新型城鄉(xiāng)關(guān)系益貧機(jī)理與連片特困區(qū)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制優(yōu)化研究

鄭瑞強(qiáng)

內(nèi)容提要：新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建影響著連片特困區(qū)扶貧開發(fā)空間格局及脫貧攻堅(jiān)成效，服務(wù)于片區(qū)脫貧攻堅(jiān)和民眾福祉增進(jìn)目標(biāo)，本文結(jié)合國家西南部的烏蒙山片區(qū)、中部羅霄山片區(qū)和東北部大興安嶺南麓山區(qū)典型片區(qū)新型城鄉(xiāng)與扶貧開發(fā)調(diào)研信息，解讀新型城鄉(xiāng)關(guān)系“基礎(chǔ)是區(qū)域發(fā)展空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，關(guān)鍵是促進(jìn)要素交流暢通和實(shí)現(xiàn)要素增益，保障是城鄉(xiāng)發(fā)展等值”的內(nèi)涵，并在明確新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等三大戰(zhàn)略益貧機(jī)理的基礎(chǔ)上，提出了片區(qū)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制優(yōu)化策略：注重城鄉(xiāng)貧困關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)聯(lián)動治理；聚焦片區(qū)扶貧開發(fā)新資源，完善區(qū)域減貧社會支持體系；融入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，挖掘片區(qū)發(fā)展新動能；適度推進(jìn)競爭式扶貧，積極構(gòu)建社會大扶貧格局；關(guān)注精準(zhǔn)扶貧流程再造，提高扶貧開發(fā)治理水平。

服務(wù)于2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)，“十三五”時(shí)期的扶貧開發(fā)工作在“十二五”期間夯實(shí)基礎(chǔ)、重點(diǎn)突破的前提下進(jìn)入了扶貧開發(fā)“鞏固提升”的關(guān)鍵階段：貧困有序退出、脫貧人口長遠(yuǎn)生計(jì)保障和新貧困進(jìn)入防范三者兼顧；貧困關(guān)聯(lián)因素繁雜、深度貧困問題凸顯與減貧成本提高致使扶貧開發(fā)工作更加艱巨。我國從2013年以來以每年減貧超過1300萬人的速度，至2017年累計(jì)減貧6600多萬人，其中2013-2017年每年農(nóng)村脫貧人口分別為1650萬人、1232萬人、1442萬人、1240萬人、1000萬人，貧困區(qū)域貧困發(fā)生率也由2013年的10.2%下降到2017年的4.5%，但仍有3335萬農(nóng)村貧困人口尚待脫貧。作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，連片特困區(qū)農(nóng)村貧困人口占比從2013年的65%上升至2017年的70%，且連片特困區(qū)深度貧困人口約占農(nóng)村貧困人口的18%，14個連片特困區(qū)覆蓋了全國城鎮(zhèn)貧困人口的15%（且將隨片區(qū)城鎮(zhèn)化加速而驟增），脫貧攻堅(jiān)工作任重道遠(yuǎn)，需要在更高層面統(tǒng)籌謀劃、更廣領(lǐng)域整合資源，明晰貧困關(guān)聯(lián)因素，創(chuàng)新區(qū)域要素配置和利益調(diào)整機(jī)制，努力推進(jìn)個性化生計(jì)可持續(xù)發(fā)展策略創(chuàng)新。

城鄉(xiāng)關(guān)系是我國經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系中最重要的關(guān)系之一。黨的十九大報(bào)告提出，要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵組成，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系通過激發(fā)要素活力、平滑區(qū)域發(fā)展塌陷和實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展開辟了廣闊前景；《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興的意見》（2018年1月2日）也明確提出要堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。服務(wù)于片區(qū)脫貧攻堅(jiān)和民眾福利增進(jìn)目標(biāo)，本文結(jié)合國家西南部的烏蒙山片區(qū)、中部羅霄山片區(qū)和東北部大興安嶺南麓山區(qū)典型片區(qū)新型城鄉(xiāng)與扶貧開發(fā)調(diào)研信息，解讀新型城鄉(xiāng)關(guān)系內(nèi)涵，并在明確新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等三大戰(zhàn)略益貧機(jī)理的基礎(chǔ)上，提出了片區(qū)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制優(yōu)化策略，以期助推連片特困區(qū)扶貧開發(fā)工作提質(zhì)增效。

一、城鄉(xiāng)關(guān)系與連片特困區(qū)精準(zhǔn)扶貧研究相關(guān)文獻(xiàn)簡述

城鄉(xiāng)關(guān)系問題探討具有明顯的時(shí)代性特征，按照時(shí)間脈絡(luò)可將城鄉(xiāng)關(guān)系文獻(xiàn)成果分為三大領(lǐng)域：一是基于城鄉(xiāng)均衡發(fā)展與非均衡發(fā)展的理論解讀與實(shí)踐探究。亞當(dāng)·斯密的“鄉(xiāng)村—城市”自然順序論是城鄉(xiāng)關(guān)系分析的起點(diǎn)，清楚說明了“農(nóng)業(yè)到工業(yè)、鄉(xiāng)村到城市”的發(fā)展順序，揭示了城鄉(xiāng)關(guān)系的本質(zhì)和初始狀態(tài)，并指出城鄉(xiāng)之間是一種基于產(chǎn)業(yè)分工而形成的互為市場的互利關(guān)系，且城鎮(zhèn)增設(shè)應(yīng)該與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展成比例。分析城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展關(guān)系的理論主要表現(xiàn)在利用要素流動過程中產(chǎn)生的“擴(kuò)散效應(yīng)”和“回流效應(yīng)”解釋“中心—外圍”地理二元結(jié)構(gòu)、增長極、空間極化和城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”等現(xiàn)象，代表性人物有繆爾達(dá)爾、佩魯、赫希曼、劉易斯等；倡導(dǎo)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的理論聚焦城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)發(fā)展資源均衡配置，代表性人物有馬克思和恩格斯、納克斯、芒福德等，西奧多·舒爾茨和賴特則認(rèn)為農(nóng)業(yè)和工業(yè)同等重要，有必要發(fā)展就業(yè)和居住一體的城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)一體，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間更大的平衡。實(shí)踐探究則更多地結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的“二元結(jié)構(gòu)”與治理進(jìn)行城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)分析。諸多成果普遍認(rèn)為城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”是一個涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域的復(fù)合概念，城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的形成原因是長期“城市偏向”政策的結(jié)果，一定時(shí)期內(nèi)有助于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，但也會引致城鄉(xiāng)發(fā)展要素交流阻隔和不等值交換等問題，誘發(fā)區(qū)域發(fā)展失衡。比較分析日本、韓國、美國、德國等城鄉(xiāng)發(fā)展治理經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動、提升鄉(xiāng)村的多樣化發(fā)展能力等成為關(guān)鍵。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略思考。歷史分析城鄉(xiāng)互助互惠（1949-1952年）、城鄉(xiāng)分割（1953-1978年）、城鄉(xiāng)關(guān)系失衡（1979-2002年）、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化（2013年至今）等城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展階段以及政府、農(nóng)村、城鎮(zhèn)等不同利益主體相互博弈的階段性特征，可以將理順城鄉(xiāng)關(guān)系視為中國經(jīng)濟(jì)體制改革的主軸，并且提高農(nóng)村要素的市場化程度、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、戶籍制度改革和土地制度改革將是現(xiàn)階段改革的重點(diǎn)并逐步成為共識。三是連片特困區(qū)新型城鎮(zhèn)化分析。新型城鎮(zhèn)化有助于加快片區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，以新型城鎮(zhèn)化發(fā)展促進(jìn)片區(qū)扶貧開發(fā)具有重要意義，且認(rèn)為產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化是片區(qū)區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵，但圍繞片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系與扶貧開發(fā)的關(guān)聯(lián)研究尚不多見。

