國家治理視角下政府間事權(quán)配置研究
——基于分工思想的公共利益最大化目標理念

繆小林 付申才 張 蓉

內(nèi)容提要：科學配置政府間事權(quán)，是建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)和區(qū)域均衡的中央和地方財政關系的起點，是新時代國家治理的重要內(nèi)容。本文首先根據(jù)理論分析得出，國家治理視角下政府間事權(quán)配置，應堅持分工思想的公共利益最大化目標，具體表現(xiàn)為：公共服務供給業(yè)績最大化和財政資金配置成本最小化。以此為依據(jù)，重點解決政府間事權(quán)配置中關于“配置什么”“如何配置”和“運行保障”三個問題。具體來看：一是圍繞公共利益范疇，確立體現(xiàn)國家根本價值的國家統(tǒng)一和社會和諧、體現(xiàn)社會公平的基本公共服務均等化、體現(xiàn)政府解決市場運行失靈的三大政府事權(quán)范圍；二是圍繞如何提升公共利益，確立基于激勵效應的受益范圍原則、基于比較優(yōu)勢的內(nèi)部效應原則，并形成逐次配置央地事權(quán)的原則體系；三是基于如何保障央地政府間事權(quán)運行，以中央政府事權(quán)為依據(jù)重構(gòu)實現(xiàn)財力協(xié)調(diào)的財政轉(zhuǎn)移支付體系，主要包括專項轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付、彌補性轉(zhuǎn)移支付和激勵性轉(zhuǎn)移支付。最后，以2017年政府收支分類科目和2016年中央對云南專項轉(zhuǎn)移支付項目為樣本，對本文構(gòu)建的政府間事權(quán)配置體系進行實踐探索和應用。

一、引 言

黨的十八屆三中全會在新的歷史起點，提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設”，并將財政定位為“國家治理的基礎和重要支柱”，確立建立現(xiàn)代財政制度目標；十九大強調(diào)“加快建立現(xiàn)代財政制度”，并將“建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”確立為新時代下加快建立現(xiàn)代財政制度之首；十九屆三中全會進一步強調(diào)“治理好我們這樣的大國，要理順中央和地方職責關系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。近年來，黨中央關于財稅體制改革和央地財政關系的系統(tǒng)部署，至少釋放出兩個信號：

第一，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的央地財政關系，起點是政府間事權(quán)清晰配置。區(qū)域均衡是構(gòu)建央地財政關系的總體目標，該目標決定了各級政府對應的公共服務供給和實現(xiàn)財政績效的支出責任。財力協(xié)調(diào)是其保障，即通過政府間收入劃分和財政轉(zhuǎn)移支付再調(diào)節(jié)，保障各級政府持有與支出責任相匹配的財力水平，只有這樣才可能保障公共服務供給的財政績效。而這又要依賴于權(quán)責清晰，即只有事權(quán)的清晰配置加上與之匹配的財力，才能夠形成清晰的支出責任。可見，構(gòu)建央地財政關系的起點是要保持央地間清晰的事權(quán)。

第二，理順央地職責關系是國家治理的重要內(nèi)容，政府間事權(quán)配置需要上升到國家治理高度?！巴七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設”的提出，以及政府間事權(quán)劃分改革方案的陸續(xù)出臺，不是一次巧合，而是一種客觀必然。國家治理的核心是治理主體多元化，實現(xiàn)政府、市場、社會多主體在管理國家和社會公共事務中的相互協(xié)作和共同治理（張文喜，2015）。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要在不同政府主體間科學和規(guī)范地配置公共權(quán)力，最大限度地保障社會公共利益（俞可平，2013；劉劍文、侯卓，2017）。在我國深化財稅體制改革中，國家治理直接對應政府間事權(quán)合理配置，根本是將“共治”理念融入到政府收支活動中（高培勇，2014），保障社會公共利益最大化。

實際上，從1949年9月29日通過的《共同綱領》①1949年9月29日通過的《共同綱領》就明確提出“中央人民政府與地方人民政府間職權(quán)的劃分，應按照各項事務的性質(zhì)，由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜”；“關于財政：建立國家預算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍”。就可以看出，新中國剛成立，黨和國家就非常重視政府間事權(quán)改革?；仡櫸覈斦w制變遷和事權(quán)改革歷程，發(fā)現(xiàn)1994年分稅制改革前，我們主要強調(diào)事權(quán)下放和調(diào)動地方政府積極性，真正開始重視政府間事權(quán)劃分是在1994年分稅制改革以后。②1994年分稅制改革后，中央政府不斷發(fā)文提出清晰劃分政府間事權(quán)與支出責任改革的要求。具體來看：2001年，《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》要求充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，合理劃分中央與地方經(jīng)濟管理權(quán)限；2003年，《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，按照中央統(tǒng)一領導、充分發(fā)揮地方主動性積極性的原則，明確中央和地方對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務方面的管理責權(quán)；十六屆三中全會提出按照具體事項的影響范圍原則劃分各級政府間的事權(quán)；2004年，《全面推進依法行政實施綱要》要求依法規(guī)范各級行政機關的職能和權(quán)限；《國務院關于投資體制改革的決定》要求，根據(jù)投資項目的影響范圍來確定中央和地方政府的投資事權(quán)；《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》指出，做到權(quán)責一致，既要維護中央的統(tǒng)一領導，又要更好地發(fā)揮地方的積極性，等等。直到2014年中共十八屆三中全會召開后，中央明確提出“構(gòu)建現(xiàn)代財政制度”，并將“建立事權(quán)與支出責任相適應的制度”作為深化財稅體制改革的重要內(nèi)容；中共十八屆四中全會進一步明確“推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化”，標志著我國政府間事權(quán)劃分進入新的歷史進程。2016年8月國務院印發(fā)《推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號），明確了“推動中央與地方財政事權(quán)劃分，完善支出責任劃分，加快省以下財政事權(quán)與支出責任劃分”，提出政府間事權(quán)劃分的主要原則和時間表。為什么分稅制體制下，政府間事權(quán)劃分變得如此重要？一個重要原因是，與“統(tǒng)收統(tǒng)支”（1951-1979年）和“財政包干”（1980-1993）體制相比，1994年分稅制改革實質(zhì)是政府間分稅和同一稅種分成，央地間具有某些稅種或同一稅種不同比例的“剩余索取權(quán)”（呂冰洋、聶輝華，2014），這種賦予央地雙方“剩余索取權(quán)”的財政體制模式有效地提升了“兩個積極性”，尤其激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。但我們知道，只有事權(quán)和財力同時得到保障和匹配的前提下才形成支出責任，進而依據(jù)財力與支出責任的關系才可以明確財政績效。因此，在分稅制財政體制模式下，如果政府間事權(quán)不清晰，即便財政轉(zhuǎn)移支付等財力配置機制再規(guī)范，也必然會帶來各級政府在履行公共服務支出責任方面出現(xiàn)“搭便車”，因為缺乏形成支出責任的事權(quán)基礎。尤其在“中國式分權(quán)”（傅勇、張晏，2007）模式下，沒有明確的支出責任，很容易使得地方政府將財力進行自由配置，偏向有利于其自身“收入索取權(quán)”放大的領域（陳抗等，2002），加上財政預算約束軟化條件，地方債膨脹、財政風險累積、公共服務供給低效率等，難以避免。

