買服務資金使用的自主權，政府只規(guī)定資金使用結構和比例，人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等資金配置則由承擔服務的單位通盤考慮、自行決定。二是完善政府購買服務項目的支出標準，客觀核定人力成本和物質耗費成本并保留一定的收益空間。

2.完善符合公益類事業(yè)單位特點的預算管理制度

改變完全按照行政機關預算、財務制度對公益類事業(yè)單位進行管理的現(xiàn)狀，建立符合公益類事業(yè)單位特點的預算制度、財務規(guī)則，增加其財務管理的自主權，提升財政資金使用的效率和效益。

對于各類事業(yè)單位的機構、編制、人員、設備和房產(chǎn)等情況，要準確掌握并及時更新，建立動態(tài)的經(jīng)費保障管理機制。人員經(jīng)費方面，應按照財政部門測算確定的人均定額建立機構和人員信息庫。公用經(jīng)費方面，可根據(jù)單位的工作性質、以前的支出水平、收入情況以及財力的需要等，確定公用經(jīng)費標準定額。專項經(jīng)費方面，則由各部門控制總量，對專項支出項目采取備選預算管理辦法。

實行獎懲結合的經(jīng)費補助辦法。對公益二類事業(yè)單位，要根據(jù)其提供公益服務事項的數(shù)量和質量，以績效為導向，實施獎懲結合的經(jīng)費補助管理辦法。在此基礎上，推行“總額撥款”的經(jīng)費管理制度，由各單位自主決定其內部資金配置問題，例如，日常經(jīng)費、專項經(jīng)費的使用比例，上下級單位之間的資金分配，等等。

3.構建多元化的經(jīng)費保障格局

長期以來，事業(yè)單位的資金主要來源于政府財政撥款，但是從財政資金的支出規(guī)模、支持力度來看，卻難以滿足事業(yè)單位的現(xiàn)實發(fā)展需求。因此，有必要通過降低準入門檻等方式，吸引更多的社會、民間資本進入社會公益服務領域，鼓勵公益二類事業(yè)單位多渠道、開放式地籌集資金，推動形成提供主體多元化、提供方式多樣化的經(jīng)費保障新格局。在確保公益屬性和國有資產(chǎn)安全的前提下，公益二類事業(yè)單位可以開發(fā)公益服務產(chǎn)品，取得的相關收入按規(guī)定納入本單位預算，進行統(tǒng)一管理；還可以利用自身的技術和人才優(yōu)勢，加強與企業(yè)的合作，提高民間資本與社會資本的利用率。