圍繞連片特困區(qū)精準(zhǔn)扶貧主題展開研究的文獻(xiàn)較多，主要聚焦五個方面：一是連片特困區(qū)扶貧開發(fā)的歷史淵源。歷史分析我國扶貧開發(fā)社會救濟(jì)、體制改革驅(qū)動、項(xiàng)目開發(fā)減貧、八七攻堅(jiān)、連片扶貧開發(fā)及全面小康目標(biāo)指引下的脫貧攻堅(jiān)等不同扶貧開發(fā)階段及其階段性特征，明確旨在區(qū)域瞄準(zhǔn)的片區(qū)扶貧開發(fā)是走向精準(zhǔn)扶貧的中間環(huán)節(jié)，也是市場經(jīng)濟(jì)日益完善背景下國家對于開發(fā)式扶貧政策的“去行政化、強(qiáng)市場性”的調(diào)整，有助于提高扶貧資源利用效率、消減片區(qū)多維貧困、提升片區(qū)扶貧開發(fā)工作質(zhì)量和保障脫貧人口生計(jì)可持續(xù)發(fā)展。二是連片特困區(qū)扶貧開發(fā)的主要約束性因素。強(qiáng)調(diào)連片特困區(qū)的資源稟賦差異，關(guān)注區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及其市場競爭力培育，或者從產(chǎn)業(yè)鏈利益增值視角分析片區(qū)貧困區(qū)域產(chǎn)業(yè)比例失衡與結(jié)構(gòu)失調(diào)，或者從區(qū)域勞動力、土地、信息、資本、專業(yè)合作組織化水平等資源要素管理規(guī)制分析要素組合生產(chǎn)率低下，或者從產(chǎn)業(yè)融合、區(qū)際合作層面分析區(qū)域發(fā)展行政阻隔，或者從社會系統(tǒng)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)、公共政策效能受限分析片區(qū)社會管理與公共服務(wù)供給不足等，從不同視角、不同層面剖析的片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展疲軟的限制性因素。三是連片特困區(qū)扶貧開發(fā)的主要模式。依據(jù)連片特困區(qū)市場接入、空間重構(gòu)、組織管理再造等片區(qū)扶貧開發(fā)的行為邏輯，針對市場經(jīng)濟(jì)條件下片區(qū)脫貧攻堅(jiān)的優(yōu)勢和機(jī)會，不斷探索出了促進(jìn)貧困人口增收的產(chǎn)業(yè)扶貧、阻止貧困代際傳承的教育扶貧、根本上改變發(fā)展環(huán)境的易地搬遷扶貧、結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)跨越空間和資源依賴的“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧以及新時(shí)期的光伏扶貧、構(gòu)樹扶貧、金融扶貧、PPP模式、眾籌創(chuàng)業(yè)扶貧等模式以及各模式間不同組合式模式扶貧，加之對于不同扶貧模式的可能風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深刻剖析，有助于提升片區(qū)扶貧開發(fā)模式的可復(fù)制、可推廣及可操作性。四是連片特困區(qū)扶貧開發(fā)的績效評價(jià)。自新時(shí)期片區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略在國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略綱要中明確以來，各片區(qū)按照片區(qū)扶貧開發(fā)規(guī)劃緊張有序展開脫貧攻堅(jiān)工作，其脫貧攻堅(jiān)成效也隨著規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)間的臨近而受到關(guān)注，相關(guān)文獻(xiàn)圍繞片區(qū)扶貧政策適應(yīng)、價(jià)值感知、資金減貧成效評價(jià)、片區(qū)專項(xiàng)扶貧減貧成效評價(jià)、片區(qū)扶貧開發(fā)管理績效評價(jià)及片區(qū)扶貧開發(fā)中的貧困人口滿意度測評等領(lǐng)域，對于片區(qū)扶貧開發(fā)工作“回頭看，客觀評”，并從資金投向、扶貧開發(fā)經(jīng)辦能力、貧困人口發(fā)展意愿與需求對接等領(lǐng)域進(jìn)行影響因素分析，為政策調(diào)整和發(fā)展策略優(yōu)化做好鋪墊。五是連片特困區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策調(diào)整與機(jī)制優(yōu)化策略?；谶B片特困區(qū)區(qū)域資源稟賦、扶貧開發(fā)工作實(shí)踐困境，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策要求與提升貧困人口獲得感和幸福感的工作目標(biāo)，對于片區(qū)貧困人口精準(zhǔn)識別、政策推進(jìn)、監(jiān)測評估與風(fēng)險(xiǎn)防范等工作機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。

新時(shí)代“以促進(jìn)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的科學(xué)合理配置為抓手，將新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略有機(jī)協(xié)調(diào)”的新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建勢必要觸及傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整，重構(gòu)城鄉(xiāng)發(fā)展空間，進(jìn)而為貧困地區(qū)及貧困人口的生計(jì)空間重構(gòu)與脫貧致富帶來發(fā)展契機(jī)。針對新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略助推片區(qū)脫貧攻堅(jiān)的益貧機(jī)理分析進(jìn)行探討，既可以豐富新型城鄉(xiāng)關(guān)系空間價(jià)值理論體系，又可以為片區(qū)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制優(yōu)化提供參考。

二、連片特困區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系解讀

馬克思在《哲學(xué)的貧困》中說：“城鄉(xiāng)關(guān)系的面貌一旦改變，整個社會的面貌也跟著改變”。城鄉(xiāng)關(guān)系涉及區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等宏闊視野，新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建有助于區(qū)域發(fā)展活力激發(fā)?；诔青l(xiāng)關(guān)系視角優(yōu)化連片特困區(qū)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，前提是從城鄉(xiāng)人口關(guān)系、生產(chǎn)要素關(guān)系、社會保障關(guān)系和城鄉(xiāng)收入關(guān)系四個維度準(zhǔn)確把握連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系特征，并在此基礎(chǔ)上明確片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系內(nèi)涵以及益貧機(jī)理。

（一）連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系解構(gòu)