政府間事權(quán)配置對分稅制財政體制運行如此重要，但為什么到2018年二十四年之久才初步走出“劃”的這一步①2018年2月8日，國務院辦公廳出臺《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2018〕6號）。。除了可能存在的技術難題外，不能忽視各級政府難以達成的利益平衡（王琛偉、陳鳳仙，2014）。1978年改革開放以后，我國“放權(quán)讓利”的體制模式給予了地方政府更多的自由與空間，政府間出現(xiàn)利益分化（趙磊，1998），包括政治利益和經(jīng)濟利益。1994年分稅制改革后，我國政府利益關系又進行一次大調(diào)整，但由于事權(quán)本身不清晰加上政績激勵約束的催化，各級政府間利益分化更加嚴重，地方政府的局部利益不斷放大。中央政府作為國家集體利益的代表，地方政府主要貫徹中央政策，但同時也存在“官員政績”等自身利益，地方政府利益具有“雙重性”。在現(xiàn)實中，地方政府往往著眼于自身利益最大化（曹麗，2009），一定程度上存在侵蝕中央政府代表的公共利益動機。具體來看：一方面，是行政分權(quán)固化了地方政府“經(jīng)濟人”假設，造成地方政府局部利益日益突顯（趙全軍，2002；劉華，2009；朱軍，2012）；另一方面，長期以來我國“政治錦標賽”使得地方政府追求政治地位提升，不斷放大自身局部利益（劉華，2009；容志，2010）。上述情況都會使得地方政府局部利益占據(jù)主導地位并不斷擴張，這很明顯會對我國政府間事權(quán)清晰配置并固化產(chǎn)生阻礙。

從這個意義上來講，要推進和落實我國政府間事權(quán)科學配置，根本上要破除地方政府的局部利益，核心是要使公共權(quán)力及配置回歸于公共利益最大化目標。而國家治理就是基于“共治”理念保障以人民為中心的社會公共利益。因此，本文在國家治理理論視角下，探索實現(xiàn)公共利益最大化目標的公共權(quán)力配置機制，并以此為依據(jù)指導我國政府間事權(quán)配置實踐，明確政府事權(quán)清單和重構(gòu)事權(quán)配置原則，具有十分重要的現(xiàn)實意義和學術價值。

二、國家治理與公共權(quán)力配置：公共利益最大化理念

科學配置我國政府間事權(quán)，重點是基于國家治理與公共權(quán)力配置理論確定公共利益最大化的事權(quán)配置理念，首先需要理清兩個問題：一是國家治理下的公共權(quán)力目標歸宿與實現(xiàn)路徑；二是公共權(quán)力配置機制與公共利益的帕累托改進。

（一）國家治理下的公共權(quán)力目標歸屬與實現(xiàn)路徑

一方面，公共權(quán)力的目標歸屬是公共利益最大化。權(quán)力是人有意識地對他人形成潛在預期效果的能力（丹尼斯·朗，2001），而權(quán)利指公民和法律主體有權(quán)享有利益。權(quán)力是為權(quán)利而設，兩者均是為了利益。人類以自然個體而存在，追求個人生存、生活和發(fā)展的個人利益。伴隨著群居生活和國家產(chǎn)生，人類開始不斷追求共同利益或社會利益。社會利益在個體間進行權(quán)衡、協(xié)調(diào)和裁判的過程稱為權(quán)衡利益，主要指公共權(quán)利（漆多俊，2001）。由此看來，公共權(quán)利是因為個體存在公共利益需求而衍生出來的公共權(quán)力和公共利益，其中：公共權(quán)力來源于分散的民眾權(quán)力，并被賦予國家公共機關，如政府、社會組織等，用于權(quán)衡并保障人的公共利益需求；公共利益源于個體利益交集，是公共權(quán)力權(quán)衡的對象，也是公共權(quán)力存在的客觀前提。由此看來，公共權(quán)力是人類對公共利益需求的必然產(chǎn)物，公共權(quán)力目標理所應當歸宿于公共利益。有很多觀點試圖轉(zhuǎn)移公共權(quán)力源于公共利益的目標視線，如強力說、君權(quán)神授論等，這些思想將導致公共權(quán)力超越或脫離公共利益，即公共權(quán)力異化。公共權(quán)力之所以能夠超越公共利益而產(chǎn)生異化，一個重要方面是掌控和運行公共權(quán)力的公共機關并沒有嚴格地受到公共權(quán)力和利益來源主體的社會約束（吳建華、羅卜，2003）。

另一方面，在國家治理視角下，實現(xiàn)公共權(quán)力的公共利益最大化目標，其路徑是公共權(quán)力的社會化。具體表現(xiàn)為公共權(quán)力回歸于民眾的公共權(quán)利，將公共權(quán)力逐步向社會轉(zhuǎn)移，在公共利益目標下制衡公共權(quán)力（郭道暉，2001），這實際上就是國家治理蘊含的“共治”理念。主流觀點認為，國家治理體現(xiàn)為政府以放權(quán)或授權(quán)方式實現(xiàn)多主體和多中心治理，力圖實現(xiàn)政府與社會多元共治、社會多元化治理（王浦劬，2014），核心均是為實現(xiàn)公共利益（高培勇，2014）。國家治理蘊含著國家建構(gòu)和治理實施的雙重意思，通過政府、社會間分工協(xié)作，共同完成公共權(quán)力職能（王浦劬，2014）。由此可見，國家治理視角下實現(xiàn)公共權(quán)力的公共利益目標歸屬，核心是實現(xiàn)公共權(quán)力社會化，即如何通過權(quán)力制衡實現(xiàn)對公共權(quán)力的約束，防止公共權(quán)力“越位”和“缺位”。

（二）公共權(quán)力配置：公共利益目標的帕累托改進

上述觀點明確了公共權(quán)力的公共利益目標歸宿，同時指明了實現(xiàn)公共利益目標歸宿的公共權(quán)力社會化路徑，核心是公共權(quán)力制衡。根據(jù)權(quán)力組織結(jié)構(gòu)，公共權(quán)力制衡包括公共機關自身的內(nèi)部制衡和社會民眾對公共權(quán)力的外部制衡，前者指公共機關內(nèi)部權(quán)力通過分工協(xié)作實現(xiàn)制衡，后者是人民制衡公共機關權(quán)力，通過監(jiān)督保障其權(quán)力不能任意擴張（漆多俊，2001）。這種公共權(quán)力制衡的核心表現(xiàn)是公共權(quán)力配置，即公共權(quán)力在不同主體間進行權(quán)限劃分或安排。

關于公共權(quán)力配置，柏拉圖（Plato）、亞里士多德（Aristotélēs）等早期史學家提出權(quán)力分工思想，主要受到社會分工帶來經(jīng)濟效益的影響，馬克思主義也認為權(quán)力配置體現(xiàn)為政府執(zhí)行事務的分工。李嘉圖（Ricardo）在亞當斯密（Adam Smith）分工理論基礎上認為，在權(quán)力資源可以自由配置前提下，比較優(yōu)勢理論可以使權(quán)力資源配置更加合理，公共事務執(zhí)行效率更高。另外，西方聯(lián)邦主義國家提出的分權(quán)思想，核心是實現(xiàn)公共權(quán)力的制衡，避免公共權(quán)力被濫用。無論是基于分工還是制衡，公共權(quán)力配置均是保障其公共利益目標歸宿，實質(zhì)是通過公共權(quán)力配置實現(xiàn)公共利益的帕累托改進。

（三）政府間事權(quán)配置理念確定：基于分工思想的公共利益最大化

政府間事權(quán)配置是公共權(quán)力配置的重要表現(xiàn)。我國作為典型的單一制國家，中央與地方間不存在權(quán)力制衡問題，中央政府是公共權(quán)力的核心代表，地方政府是執(zhí)行中央政府委托的公共權(quán)力。盡管如此，央地間仍然存在公共權(quán)力配置實現(xiàn)公共利益最大化的帕累托改進空間，其核心是基于公共權(quán)力分工思想。只有實現(xiàn)央地間清晰有效的公共權(quán)力分工，才能有效保障國家治理視角下政府與社會間基于收支關系的權(quán)力制衡。

由此可見，政府間事權(quán)配置理念，應該基于分工思想的公共利益最大化目標。這就意味著中央和地方分別在執(zhí)行行政權(quán)力方面具有比較優(yōu)勢，央地政府間事權(quán)配置要充分考慮這種比較優(yōu)勢，通過公共權(quán)力配置實現(xiàn)公共利益最大化的帕累托改進。較為典型的依據(jù)包括：蒂布特（Tiebout）“用腳投票”理論認為，與中央政府相比地方政府更接近于自己的民眾，更了解它所管轄公民的效用與需求；斯蒂格勒（Stigler）最優(yōu)分權(quán)理論認為地方政府更加了解居民的偏好，不同種類的公共服務需要由不同級別的政府來提供；布坎南（Buchanan）俱樂部理論認為提供公共服務的政府級別增加，各級政府所分擔的成本將會減少；奧茨（Oates）從經(jīng)濟效率的角度強調(diào)公共服務的下放有助于提高公共服務的經(jīng)濟效率；特里希（Tresch）偏好誤識分權(quán)理論認為由于信息不對稱，僅由中央政府提供公共產(chǎn)品將會存在失誤，導致公共產(chǎn)品供給不足，地方政府提供公共產(chǎn)品能實現(xiàn)社會福利最大化；等等。這些理論均表明：不同級次政府提供公共服務存在對需求偏好了解差異、供給成本差異、信息掌握程度差異等比較優(yōu)勢。因此，充分利用上述政府間存在的比較優(yōu)勢，合理進行公共權(quán)力分工與配置，能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益最大化目標的帕累托改進。

具體來看：一方面，政府以稅收等方式向社會籌集資金，在既定公共服務供給數(shù)量和質(zhì)量條件下，當然是政府資金配置成本越低，向社會籌集資金越少，其公共利益越大；另一方面，政府通過財政支出方式向社會提供公共服務，在既定財政支出條件下，當然是公共服務供給質(zhì)量越高，社會主體越滿意，其公共利益將越大。基于公共利益最大化在財政運行上的體現(xiàn)，政府間事權(quán)配置的公共利益最大化理念，將進一步具體為公共服務供給業(yè)績最大化和財政資金配置成本最小化（見圖1）。

圖1 政府間事權(quán)配置理念細化

三、配置什么：公共利益范疇與政府事權(quán)范圍確定

圍繞公共利益最大化目標配置政府間事權(quán)，首要問題就是要界定公共利益范疇，確定政府應該提供哪些公共服務，形成政府事權(quán)范圍范疇，實際上就是確定配置什么的問題。國發(fā)〔2016〕49號文件也明確提出要正確處理好政府與市場、政府與社會的關系，合理確定政府提供基本公共服務的范圍和方式。因此，解決配置什么的問題，是保障政府間事權(quán)能夠配置的重要前提，重點需要根據(jù)政府與市場、政府與社會的關系明確政府事權(quán)的公共利益范疇，在此基礎上確定政府職能和事權(quán)范圍，關鍵要保障市場在資源配置中的決定性作用，社會在公共服務供給中的補充性作用。

黨的十八屆三中全會明確提出“科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，這實際上為政府職能和事權(quán)范疇的確定指明了方向。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系下，經(jīng)濟活動的主體可以分為三類：政府、市場和人。市場運行的核心是人和市場的關系，人既作為生產(chǎn)者又作為消費者，通過各自的比較優(yōu)勢和產(chǎn)品生產(chǎn)分工，以價格為導向的市場交易，最終實現(xiàn)人的福利最大化，包括消費者剩余最大化和生產(chǎn)者剩余最大化。市場的有效運行又需要政府，主要彌補市場不能解決的問題。在自由市場經(jīng)濟時期，政府主要充當“守夜人”角色，維護法律和社會秩序等。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟時期，公共部門和私人部門相互依存日益明顯，政府職能范疇更加廣泛，比如馬斯格雷夫（Musgrave）提出政府的三大職能：資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟穩(wěn)定職能；20世紀30年代大危機爆發(fā)后，凱恩斯（Keynes）提出“政府干預論”，進一步擴張了政府職能（見圖2）。