2011年之前的連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)與國家其他區(qū)域一樣，基本上經(jīng)過了城鄉(xiāng)自由發(fā)展、城鄉(xiāng)分立和依農(nóng)支工、城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)互動、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)并逐步走向城鄉(xiāng)互促互益的新型城鄉(xiāng)關(guān)系建設(shè)6個階段。2011年之后，連片特困區(qū)進(jìn)入了區(qū)域快速發(fā)展的快車道，片區(qū)在“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的思路指導(dǎo)下，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系在外部力量大力支援、內(nèi)部發(fā)展活力激發(fā)尤其是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略強(qiáng)力推進(jìn)的良好態(tài)勢下迅速調(diào)整，尤其是黨的十八大在科學(xué)研判國情的基礎(chǔ)上明確“城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)”作為“十三五規(guī)劃”重點(diǎn)工作后，片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系創(chuàng)建穩(wěn)步推進(jìn)。通過與扶貧開發(fā)政策階段性特征比較分析，基本可以得出以下結(jié)論：城鄉(xiāng)分治，扶貧開發(fā)傾向于個體扶持，且行為效率和質(zhì)量受限；城鄉(xiāng)融合，扶貧開發(fā)傾向于區(qū)域與個體結(jié)合，在更高層面、更廣領(lǐng)域匯聚資源，精準(zhǔn)發(fā)力，脫貧攻堅(jiān)資源配置效率和扶貧開發(fā)質(zhì)量顯著提升。

表1 城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)與片區(qū)脫貧攻堅(jiān)階段性特征比較分析表

梳理國家11個片區(qū)的《區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020）》涉及的區(qū)域空間分布可以發(fā)現(xiàn)，連片特困區(qū)在我國“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略空間布局中的外圍區(qū)域，具有“增長極”帶動作用的中心城市數(shù)量少、城鎮(zhèn)化聚集能力不強(qiáng)且不同片區(qū)差異較大。經(jīng)過2011-2017年間建設(shè)發(fā)展，連片特困區(qū)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中呈現(xiàn)出“產(chǎn)業(yè)特色化、規(guī)?；⒍鄻踊?、高級化、集中化，空間格局趨向明確、對外通道加速建設(shè)、對內(nèi)分工聯(lián)系日趨緊密，農(nóng)民市民化能力增強(qiáng)、途徑多樣、包容性提升”的發(fā)展趨勢，有效提升了片區(qū)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、環(huán)境改造、社會關(guān)系調(diào)整、政治資源配置和空間管治等區(qū)域開發(fā)行為效率。盡管此時(shí)這一時(shí)期的片區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系政策仍然具有城市偏向特點(diǎn)，且2017年片區(qū)總體城鎮(zhèn)化率仍低于全國城鎮(zhèn)化率13.5個百分點(diǎn)，片區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系融合仍有較大進(jìn)展，具體表現(xiàn)為：生產(chǎn)要素較之前期在更廣范圍流動，人口流動加速，片區(qū)區(qū)際合作加強(qiáng)，城鄉(xiāng)發(fā)展相互支持，著眼于扶貧開發(fā)的片區(qū)農(nóng)村“錢從哪里來，人往哪里去”的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)“二元分治”體制與機(jī)制銜接受到關(guān)注，尤其是強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系不斷完善、全域城鎮(zhèn)化發(fā)展等弱化了城鄉(xiāng)隔離格局，如羅霄山片區(qū)江西部分將農(nóng)村社保與扶貧開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)有效對接、烏蒙山片區(qū)貴州部分開展農(nóng)村土地股份制合作、大興安嶺南麓山區(qū)內(nèi)蒙古自治區(qū)部分主功能區(qū)規(guī)劃推進(jìn)旅游城鎮(zhèn)化等皆為比較典型的實(shí)踐探索；但城市偏向的戶籍制度（城鄉(xiāng)戶籍福利含量差距顯著）、土地制度（土地市場城鄉(xiāng)分割）、社會保障制度（繳納主體與福利公平受限）和公共財(cái)政制度（公共資源城鄉(xiāng)配置失衡）使得片區(qū)農(nóng)村長期作為城鎮(zhèn)發(fā)展的“要素來源和消費(fèi)市場”的地位及其發(fā)展路徑依賴并沒有從根本上得到改變。

考慮數(shù)據(jù)的可得性和可比性，研究過程中選擇國家西南部的烏蒙山片區(qū)、中部羅霄山片區(qū)和東北部大興安嶺南麓山區(qū)為典型樣本進(jìn)行城鄉(xiāng)關(guān)系和扶貧開發(fā)調(diào)研分析，同時(shí)結(jié)合課題組實(shí)地調(diào)研訪談信息，以彌補(bǔ)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所反映情況的不足。

表2 連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系關(guān)鍵指標(biāo)信息統(tǒng)計(jì)表

分析片區(qū)有關(guān)城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)研數(shù)據(jù)縱橫比較結(jié)果與訪談信息，對于連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系可以從以下五個方面進(jìn)行解讀：一是綜合考察各片區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展與減貧實(shí)踐，城鎮(zhèn)化率較高、城鄉(xiāng)居民收入比率較低、新型農(nóng)村合作醫(yī)療水平較高等城鄉(xiāng)關(guān)系和諧的片區(qū)呈現(xiàn)減貧效率較高、貧困發(fā)生率較低的特征。二是區(qū)域環(huán)境稟賦、行政區(qū)劃等使得連片特困區(qū)城市密度差異顯著，故而片區(qū)在發(fā)展規(guī)劃制定與推進(jìn)過程中對于“空間布局合理、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、城鎮(zhèn)體系完善”的發(fā)展格局形成較為重視。三是各連片特困區(qū)的城鎮(zhèn)化水平均有較大提高，但與片區(qū)所涉及省份的城鎮(zhèn)化率比也有較大差距，片區(qū)區(qū)域城鎮(zhèn)化水平參差不齊。如2017年羅霄山片區(qū)所涉及的江西省、湖南省的城鎮(zhèn)化率分別為54.4%和54.62%，大興安嶺南麓山區(qū)涉及的內(nèi)蒙古自治區(qū)、黑龍江省和吉林省的城鎮(zhèn)化率分別為62%、59.2%和50%，烏蒙山片區(qū)涉及的云南省、四川省和貴州省的城鎮(zhèn)化率分別為46%、50%和46.02%，且與年度58.52%的國家城鎮(zhèn)化率相比仍有較大差距。四是隨著農(nóng)村居民最低生活保障、臨時(shí)救助、自然災(zāi)害生活救助、五保供養(yǎng)以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系不斷完善和補(bǔ)助（救助）水平提高，片區(qū)農(nóng)村社會保障尤其是醫(yī)療保障水平明顯提高，但2016年僅21%的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)也反映出城鄉(xiāng)流動人口社會保障網(wǎng)的薄弱。五是城鄉(xiāng)居民收入呈現(xiàn)回落向好的發(fā)展趨向，但部分片區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大。一方面說明隨著未來城鄉(xiāng)生產(chǎn)中青壯年勞動力的短缺、低端勞動力價(jià)格上漲，城鄉(xiāng)居民收入差距有縮小的動力和空間，另一方面也反映出片區(qū)間城鄉(xiāng)發(fā)展均衡水平懸殊，在城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)舉措選擇方面要因地制宜，因需定供。