圖2 公共利益最大化目標的政府事權(quán)范疇

首先，政府要體現(xiàn)國家存在的根本價值，發(fā)揮保障人的基本權(quán)利的基本職能，主要包括：一是實現(xiàn)國家統(tǒng)一，如國家安全與防范；二是保障社會和諧，如民族團結(jié)與發(fā)展、社會和諧和穩(wěn)定。政府在國家統(tǒng)一和社會和諧這兩項基本職能方面，顯然是國家或中央層面應該統(tǒng)籌的公共服務，具體涉及外交、國防和公共安全等事權(quán)范圍。

其次，政府要體現(xiàn)社會公平，實現(xiàn)基本公共服務均等化。政府的社會公平職能，核心是圍繞客觀存在的自然條件、歷史原因等因素導致的公共服務差距問題，通過政府提供公共服務實現(xiàn)均等化目標。為完成這項政府職能，就需要根據(jù)國家和社會發(fā)展階段確定基本公共服務內(nèi)容范疇和“可容忍”的公共服務差距目標，以此確定需要重點彌補的公共服務差距事權(quán)范圍。

再者，政府發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用，核心是要堅持市場決定人的福利和社會利益最大化目標，主要圍繞市場與社會利益最大化關系解決市場失靈問題。具體包括：一是從消費環(huán)節(jié)看，某些產(chǎn)品或服務是人實現(xiàn)消費者剩余最大化所需要的，但又是市場難以提供或提供不足的，這就需要政府來解決，這類主要指消費性公共服務；二是從生產(chǎn)環(huán)節(jié)看，企業(yè)在實現(xiàn)生產(chǎn)者剩余最大化過程中面臨市場失靈，如基礎設施、技術扶持等，這類主要指生產(chǎn)性公共服務；三是在市場交易環(huán)節(jié)，政府需要維持市場的有效運行而提供的公共服務。政府在消費、生產(chǎn)和市場交易環(huán)節(jié)彌補市場失靈的公共服務領域，涉及到具體的政府功能及對應的行政部門，各部門需要對此形成體現(xiàn)公共利益并維持在市場失靈的政府事權(quán)范圍。

需要強調(diào)的是，上述事權(quán)范圍需要各部門具體確定事權(quán)清單：一是各部門事權(quán)清單要清晰，部門內(nèi)和部門間政府事權(quán)內(nèi)容不重復交叉；二是政府事權(quán)清單要具備動態(tài)調(diào)整機制，比如三年為一個周期根據(jù)客觀條件變動調(diào)整各職能事權(quán)清單內(nèi)容。

上述政府事權(quán)范圍能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益目標，是建立在社會向政府提供財政收入的基礎上，只有財政收入與公共權(quán)力匹配，政府才形成提供公共服務的支出責任，這實際上就實現(xiàn)了政府事權(quán)與支出責任相適應，進一步基于財政收入與支出責任的關系就可以衡量和保障政府績效。實際上，政府與社會間客觀建立起基于公共權(quán)力和公共責任的委托代理關系，直接體現(xiàn)在財政收入和財政支出運行上。政府公共權(quán)力與財政收入相對應，即賦予多大公共權(quán)力，集中多少財政收入；政府公共責任與財政支出相對應，通過財政支出保障與權(quán)力收入對應的公共責任得以履行。

四、如何配置：提升公共利益的事權(quán)配置原則確定

在確定配置什么事權(quán)的基礎上，如何配置是政府間公共權(quán)力配置的核心內(nèi)容，其基本理念是實現(xiàn)公共利益帕累托改進和最大化目標，主要是凸顯為中央和地方在公共服務供給和財政資金配置管理上的比較優(yōu)勢和激勵效應，理清這種比較優(yōu)勢和激勵效應并形成可行有效的指導原則，將解決如何配置的問題。

目前，關于政府間事權(quán)配置原則的討論較多，具有代表性的包括：巴斯特布爾三原則、肖普三原則、馬斯格雷夫三原則、?？怂固箖稍瓌t、奧茨八原則、謝旭人五原則、項懷誠五原則、樓繼偉三原則，以及國發(fā)〔2016〕49號文件提出五原則。①其中：巴斯特布爾三原則包括：受益性、行動性、技術性（Bastable，1982）；肖普三原則包括：行政責任明確化、市町村優(yōu)先、效率性（肖普，1949）；馬斯格雷夫三原則包括：效率性、公平性、經(jīng)濟穩(wěn)定性（Musgrave，1959）；埃克斯坦兩原則包括：時效性、受益范圍（Eckstein，1983）；奧茨的八原則包括：多樣性、等價性、集中分配、區(qū)位中性、集中穩(wěn)定、溢出效應、基本公共服務的最低供應、財政地位的平等（Oates，1972）；謝旭人的五原則：法律規(guī)范、范圍性、兩權(quán)對稱、效率性、分級管理（謝旭人，1995）；項懷誠的五原則包括：市場基礎、范圍性、效率性、分級管理、法律規(guī)范（項懷誠，2001）；樓繼偉的三原則包括：外部性、信息處理復雜性、激勵相容（樓繼偉，2013）；國務院提出的五原則包括：體現(xiàn)基本公共服務受益范圍、兼顧政府職能和行政效率、實現(xiàn)權(quán)責利相統(tǒng)一、激勵地方政府主動作為、做到支出責任與財政事權(quán)相適應（國務院，2016）。縱觀發(fā)達國家經(jīng)驗，政府間事權(quán)配置原則確定均較為清晰且簡單。以聯(lián)邦制國家美國為例，在憲政主義和分級管理作為基本保障條件下，主要逐次按照受益性原則和效率性原則進行事權(quán)配置（齊志宏，2001）；以單一制國家日本為例，主要遵循肖普三原則，包括行政職責明確化原則、市盯村優(yōu)先原則、效率原則（魏加寧和李桂林，2008）。值得注意的是，單一制國家事權(quán)配置的突出特點均會考慮與激勵性相關的原則。