另據(jù)課題組對于上述三個片區(qū)的實(shí)地調(diào)研訪談信息整理分析，2011-2017年間的連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變得益于各片區(qū)《區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020）》有關(guān)區(qū)域發(fā)展空間格局的科學(xué)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)發(fā)展空間重構(gòu)，尤其是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，比如大興安嶺南麓山區(qū)開展的“兩中心四走廊”、羅霄山片區(qū)進(jìn)行的“一中心五走廊”、烏蒙山片區(qū)實(shí)施的“四縱兩橫”大通道建設(shè)等空間格局優(yōu)化行為；加之2017年之前片區(qū)將約3300億元的財(cái)政扶貧資金用于農(nóng)村貧困人口扶貧開發(fā)，貧困區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貧困人口生計(jì)資本水平提升與可行能力大為加強(qiáng)，城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)發(fā)展的良好局面初步形成：雖然空間塌陷現(xiàn)象依然存在，片區(qū)空間優(yōu)化進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)社會分工深化，土地、勞動力、資本等各種經(jīng)濟(jì)要素交流暢通，要素組合和要素增益效應(yīng)明顯加強(qiáng)，片區(qū)貧困人口也因市場意識浸淫、就業(yè)機(jī)會增多、發(fā)展機(jī)制健全等受惠其中，片區(qū)減貧成效顯著。

（二）連片特困區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系內(nèi)涵

建設(shè)新型城鄉(xiāng)關(guān)系，既是解決我國不平衡不充分發(fā)展的社會主要矛盾的客觀要求，也是建設(shè)現(xiàn)代化國家的必然要求。黨的十九大報(bào)告指出，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，成為民生領(lǐng)域短板，未來要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，并提出在未來建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的過程中實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。此后的2017年中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會議對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行部署，強(qiáng)調(diào)重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、清除阻礙要素下鄉(xiāng)各種障礙、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的必由之路；并且認(rèn)為打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，走中國特色的減貧之路對于全面建成小康社會具有決定意義。鑒于當(dāng)前連片特困區(qū)扶貧開發(fā)過程中呈現(xiàn)出的“多維貧困和相對貧困成為主流、城鄉(xiāng)貧困交融和深度貧困比例提升”的階段性特征，將片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建與扶貧開發(fā)機(jī)制優(yōu)化關(guān)聯(lián)思考，理論意義與實(shí)踐價(jià)值突出。

解析連片特困區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系，應(yīng)結(jié)合國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興等城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略要求，綜合考慮片區(qū)城鎮(zhèn)化率低、區(qū)域生態(tài)脆弱、農(nóng)村人口綜合素質(zhì)不高、民族聚集和區(qū)際交接、農(nóng)民市民化進(jìn)程滯后等經(jīng)濟(jì)地理空間特征，對接片區(qū)脫貧攻堅(jiān)和全面建成小康社會的目標(biāo)要求，系統(tǒng)思維，構(gòu)建和諧、均衡、持續(xù)、有序和平等新型城鄉(xiāng)關(guān)系，概而論之，即不丟城、不誤鄉(xiāng)、利城富鄉(xiāng)。

首先，片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)是區(qū)域發(fā)展空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建首先是城鄉(xiāng)空間整合?；诮?jīng)濟(jì)成本、社會分工標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系較多考慮了城鄉(xiāng)空間交換價(jià)值，尤其是“抑農(nóng)促城”階段，大量的發(fā)展要素被生產(chǎn)效率較高的城鎮(zhèn)抽取，形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)再次固化和加劇了貧困地區(qū)的發(fā)展空間塌陷，造成農(nóng)村嚴(yán)重“失血”“貧血”。連片特困區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系建構(gòu)的目標(biāo)即是要恢復(fù)城鄉(xiāng)發(fā)展空間使用價(jià)值的生產(chǎn)，并將其使用價(jià)值生產(chǎn)優(yōu)于交換價(jià)值。作為區(qū)別于“傳統(tǒng)城市關(guān)系重視空間交換價(jià)值”本質(zhì)的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，未來的片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系強(qiáng)調(diào)的是功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)聚散基礎(chǔ)上的人群聚合，是公平、平等、正義兼顧的城鄉(xiāng)生產(chǎn)關(guān)系。注重多維功能實(shí)現(xiàn)的城鄉(xiāng)功能分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)將逐步取代簡單的經(jīng)濟(jì)功能標(biāo)準(zhǔn)下的行政區(qū)劃，空間生產(chǎn)的價(jià)值邏輯定位于民眾需求的最大化滿足而非交換，“城”“鄉(xiāng)”或許將成為簡單的地理標(biāo)志，片區(qū)發(fā)展中將在更高層面將城鄉(xiāng)作為一個整體統(tǒng)一規(guī)劃，建立“財(cái)產(chǎn)稅”為主體的城鄉(xiāng)空間稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，片區(qū)將在區(qū)域資源稟賦各異的基礎(chǔ)上依照功能分區(qū)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)的原則，通過協(xié)調(diào)人與空間的關(guān)系進(jìn)而重建人與人之間的關(guān)系，城中有鄉(xiāng)、鄉(xiāng)中有城，在城鄉(xiāng)空間融合的基礎(chǔ)上使得社會、經(jīng)濟(jì)等發(fā)展系統(tǒng)逐步互融，通過空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化釋放發(fā)展活力。城市與鄉(xiāng)村不再有明顯的界限，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的“有差異，無差距”狀態(tài)。