上述關于事權(quán)配置原則均是指向?qū)崿F(xiàn)公共利益帕累托改進的預期目標，但這些原則為什么在中國事權(quán)配置改革歷程中難以“落地”，一個重要原因是沒有理清這些原則間的邏輯關系，根本的是缺乏事權(quán)配置的公共利益最大化理念認識。具體問題表現(xiàn)為：一是事權(quán)配置原則在應用上存在矛盾，如有些事權(quán)按照受益性原則可能適合地方政府提供，但是按照信息處理原則可能又適合中央政府提供；二是配置原則存在交叉，如受益性原則包含外部性原則，技術性原則包含信息處理復雜原則；三是一些原則就不屬于事權(quán)配置的原則，如事權(quán)與財權(quán)對稱原則、市場基礎原則等；四是很多研究尚未理清楚事權(quán)與支出責任的關系，將事權(quán)與支出責任劃分等同，實際上我們首先需要配置的是政府事權(quán)，在事權(quán)劃清后通過財力匹配或財力再分配委托政府事權(quán)，最終形成各級政府支出責任。由此看來，如何配置政府間事權(quán)，核心是缺乏基于公共利益最大化目標和保障公共權(quán)力高效運作的事權(quán)配置原則體系。

將上述原則進行系統(tǒng)梳理，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)：首先，政府間事權(quán)配置根本上要更好地保障公民權(quán)利（劉劍文、侯卓，2017），公共權(quán)力在各級政府間配置首先要保證有效性。已有觀點中提出的有效性或效率性原則應該是政府間事權(quán)配置的總體原則，即哪一級政府提供公共服務有效率，就由哪一級政府提供。圍繞本文界定和細化的基于公共利益最大化的事權(quán)配置理念，核心就是保持各級政府公共服務供給業(yè)績最大化和財政資金配置成本最小化。就實現(xiàn)政府公共服務業(yè)績最大化而言，因為信息等因素導致識別公共服務偏好能力差異，越是基層政府可能越了解居民公共服務偏好，由此產(chǎn)生市町村優(yōu)先原則；就實現(xiàn)財政資金配置成本最小化而言，因為資源優(yōu)勢、信息處理、規(guī)模經(jīng)濟等，導致各級政府存在財政資金配置成本差異，公共服務適合于財政資金配置成本較小的政府提供，由此產(chǎn)生技術原則、信息處理復雜性原則、兼顧政府職能和行政效率原則等。其次，上述原則僅僅滿足于內(nèi)部經(jīng)濟，但當公共服務供給業(yè)績或財政資金配置成本存在外部性，就會導致公共服務供給的“低效率”，由此產(chǎn)生政府間事權(quán)配置的受益性原則，即如果受益對象是全國民眾，劃為中央事權(quán)；如果受益對象是地方民眾，劃為地方事權(quán)。進一步看，外部性原則、溢出效應原則等均屬于受益原則范疇，重點強調(diào)只要存在跨區(qū)域等導致地方成本和收益不對等，都會導致地方供給缺乏效率，進而應該確定為中央事權(quán)，實踐中包括公共服務跨地區(qū)和不同地區(qū)間受益對象的流動。當然，在地方政府完全社會理性的前提下，也可以將上述受益性相關原則理解為激勵相容或激勵地方政府主動作為原則，使公共服務受益范圍與其政府管轄區(qū)域保持一致（見圖3）。

圖3 基于有效性為起點的事權(quán)配置原則拓展

當然，上述相關研究還提出了事權(quán)配置的公平性原則，以及衍生出的因地制宜的行動原則、不同州或地方政府存在差別的多樣化原則、公共服務均等化原則等。這些實際上都不屬于事權(quán)配置原則。另外，也有研究提出政府事權(quán)配置的法治性原則，其核心是政府間事權(quán)配置需要法律固化，這些應該是事權(quán)有效運行的保障，也不屬于如何配置事權(quán)的原則。

結(jié)合上述源于已有原則的梳理，如何配置我國中央政府和地方政府事權(quán)，重點要圍繞公共權(quán)力配置的公共利益最大化，具體包括：如何保持公共服務業(yè)績與財政資金配置成本的匹配？如何提升公共服務供給業(yè)績和降低財政資金配置成本？

圖4 政府間事權(quán)配置原則體系和流程

具體來看（見圖4）：

首先要考慮公共服務供給業(yè)績與財政資金配置成本的匹配問題，即激勵效應，根據(jù)是否存在外部性判斷公共利益績效最大化的最優(yōu)公共權(quán)力配置。據(jù)此確定事權(quán)配置的受益范圍原則，主要是從利益激勵方面考慮地方政府是否愿意承擔某項公共服務事權(quán)，因為如果地方政府缺乏提供該項公共服務的利益激勵，即便采用其它原則確定為地方事權(quán)，已經(jīng)沒有意義。

受益范圍原則主要是判斷某項公共服務的受益范圍是否與地區(qū)利益相匹配，如果公共服務帶來的社會利益超過了本地財政資金配置成本對應的范疇，就說明該項公共服務存在利益外溢性，這樣地方政府就缺乏提供該項公共服務達到最優(yōu)規(guī)模的積極性，從而導致這類公共服務供給不足。按照受益范圍原則配置中央與地方事權(quán)，主要根據(jù)利益的外溢程度確定。該原則主要體現(xiàn)激勵相容的思想，避免地方因為局部發(fā)展利益而損害其他地區(qū)或國家公共利益的行為，如果存在這類情況就將其劃入中央事權(quán)。具體來看：一是具有完全外溢性的公共服務，公共服務利益涉及所有社會民眾和地區(qū)，這類公共服務事權(quán)應當由中央承擔，如前所確定的國家統(tǒng)一、社會和諧和社會公平等政府基本職能的相關事權(quán)均應配置為中央事權(quán)，促進市場有效運行中維護全國統(tǒng)一市場機制方面的公共服務也應完全納入中央事權(quán)，如落實國家財政、金融、產(chǎn)業(yè)等宏觀政策公共服務。另外，生態(tài)環(huán)境保護與治理、高等教育、大規(guī)模重大公共投資等，其外溢性具有隱性和跨期特征，但外溢范圍涉及全國所有地區(qū)，也應該劃入中央事權(quán)。尤其需要說明的是，社會公平包含的基本公共服務均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國家戰(zhàn)略，當然要被劃為中央事權(quán)，但不等同于基本公共服務和區(qū)域發(fā)展涉及公共服務完全由中央政府承擔，中央的事權(quán)重點在于均等化和協(xié)調(diào)。另一類是具有局部外溢性的公共服務，某地區(qū)提供的公共服務僅外溢到部分地區(qū)，如跨?。▍^(qū)、市）的基礎設施建設，具有局部地區(qū)影響的生態(tài)環(huán)境項目等，這類公共服務需要中央和地方共同承擔，中央事權(quán)的重點是外溢性部分。在考慮公共服務受益范圍方面，要區(qū)分為公共服務跨區(qū)域外溢性和不同地區(qū)受益對象流動，尤其是后者對應的跨地區(qū)流動人口相關公共服務應該配置為中央事權(quán)。