其次，片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵是促進(jìn)要素交流暢通和實(shí)現(xiàn)要素增益。區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵在于形成勞動力、土地、資本等發(fā)展要素的自由交流和在此基礎(chǔ)上的要素增益機(jī)制。由于交通不便、內(nèi)生發(fā)展動力不足、基礎(chǔ)設(shè)施條件差、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、政府扶持盲區(qū)等因素影響，連片特困區(qū)區(qū)域發(fā)展“內(nèi)卷化”現(xiàn)象突出：戶籍、社會保障、就業(yè)、教育等城鄉(xiāng)二元分治致使城鄉(xiāng)發(fā)展要素由鄉(xiāng)至城單向流動，區(qū)域優(yōu)勢資源及產(chǎn)品市場競爭力微弱，農(nóng)村“空殼化”“空心化”“發(fā)展孤島”現(xiàn)象突出。重建片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系，應(yīng)著眼于勞動力、商品、技術(shù)、資金、信息和思想等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的相互作用與關(guān)聯(lián)傳遞，打破城鄉(xiāng)要素交流壁壘尤其是消減行政區(qū)劃區(qū)隔影響，強(qiáng)化市場律令驅(qū)動，注重發(fā)展機(jī)會公平，改變“土地財(cái)政”基礎(chǔ)上城鄉(xiāng)資本循環(huán)邏輯，建立土地開發(fā)和房地產(chǎn)交易的城鄉(xiāng)公平、社會公平機(jī)制，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場，改革城鄉(xiāng)財(cái)稅分配機(jī)制，輔之以教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源以人群聚集規(guī)模和服務(wù)需求為標(biāo)準(zhǔn)的均等化配置，完善流動人口社會保障機(jī)制；同時(shí)創(chuàng)新城鎮(zhèn)片區(qū)管理模式，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，強(qiáng)化鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)和村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)村鎮(zhèn)融入城鄉(xiāng)系統(tǒng)，達(dá)成城鄉(xiāng)自然環(huán)境共生、經(jīng)濟(jì)互融、功能互補(bǔ)，進(jìn)而在共建、共享基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“良性互動，加速融合”，實(shí)現(xiàn)要素交流過程中要素增益。

再次，片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系的保障是城鄉(xiāng)發(fā)展等值。城鄉(xiāng)均衡發(fā)展是片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建的基本要求，鑒于當(dāng)前人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的社會主要矛盾判斷，加之城鎮(zhèn)享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)提高、社會保障等“福利剛性”特點(diǎn)，在片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建中實(shí)施城鄉(xiāng)等值戰(zhàn)略尤為重要。所謂“城鄉(xiāng)等值”，指的是鄉(xiāng)村和城市在一二三產(chǎn)業(yè)無縫對接、公共服務(wù)提供、文化休閑與社會管理等領(lǐng)域逐步消除差異，城鄉(xiāng)發(fā)展機(jī)會、工資水平、生產(chǎn)條件、生活環(huán)境等差別不大。同時(shí)在城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展失衡的背景下，城鄉(xiāng)等值戰(zhàn)略契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重視鄉(xiāng)村社會治理、公共服務(wù)和環(huán)境治理，提升城鄉(xiāng)融合過程中的鄉(xiāng)村發(fā)展資源承接和協(xié)同耦合能力，最終實(shí)現(xiàn)打破現(xiàn)有行政區(qū)劃的“產(chǎn)業(yè)聚散—人氣聚散—服務(wù)聚散”自組織、自適應(yīng)基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)發(fā)展均衡。

三、連片特困區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系益貧機(jī)理

傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系下城鎮(zhèn)抽取農(nóng)村資源要素和產(chǎn)品生產(chǎn)交換的不平等機(jī)制，以及城鄉(xiāng)居民社會參與、社會支持及社會保障體系的分割等是農(nóng)村貧困問題的深層次根源。中國農(nóng)村的貧困問題從根本上說，不能簡單地認(rèn)為只是農(nóng)村范圍內(nèi)的事情，實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題。片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系建構(gòu)的本質(zhì)在于通過推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)片區(qū)城鄉(xiāng)空間重構(gòu)，匯聚發(fā)展資源，擺脫制度約束，釋放區(qū)域發(fā)展動能，促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，并且在符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，有效協(xié)調(diào)和充分發(fā)揮政府與市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)作用，提升資源配置效率和區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，進(jìn)而有益于片區(qū)扶貧開發(fā)。

（一）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與片區(qū)扶貧開發(fā)關(guān)聯(lián)與益貧機(jī)理

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)的有力支撐，也是解決連片特困區(qū)發(fā)展滯后、促進(jìn)片區(qū)全面進(jìn)步的重要途徑。區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中城鎮(zhèn)對于鄉(xiāng)村關(guān)鍵發(fā)展要素的抽取，片區(qū)新型城鎮(zhèn)化充分考慮區(qū)域資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和社會習(xí)俗差異等特征，注重城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)同與農(nóng)村內(nèi)生動力激發(fā)，惠及區(qū)域發(fā)展和貧困人口脫貧致富。一是優(yōu)化“城—鎮(zhèn)—村”空間布局，創(chuàng)新城鎮(zhèn)片區(qū)管理模式，依照城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通條件、地域功能，合理規(guī)劃片區(qū)“城—鎮(zhèn)—村”空間軸線和結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，逐步改變傳統(tǒng)權(quán)威等級管理體制下的行政區(qū)劃區(qū)隔影響；按照鄉(xiāng)村空間相對集聚、公共服務(wù)資源優(yōu)化配置、生態(tài)承載適度的原則，強(qiáng)化中小城鎮(zhèn)發(fā)展和鄉(xiāng)村聚落空間集聚，鼓勵環(huán)境友好、效益較高的工商資本下鄉(xiāng)，促進(jìn)空心村鎮(zhèn)整治與中心村鎮(zhèn)遷移，節(jié)約公眾資源和改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)揮“城—鎮(zhèn)—村”多級聚合網(wǎng)絡(luò)體系在彌合片區(qū)區(qū)域發(fā)展“空間塌陷”的作用，逐步形成“要素交流、多極輻射”的發(fā)展態(tài)勢。二是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，通過戶籍制度和公共服務(wù)均等供給制度改革，重點(diǎn)關(guān)注外來人口、設(shè)區(qū)市農(nóng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口兩類人口市民化，旨在解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響下“城鄉(xiāng)兩棲”人群增多帶來的農(nóng)村勞動力外流、土地利用粗放和流轉(zhuǎn)困難、公共資源錯配浪費(fèi)、村級集體經(jīng)濟(jì)虛無和組織弱化等致貧問題。三是注重產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，既可為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供要素交流平臺和物質(zhì)載體，也是片區(qū)扶貧開發(fā)中解決貧困人口就業(yè)和發(fā)展內(nèi)生動力的關(guān)鍵。通過完善龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織與農(nóng)戶等多元主體參與的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，發(fā)展片區(qū)既有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，注重城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)業(yè)融合和無縫銜接，可為片區(qū)貧困人口增加就業(yè)機(jī)會、提高收入以及提升區(qū)域整體發(fā)展實(shí)力提供堅(jiān)實(shí)保障。四是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，創(chuàng)新城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的體制與機(jī)制，逐步改變影響城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均等化配置的戶籍、土地、社保、社會管理等傳統(tǒng)城鄉(xiāng)管理制度，服務(wù)于城鄉(xiāng)資源整合和高效利用，提高片區(qū)貧困區(qū)域與人口生計(jì)可持續(xù)發(fā)展的可行能力和社會發(fā)展成果獲得感。

圖1 新型城鄉(xiāng)關(guān)系與片區(qū)脫貧攻堅(jiān)互促互益關(guān)聯(lián)圖

（二）實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與片區(qū)扶貧開發(fā)關(guān)聯(lián)與益貧機(jī)理