其次才是考慮如何有利于提升公共服務業(yè)績和降低財政資金配置成本，進而提升政府事權(quán)配置的業(yè)績，即內(nèi)部效率原則。根據(jù)內(nèi)部效率原則判斷，主要從比較優(yōu)勢方面考慮哪一級政府提供公共服務更加有效，因為根據(jù)受益范圍原則判斷后確定為地方政府事權(quán)的公共服務，已經(jīng)不存在外部性特征，所以只需要考慮其效率性。

內(nèi)部效率原則已經(jīng)排除了地方政府行為的利益外溢性情況，地方政府公共服務行為與利益完全對應，重點從中央與地方存在比較優(yōu)勢實現(xiàn)績效提升的視角配置。簡單來說，就是誰更具效率就由誰來提供。具體從兩個方面展開：一是基于公共服務受益對象視角判斷，哪級政府公共服務供給業(yè)績更高，就賦予哪級政府事權(quán)。即在既定財政資金規(guī)模條件下，由哪級政府提供公共服務更能滿足居民需求偏好和提升居民社會效用，這取決于政府對公共服務需求偏好了解的信息優(yōu)勢。尤其是面向基層和當?shù)鼐用竦墓卜眨胤秸哂衅眯畔@取優(yōu)勢，就將其配置為地方事權(quán)。二是基于公共服務供給主體視角判斷，哪級政府財政資金配置成本更低，就賦予哪級政府事權(quán)。即在既定公共服務規(guī)模和質(zhì)量條件下，由哪級政府提供更能節(jié)約成本。如果公共服務信息處理較為復雜、各地具有比較成本優(yōu)勢等，就應該賦予地方政府事權(quán)。

需要特別說明的是，根據(jù)上述兩大原則配置中央和地方政府事權(quán)要有先后順序，先根據(jù)受益范圍原則確定中央應該提供的公共服務事權(quán)，再就配置為地方應該承擔的事權(quán)，按照內(nèi)部效率原則判斷是適合中央政府提供還是適合地方政府提供。但在逐一根據(jù)上述原則確定央地事權(quán)過程中，如果出現(xiàn)不完全特征，應該確立為共擔事權(quán)。需要注意的是，該體系為什么要從地方政府意愿和效率出發(fā)，逐次排除出中央政府事權(quán)，最后剩下的才確定為地方政府事權(quán)？因為我國是單一制國家，雖然表現(xiàn)為政府間事權(quán)配置，實際上是中央統(tǒng)一集權(quán)后再向地方分權(quán)，這樣當然得優(yōu)先考慮地方政府，尤其要考慮能否發(fā)揮地方政府的積極性，所以首先按照受益范圍原則判斷就非常重要。

五、運行保障：基于財政轉(zhuǎn)移支付重構(gòu)的財力協(xié)調(diào)

即便政府事權(quán)配置清晰，我們還不能保證其有效性，關鍵還要看政府間事權(quán)能否合理運行，最終保障各級政府事權(quán)與支出責任適應，確保財政運行績效水平。實現(xiàn)該目標的關鍵是財力協(xié)調(diào)，即實現(xiàn)與各級政府事權(quán)相匹配的財力配置。

在我國目前分稅制財政體制下，政府間財力配置包括：以收入分享為主的初次財力配置；以轉(zhuǎn)移支付為主的再次財力配置，主要包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。但是，由于我國長期以來處于政府間事權(quán)尚未清晰的狀態(tài)，政府間財力配置并不是依賴于事權(quán)配置，缺乏財力協(xié)調(diào)的依據(jù)，從而導致較為突出的問題，尤其是政府間轉(zhuǎn)移支付體系，其定位不清、體系混亂等問題較為突出。例如：實現(xiàn)公共服務均等化目標的一般性轉(zhuǎn)移支付體系中，除了均衡性轉(zhuǎn)移支付外，還包含資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付、城鄉(xiāng)義務教育補助經(jīng)費、基層公檢法轉(zhuǎn)移支付等各種專項補助的“補丁”①財政部：《2017年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預算表》，2017年3月28日。；以中央政策意圖為目標的專項轉(zhuǎn)移支付，在各地儲備專項項目、申報和使用專項資金的過程中，所提供的公共服務根本無法定位是中央事權(quán)還是應該由自身財力支出②該觀點來源于2017年課題組在云南昭通市和大理州調(diào)研。，無從談及實現(xiàn)公共利益的績效，導致專項轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)“中央先給錢，地方再找事”的茫然局面，最終導致專項資金配置低效。因此，在清晰配置政府間事權(quán)基礎上，需要重構(gòu)與各級政府事權(quán)相匹配的財政轉(zhuǎn)移支付體系，這樣才能實現(xiàn)財力協(xié)調(diào)和保障政府間事權(quán)的有效運行。