按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，片區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要關(guān)注綠色發(fā)展引領(lǐng)，強(qiáng)化制度供給，注重內(nèi)生動力激發(fā)，在“農(nóng)村美、農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)民富”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程中脫貧致富。一是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系是我國建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成，片區(qū)通過持續(xù)、深入的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中的科技、生態(tài)等全要素貢獻(xiàn)率，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的社會化、規(guī)模化水平，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營水平提升基礎(chǔ)上的一二三產(chǎn)業(yè)融合，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接，增加創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會，發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢并提高產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展資源和經(jīng)濟(jì)要素的平等交換，提升鄉(xiāng)村發(fā)展要素吸引與產(chǎn)業(yè)聚集水平，促進(jìn)融入其中的貧困主體增收致富。二是注重農(nóng)村懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍培養(yǎng)，加強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展主體培育。片區(qū)鄉(xiāng)村新型經(jīng)營主體培養(yǎng)，有助于吸納鄉(xiāng)村范圍內(nèi)外的優(yōu)秀人才開展鄉(xiāng)村建設(shè)，有助于先進(jìn)思想、經(jīng)營思路和創(chuàng)新實(shí)踐的融匯、碰撞，有助于片區(qū)民眾整體發(fā)展素質(zhì)提升，進(jìn)而通過宣傳帶動、項(xiàng)目示范、社會參與、資產(chǎn)入股等形式促進(jìn)貧困人口增收致富；并且民眾素質(zhì)的提高有助于形成“勞動致富光榮”的良好發(fā)展氛圍和文明鄉(xiāng)風(fēng)，從而將扶貧與扶志相結(jié)合，激發(fā)貧困人口的內(nèi)生脫貧動力。三是推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給。片區(qū)鄉(xiāng)村振興將直面片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系建設(shè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的阻滯性因素，抓住“錢、地、人”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，破除一切不合時(shí)宜的體制機(jī)制障礙，通過鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，推進(jìn)農(nóng)村土地市場化改革和住房抵押試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分置，增加農(nóng)村居民的資產(chǎn)性收益；調(diào)整城鄉(xiāng)居民工資性收入差距，健全優(yōu)化稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付再分配體制，縮小城鄉(xiāng)收入差距，完善收入分配格局，帶動鄉(xiāng)村居民收入提高；加大鄉(xiāng)村振興過程中的財(cái)政、稅收支持，健全農(nóng)村金融體系和創(chuàng)新金融支農(nóng)方式，加大支農(nóng)資源整合力度，培育家庭工場、鄉(xiāng)村車間等實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼等政策支持精準(zhǔn)度，提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，匯聚全社會力量促進(jìn)片區(qū)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。四是形成共建共治共享“三共”的社會治理格局和自治法治德治“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，走中國特色的社會主義鄉(xiāng)村善治之路。通過強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，健全鄉(xiāng)村振興組織保障，規(guī)范片區(qū)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐；注重文明鄉(xiāng)風(fēng)和鄉(xiāng)村文化建設(shè)，陶冶村民情操和豐富村民閑暇生活；強(qiáng)調(diào)法治與德治協(xié)同治理，促進(jìn)村民鄉(xiāng)村發(fā)展責(zé)任意識和行為擔(dān)當(dāng)；強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村發(fā)展中民有、民治和民享，完善片區(qū)鄉(xiāng)村治理體系，有助于重構(gòu)鄉(xiāng)村社會發(fā)展新秩序，為片區(qū)脫貧攻堅(jiān)和整體發(fā)展提供良好環(huán)境保障。五是聚焦精準(zhǔn)扶貧，關(guān)注精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作質(zhì)量、減貧效率和貧困人口生計(jì)可持續(xù)發(fā)展，這也是片區(qū)鄉(xiāng)村振興中的應(yīng)有之義。

（三）強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和片區(qū)扶貧開發(fā)關(guān)聯(lián)與益貧機(jī)理

辯證思考連片特困區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與片區(qū)扶貧開發(fā)關(guān)系，協(xié)調(diào)的本質(zhì)是合作，關(guān)鍵是達(dá)成利益均衡。片區(qū)貧困的“塊狀”分布和深度貧困特征，要求其發(fā)展過程中要善借外部幫扶資源、善于區(qū)際合作共贏。新時(shí)代國家加大力度支持貧困地區(qū)加快發(fā)展，建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)新機(jī)制，將大大有助于片區(qū)扶貧開發(fā)，防范扶貧開發(fā)過程中的“扶貧資源漏出與貧困區(qū)域波動”。一是關(guān)注區(qū)域崛起和對口幫扶，強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局、發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起、創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展策略將為片區(qū)脫貧攻堅(jiān)帶來加大區(qū)域公共財(cái)政投入與東西對口幫扶力度、激發(fā)區(qū)域發(fā)展活力與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加速城鄉(xiāng)融合與促進(jìn)居民增收等諸多契機(jī)。二是強(qiáng)化片區(qū)范圍內(nèi)的區(qū)域間協(xié)調(diào)，虛置行政區(qū)劃邊界，使得鄰近區(qū)域的優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)作開發(fā)和利益均沾，充分發(fā)揮片區(qū)區(qū)域合作基礎(chǔ)上的資源稟賦比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)片區(qū)區(qū)域發(fā)展的帕累托改進(jìn)與公平追求的“分享式改進(jìn)”。三是支持片區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)向符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系要求的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)主功能區(qū)科學(xué)規(guī)劃與有序開發(fā)。將新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，依照以人為本、全面進(jìn)步的發(fā)展要求，健全多元化、市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，大力發(fā)展綠色、高效、生態(tài)的現(xiàn)代生產(chǎn)方式，打造生態(tài)宜居的生活環(huán)境，以有助于片區(qū)多維貧困疏解。

四、新型城鄉(xiāng)關(guān)系背景下連片特困區(qū)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制優(yōu)化

新時(shí)代片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建過程中的片區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作也要有新作為。結(jié)合片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系在新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略進(jìn)程中扶貧開發(fā)關(guān)聯(lián)與益貧機(jī)理分析，新時(shí)期連片特困區(qū)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制亟需從新型戰(zhàn)略定位、新型扶貧模式、新型驅(qū)動機(jī)制、新型投入方式、新型管理系統(tǒng)開展扶貧開發(fā)流程再造和機(jī)制優(yōu)化，與時(shí)俱進(jìn)，以更好實(shí)現(xiàn)片區(qū)全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、如期全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)。

（一）新型戰(zhàn)略定位：注重城鄉(xiāng)貧困關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)聯(lián)動治理

片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系將在經(jīng)濟(jì)地理空間上重構(gòu)“城—鎮(zhèn)—村”網(wǎng)絡(luò)格局，基于要素自由交流的城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)聯(lián)將更加緊密，農(nóng)村貧困人口致貧因素與脫貧路徑將不僅僅局限于農(nóng)村范圍，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展攻關(guān)和轉(zhuǎn)型期的城鎮(zhèn)貧困人口不斷增加的現(xiàn)實(shí)，片區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作要進(jìn)一步更新觀念，拓展視野，提高片區(qū)貧困人口脫貧攻堅(jiān)認(rèn)識站位，從城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的層面上思考應(yīng)對之策。貧困源于區(qū)域或個體主體要素短缺或要素結(jié)合欠佳，考慮人口流動性特征和城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展環(huán)境、再分配機(jī)制等影響，尤其是當(dāng)前城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)分治制度阻隔，未來片區(qū)扶貧開發(fā)工作著眼于城鄉(xiāng)公共服務(wù)提供、社會管理、市場對接、要素融通等發(fā)展關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上的貧困關(guān)聯(lián)，分類分析貧困主體城鄉(xiāng)間的空間流動、生活形態(tài)與生計(jì)方式，多維梳理不同貧困主體的致貧情境及致貧因素優(yōu)先序，強(qiáng)化城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)聯(lián)動治理，在城鄉(xiāng)功能分區(qū)與城鄉(xiāng)融合層面改善貧困區(qū)域發(fā)展環(huán)境和重構(gòu)貧困人口生計(jì)空間，尤其是要以當(dāng)前已經(jīng)體系化、規(guī)范化的農(nóng)村扶貧開發(fā)體制和機(jī)制為基礎(chǔ)，完善片區(qū)農(nóng)村貧困人口信息收集和分析平臺健全基礎(chǔ)上的農(nóng)村扶貧開發(fā)體制和機(jī)制，使得片區(qū)城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)逐步跨越城鄉(xiāng)行政區(qū)劃邊界區(qū)隔、社會保障與扶貧開發(fā)政策差異，朝著全方位、網(wǎng)絡(luò)化、一體化聯(lián)動治理方向邁進(jìn)。

（二）新型扶貧模式：聚焦片區(qū)扶貧開發(fā)新資源，完善區(qū)域減貧社會支持體系

針對片區(qū)區(qū)域性貧困和結(jié)構(gòu)性貧困特征并存現(xiàn)狀，要進(jìn)一步聚焦片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系建設(shè)進(jìn)程中開發(fā)新資源，創(chuàng)新扶貧開發(fā)新模式，完善片區(qū)減貧社會支持體系，結(jié)合“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”五個一批工程推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的整體思路，探索能夠提高新時(shí)期片區(qū)扶貧開發(fā)效率和脫貧質(zhì)量的典型模式。一是緊扣新型城鄉(xiāng)關(guān)系背景下城鄉(xiāng)土地市場一體化改革和農(nóng)村住房“可抵押”試點(diǎn)契機(jī)，通過專業(yè)組織合作、股份合作等方式強(qiáng)化土地利用效率和資源浪費(fèi)管控，服務(wù)于村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建緊密的農(nóng)企與農(nóng)戶利益鏈接機(jī)制，健全農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)鏈參與與收益機(jī)制，提高片區(qū)貧困人口資產(chǎn)性收益水平。二是把握片區(qū)“城—鎮(zhèn)—村”發(fā)展格局重塑機(jī)會，大力推進(jìn)片區(qū)貧困區(qū)域和貧困人口發(fā)展空間重構(gòu)，建立片區(qū)扶貧開發(fā)協(xié)作平臺，均衡空間價(jià)值增值受益；建設(shè)交通樞紐等基礎(chǔ)設(shè)施，以工代賑增加就業(yè)機(jī)會；推進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)適度聚散，推動生態(tài)扶貧、移民扶貧，改善貧困人口生計(jì)；合理規(guī)劃區(qū)域功能，注重貧困區(qū)域生態(tài)休閑產(chǎn)業(yè)開發(fā)，提升片區(qū)區(qū)域發(fā)展質(zhì)量和民眾生活品質(zhì)。三是注重城鄉(xiāng)社會保障、扶貧開發(fā)等政策接續(xù)。區(qū)劃分割背景下城鄉(xiāng)社會保障運(yùn)行相對獨(dú)立，因缺乏主體、項(xiàng)目單一、資金渠道狹窄，農(nóng)村社會保障僅限于家庭援助、鄰里互助、政府支持等內(nèi)容。借鑒比較完善的城鎮(zhèn)社會保障網(wǎng)運(yùn)管經(jīng)驗(yàn)，健全農(nóng)村社會保障體系，主抓新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村最低生活保障制度城鄉(xiāng)對接，并軌城鄉(xiāng)社會救助，適當(dāng)增加社會保障險(xiǎn)種設(shè)置，并逐漸將城鄉(xiāng)社會保障和扶貧開發(fā)等社會支持政策無縫對接，提高片區(qū)貧困人口社會保障水平，防范片區(qū)致貧、返貧等社會風(fēng)險(xiǎn)。

（三）新型驅(qū)動機(jī)制：融入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，挖掘片區(qū)發(fā)展新動能

新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建需要城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制支撐，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制的載體在于要素融通基礎(chǔ)上從產(chǎn)業(yè)、市場、收入分配、城鄉(xiāng)區(qū)域、綠色發(fā)展、全面開放等六大領(lǐng)域建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系。片區(qū)作為后發(fā)區(qū)域，要加快融入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系步伐，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，需要按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展要求，準(zhǔn)確把握國情、區(qū)情，深入挖掘片區(qū)發(fā)展新動能，促進(jìn)片區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作順利開展。一是健全人才驅(qū)動機(jī)制。不管是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中的“一懂二愛”農(nóng)村人才隊(duì)伍培養(yǎng)，還是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下的農(nóng)民市民化工程，核心指向皆是提高城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民綜合素質(zhì)，提升區(qū)域發(fā)展和自我致富的責(zé)任意識。通過學(xué)校教育、彈性學(xué)制職業(yè)教育、技能培訓(xùn)、社會宣傳等手段，不斷提高片區(qū)民眾尤其是貧困人口的發(fā)展意識和競爭能力，推動建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進(jìn)、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制，有效阻隔貧困的代際傳遞。二是建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制。加強(qiáng)一二三產(chǎn)業(yè)融合，促進(jìn)以提升區(qū)域協(xié)同和區(qū)域融合發(fā)展為導(dǎo)向的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新格局形成。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)融合，旨在打通創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)增長的通道，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的創(chuàng)新只有附著于產(chǎn)業(yè)并且由此提高產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)和社會化水平，才能保證產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展。立足于中國特色的區(qū)域間階梯式發(fā)展空間格局優(yōu)化和區(qū)域一體化的發(fā)展機(jī)會，片區(qū)多維立體的產(chǎn)業(yè)交錯融合發(fā)展格局有助于釋放片區(qū)區(qū)域發(fā)展動能，提升貧困區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次，延伸產(chǎn)業(yè)觸角，為貧困人口發(fā)展提供就業(yè)增收機(jī)會，助推脫貧攻堅(jiān)事業(yè)跨越。三是建立城鄉(xiāng)共享發(fā)展機(jī)制。城鄉(xiāng)共享發(fā)展主要包括城鄉(xiāng)公共服務(wù)共享、基礎(chǔ)設(shè)施共享、發(fā)展成果共享和發(fā)展機(jī)會共享。城鄉(xiāng)共享發(fā)展機(jī)制，彰顯了城鄉(xiāng)發(fā)展公平、機(jī)會均等精神，打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系不協(xié)調(diào)尤其是鄉(xiāng)村發(fā)展受到歧視、不平等待遇的狀況，對于城鄉(xiāng)居民及貧困主體共享發(fā)展成果的獲得感增強(qiáng)以及激活鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力和激發(fā)要素潛力具有重要意義。