圖5 政府間財力匹配機制與轉(zhuǎn)移支付體系

具體來看（見圖5）：

第一，根據(jù)政府間事權(quán)配置重構(gòu)財政轉(zhuǎn)移支付體系。根據(jù)事權(quán)配置可以得出，中央事權(quán)包括完全事權(quán)和共擔事權(quán)。其中：中央完全事權(quán)對應的具體公共服務內(nèi)容，由中央明確政策意圖并設定具體項目，通過專項轉(zhuǎn)移支付委托地方政府完成。③中央事權(quán)包括由中央本級執(zhí)行事權(quán)和委托下級執(zhí)行事權(quán)，中央本級執(zhí)行事權(quán)計入中央本級財政支出，委托下級執(zhí)行事權(quán)通過專項轉(zhuǎn)移支付完成。中央完全事權(quán)對應的基本公共服務均等化目標，采用一般性轉(zhuǎn)移支付和彌補性轉(zhuǎn)移支付完成，其中：一般性轉(zhuǎn)移支付以公式化計算的均衡性轉(zhuǎn)移支付為主，以特殊性財力補助為輔①主要針對難以納入公式化計算，又需要進行特殊補助才能財政財力均等化的相關補助，如重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等。，保證各地提供公共服務的財力均等化；彌補性轉(zhuǎn)移支付主要解決各地區(qū)客觀存在的公共服務歷史欠賬、成本差異等，導致財力均等化難以實現(xiàn)基本公共服務均等化需要的專項補助?？梢钥闯?，中央政府均等化事權(quán)，主要通過財力均等化的補助和在此基礎上基本公共服務均等化的補助來實現(xiàn)。中央與地方共擔事權(quán)，主要是存在局部外溢性需要由中央和地方共同完成的公共服務供給，本質(zhì)是避免完全由地方提供可能導致利益積極性缺失，使得這類公共服務供給數(shù)量不足或質(zhì)量低下。因此，通過激勵性轉(zhuǎn)移支付完成中央政府承擔的事權(quán)部分，主要發(fā)揮中央對地方政府有效完成該項公共服務的激勵。綜上所述，圍繞政府間事權(quán)關系，我國政府間轉(zhuǎn)移支付體系應該調(diào)整和重構(gòu)為一般性轉(zhuǎn)移支付、彌補性轉(zhuǎn)移支付、激勵性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付四種主要類型，當然可以保留1994年分稅制遺留的稅收返還。

第二，根據(jù)各項轉(zhuǎn)移支付功能定位，確定其分配辦法。具體來看：一般性轉(zhuǎn)移支付主要按照標準收支差公式計算，保證各地財力均等化；彌補性轉(zhuǎn)移支付、激勵性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付所對應的公共服務含有中央事權(quán)范疇，其中：彌補性轉(zhuǎn)移支付適合采用因素法，附加公共服務均等化目標責任的績效考核，這樣在均等化目標下將彌補哪些領域的公共服務自主權(quán)交給地方，有利于提高公共利益績效水平；激勵性轉(zhuǎn)移支付適合采用競爭性分配法，附加公共服務均等化目標責任和共擔事權(quán)公共服務責任的績效考核，通過項目競爭機制提高地方政府提供外溢性公共服務的積極性和有效性，競爭性分配考慮項目績效和財力狀況；專項轉(zhuǎn)移支付需要中央明確到具體項目，按照項目法分配，附加項目目標責任的績效考核。

六、政府間事權(quán)配置的實踐探索和應用

以本文上述構(gòu)建的政府間事權(quán)配置體系為依據(jù)，首先，基于“配置什么”形成的政府事權(quán)范疇確立依據(jù)，以2017年政府收支分類科目為基礎，重新構(gòu)建政府事權(quán)分類體系；其次，基于“如何配置”形成的政府間事權(quán)配置原則，針對上述政府事權(quán)分類體系形成中央和地方事權(quán)體系；最后，基于“運行保障”形成的轉(zhuǎn)移支付重構(gòu)體系和依據(jù)，以2016年中央安排云南的專項轉(zhuǎn)移支付為例，重新甄別形成轉(zhuǎn)移支付項目體系。

（一）政府事權(quán)分類體系與政府間事權(quán)配置的實踐應用

以2017年政府收支分類科目為基礎，將已有一般公共預算支出功能科目的33個大類和243個細類，重構(gòu)配置為17個大類和141個政府事權(quán)分類體系，其中：17個大類包括：一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生計劃生育、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農(nóng)林水事務、交通運輸、市場經(jīng)濟秩序監(jiān)管事務、國土海洋氣象等事務、住房保障、糧油物資儲備事務。針對各大類進行具體歸類，例如：原有的20602“基礎研究”、20604“技術研究與開發(fā)”、20606“社會科學相關項級支出科目”、20609“科技重大項目”相關支出等，均反映從事基礎研究、近期無法取得使用價值的應用研究機構(gòu)的支出、專項科學研究支出，以及重點實驗室、重大科學工程的支出，將其歸類601“基礎研究事務”；又如：原有20804“補助全國社會保障基金”、20826“財政對基本養(yǎng)老保險基金的補助”、20827“財政對其他社會保險基金的補助”等，均反映政府用于社會保障、保險、救助基金列支的各項支出，包括社會保障基金、基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、生育保險基金、社會保險基金、工傷保險基金等支出，將其歸類為810“財政對社會保障、保險、救助基金的補助”。此外，表1也以“節(jié)能環(huán)?！睘槔故玖苏聶?quán)細分體系。需要說明的是，上述大類配置主要考慮兩類職能原則：一是國家統(tǒng)一和社會和諧所涉及的外交、國防和公共安全；二是除此之外的歸類和重構(gòu)均以政府圍繞市場與社會利益最大化關系解決市場失靈領域為依據(jù)。①社會公平所涉及的基本公共服務均等化覆蓋上述所有公共服務領域，但基本公共服務內(nèi)容范疇和“可容忍”的差距目標，在本文實踐探索和應用中還尚未考慮。

表1 政府事權(quán)細分體系：以節(jié)能環(huán)保為例

在上述初步形成的政府事權(quán)分類體系基礎上，本文進一步按照所確立的受益范圍原則和內(nèi)部效率原則逐步確定中央與地方事權(quán)的思路，逐一對各項政府事權(quán)進行甄別和配置，形成中央事權(quán)、地方事權(quán)和央地共擔事權(quán)（見表2）。具體結(jié)果為：配置出消防、道路交通管理事務、普法宣傳事務、城鄉(xiāng)社區(qū)事務管理、住房保障等屬于地方事權(quán)20項，占比為14.2%；配置出外交、國防、國家安全事務、高等教育、特殊教育、退役安置、社會福利等屬于中央事權(quán)28項，占比為19.9%；配置出屬于央地共擔事權(quán)93項，占比為65.9%。例如：1603“城鄉(xiāng)社區(qū)住宅”事權(quán)，反映城鄉(xiāng)社區(qū)廉租房規(guī)劃建設維護、住房制度改革、產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理、房地產(chǎn)市場監(jiān)督等方面的政府職能。具體判斷過程為：首先，這項事權(quán)從考慮激勵效應的受益范圍原則看，屬于地方居民受益的公共服務范疇，不存在利益外溢性，由地方政府供給具有激勵效應，顯然不屬于中央政府事權(quán)；其次，按照內(nèi)部效率原則來看，該項事權(quán)地方政府更了解當?shù)鼐用竦男枨?，由地方政府負擔更能夠滿足需求偏好和提升居民社會效用，因此也排除中央政府事權(quán)。最后，將1603“城鄉(xiāng)社區(qū)住宅”事權(quán)確立為地方政府事權(quán)。又如：502“高等教育”反映全日制普通高等院校（包括研究生）的政府職能，該項事權(quán)外部性強，且中央政府對學科發(fā)展及可續(xù)研究規(guī)劃更具有信息優(yōu)勢，而地方提供該項公共服務的激勵效果不明顯，因此該項事權(quán)應該確立為中央政府事權(quán)。再如：501“義務教育”反映小學、初中、高中方面的政府支出職能。該項事權(quán)首先具有受益外部性特征，即地方政府所提供這項義務教育公共服務所培養(yǎng)的人才最終可能為其他地區(qū)服務，但其外溢性并非完全，因此按照受益范圍原則應該確立為央地共擔事權(quán)；進一步就地方承擔事權(quán)部分而言，按照內(nèi)部效率原則，地方政府具有信息優(yōu)勢，由地方提供該項公共服務可以降低政府供給資金成本并能最大化滿足公共服務需求偏好，因此該項公共服務最終確立為央地共擔事權(quán)。