（四）新型投入方式：適度推進(jìn)競爭式扶貧，積極構(gòu)建社會大扶貧格局

兼顧扶貧開發(fā)對象精準(zhǔn)和政策精準(zhǔn)的情況下繼續(xù)加大財(cái)政支持力度，是片區(qū)扶貧開發(fā)尤其是深度貧困地區(qū)和極貧人口脫貧攻堅(jiān)工作順利開展的必備條件，同時(shí)逐步健全完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和跨越關(guān)口的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段性特征對于片區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作及扶貧資源利用也提出了效率和質(zhì)量要求。依據(jù)片區(qū)扶貧開發(fā)階段性工作目標(biāo)，國家對于攻城拔寨期的財(cái)政支持仍然穩(wěn)步提高，如2017年中央和地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模超過1400億元，中央財(cái)政安排補(bǔ)助地方專項(xiàng)扶貧資金860.95億元，比上年增加200億元，增長30.3%，多數(shù)連片特困區(qū)涉及省份增幅超過35%，高于中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金增幅?？紤]扶貧資源的公共性和稀缺性，片區(qū)扶貧開發(fā)應(yīng)超前謀劃，關(guān)注片區(qū)貧困區(qū)域和貧困人口的自我造血機(jī)制，因循市場規(guī)律要求，將能夠持續(xù)產(chǎn)生經(jīng)營性收益的產(chǎn)業(yè)扶貧、項(xiàng)目扶貧等扶貧資金與保障扶貧、生態(tài)扶貧等資金區(qū)別對待，明確權(quán)屬，在縣（市、區(qū)）一級設(shè)立扶貧資金管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施收益分成和資本回收機(jī)制，形成扶貧資金循環(huán)利用機(jī)制；適度推進(jìn)競爭式扶貧，對于通過精準(zhǔn)識別具有自我發(fā)展能力的主體逐步取消普惠式扶貧，以提高扶貧資源效率和效益，推動貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。另一方面，隨著城鄉(xiāng)聯(lián)動局面形成，廣泛動員社會各種力量參與扶貧，多渠道開發(fā)資源，按照“政府主導(dǎo)、居民主體、部門聯(lián)動、社會協(xié)同、法治保障”的要求，多措并舉，整合專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量，實(shí)施貧困地區(qū)帶頭人隊(duì)伍整體優(yōu)化提升行動，同時(shí)依托國家扶貧開發(fā)建檔立卡大數(shù)據(jù)資源，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)和新模式，形成人人皆愿為、人人皆可為、人人皆能為的“互聯(lián)網(wǎng)+多元組合扶貧”的社會大扶貧格局。

（五）新型管理系統(tǒng)：關(guān)注精準(zhǔn)扶貧流程再造，提高扶貧開發(fā)治理水平

新時(shí)期片區(qū)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制優(yōu)化的關(guān)鍵在于對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分治的扶貧開發(fā)工作模塊化擇其重點(diǎn)進(jìn)行重整基礎(chǔ)上的流程再造：一是信息收集整理模塊。城鄉(xiāng)融合基礎(chǔ)上的片區(qū)城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)聯(lián)動治理形勢復(fù)雜，未來片區(qū)扶貧開發(fā)的首要工作應(yīng)是依據(jù)循數(shù)管理理念，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立城鄉(xiāng)貧困狀況分析平臺，分類、動態(tài)、精細(xì)、及時(shí)開展貧困區(qū)域與貧困人口信息調(diào)查、整合與分析，為扶貧開發(fā)工作致貧原因分析、政策設(shè)計(jì)夯實(shí)基礎(chǔ)。二是政策執(zhí)行模塊。充分考慮城鎮(zhèn)貧困與農(nóng)村貧困的各自致貧因素與貧困影響，按照“兩步走”階段設(shè)計(jì)政策，前期建立城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)的“城市扶貧開發(fā)區(qū)”和“鄉(xiāng)村扶貧開發(fā)區(qū)”，并在城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)統(tǒng)籌安排下逐步打破城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)政策以及社會保障、教育等政策壁壘，進(jìn)而將兩類區(qū)域的發(fā)展政策合二為一。三是績效評估模塊。在目前“縣摘帽、村出列、戶退出”評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將片區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)聯(lián)接，并將其視為新時(shí)代社會系統(tǒng)重建的有益沖擊和推動力量，拓展精準(zhǔn)扶貧績效評價(jià)涉及領(lǐng)域，完善外部“第三方”專業(yè)評估體系，提高脫貧攻堅(jiān)績效評估水平，防范精準(zhǔn)扶貧政策異化。四是外部支持模塊。片區(qū)精準(zhǔn)扶貧要堅(jiān)持因需定供，強(qiáng)調(diào)對扶貧對象實(shí)施集體認(rèn)同和自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)代發(fā)展意識培育的同時(shí)，強(qiáng)化扶貧開發(fā)多元主體的服務(wù)意識、精準(zhǔn)意識、全局意識、規(guī)則意識和長效意識，關(guān)注貧困主體“社會排斥”現(xiàn)象，注重扶貧開發(fā)過程中的賦權(quán)、合作和參與等非物質(zhì)因素促動，保護(hù)和調(diào)動片區(qū)扶貧開發(fā)干部的工作積極性，著力構(gòu)建以社會融入為目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，增進(jìn)公共利益和民眾福利，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)能力提升和扶貧治理的現(xiàn)代化。

五、結(jié) 論

片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建與扶貧開發(fā)互促互益（片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建對于扶貧開發(fā)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)也將為貧困主體帶來生計(jì)策略調(diào)整、發(fā)展空間擠壓等系列風(fēng)險(xiǎn)），新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建的重要抓手，也是助推片區(qū)扶貧開發(fā)的重要途徑。對接新時(shí)代新型城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展要求，城鄉(xiāng)融合背景下的連片特困區(qū)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制亟需在新型戰(zhàn)略定位、新型扶貧模式、新型驅(qū)動機(jī)制、新型投入方式、新型管理系統(tǒng)5個領(lǐng)域開展扶貧開發(fā)流程再造和機(jī)制優(yōu)化，以更好推進(jìn)片區(qū)脫貧攻堅(jiān)，提高片區(qū)扶貧治理水平，增進(jìn)片區(qū)民眾福祉。