表2 政府事權(quán)配置體系：以教育為例

（二）基于專項轉(zhuǎn)移支付甄別與轉(zhuǎn)移支付體系重構(gòu)：以云南2016年中央?？顬槔?/h3>

按照本文確立的保障政府間事權(quán)有效運行的轉(zhuǎn)移支付重構(gòu)原則，以2016年中央下達云南省的308項和2372.5億元的專項轉(zhuǎn)移支付項目為例，重新甄別轉(zhuǎn)移支付類型（見表3），具體發(fā)現(xiàn)：（1）原有專項轉(zhuǎn)移支付中，應該屬于地方政府事權(quán)的項目共83項，共計1164.7億元，占原有專項轉(zhuǎn)移支付資金總額的49.1%，這些項目資金應該納入一般性轉(zhuǎn)移支付（含彌補性轉(zhuǎn)移支付①在實踐探索和應用中，本文將彌補性轉(zhuǎn)移支付納入到一般性轉(zhuǎn)移支付考慮，即均作為解決中央關于體現(xiàn)社會公平的基本公共服務均等化事權(quán)范疇。在未來的具體操作過程中，可以進一步區(qū)分這兩類轉(zhuǎn)移支付。）體系，按照標準收支差及因素法分配下?lián)?，需附加財力均等化和公共服務均等化的績效考核；?）應該屬于中央事權(quán)的項目共62項，共計365.9億元，占專項轉(zhuǎn)移支付總額的15.42%，這些項目應該納入新的專項轉(zhuǎn)移支付體系，根據(jù)中央指定具體項目并按照項目法分配下?lián)?，需附加項目目標責任績效考核；?）應該屬于央地共擔事權(quán)的項目共153項，合計836.1億元，占專項轉(zhuǎn)移支付總額的35.24%，這些項目應該納入激勵性轉(zhuǎn)移支付體系，按照競爭性分配法分配下?lián)?，需附加公共服務均等化目標責任和共擔事?quán)公共服務供給責任的績效考核。除此之外，應該由市場機制承擔的項目共10項，共計5.8億元，占專項轉(zhuǎn)移支付總額的0.24%，這些項目應該給予撤銷。

表3 中央專項轉(zhuǎn)移支付項目甄別：教育科技文化處涉及的教育支出為例

2016年，云南省原有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付比例分別為59.73%和49.27%。經(jīng)過上述專項轉(zhuǎn)移支付甄別后，云南省一般性轉(zhuǎn)移支付、新專項轉(zhuǎn)移支付和激勵性轉(zhuǎn)移支付占比分別為49.34%、31.36%和19.31%。需要特別指出的是，激勵性轉(zhuǎn)移支付實際上屬于補充實現(xiàn)公共服務均等化的地方政府財力范疇，僅在資金分配過程中體現(xiàn)競爭性機理，從財力范疇來看可以納入現(xiàn)有一般性轉(zhuǎn)移支付范疇。這樣，2016年云南省一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付比例將調(diào)整為80.69%和19.31%，與中央政府關于“擴增一般、壓減專項”的政策意圖相吻合。

七、結(jié)論與研究展望

本文主要以黨的十八屆三中全會、十九大報告關于財稅體制改革和央地財政關系釋放的重要信號為基礎，并針對1994年分稅制以來我國政府間事權(quán)配置存在的突出問題，在分析國家治理和公共權(quán)力配置理論基礎上，對政府間事權(quán)配置理念進行重塑，確立基于分工思想的公共利益最大化目標理念，具體體現(xiàn)為公共服務供給業(yè)績最大化和財政資金配置成本最小化。以此為理論依據(jù)，重點圍繞政府間事權(quán)配置關于“配置什么”“如何配置”和“運行保障”三個問題展開研究，最后以2017年政府收支分類科目和2016年中央對云南專項轉(zhuǎn)移支付項目為樣本進行實踐探索和應用，驗證本文構(gòu)建事權(quán)配置體系的可操作性。

具體來看：

第一，在國家治理視角下，確立政府間事權(quán)配置基于分工思想的公共利益最大化目標理念，與我國分稅制以來政府間事權(quán)配置面臨的問題高度吻合。通過分析發(fā)現(xiàn)，政府間事權(quán)配置的核心問題是難以破除地方政府局部利益不斷擴張的阻礙，關鍵是政府間事權(quán)配置沒有回歸于公共利益最大化目標。而國家治理的核心是基于“共治”理念保障以人民為中心的社會公共利益，本文以國家治理與政府間公共權(quán)力配置理論為依據(jù)，最終確立政府間事權(quán)配置應該堅持基于分工思想的公共利益最大化目標理念。

第二，基于分工思想的公共利益最大化目標理念，重構(gòu)政府間事權(quán)配置體系，重點解決了我國政府間事權(quán)配置關于“配置什么”“如何配置”和“運行保障”的三大問題。具體來看：一是圍繞公共利益范疇，確立了體現(xiàn)國家根本價值的國家統(tǒng)一和社會和諧、體現(xiàn)社會公平的基本公共服務均等化、體現(xiàn)政府解決市場運行失靈的三大政府事權(quán)范圍；二是圍繞如何提升公共利益，確立了基于激勵效應的受益范圍原則、基于比較優(yōu)勢的內(nèi)部效應原則，并逐次配置央地事權(quán)的原則體系；三是基于如何保障央地政府間事權(quán)有效運行，以中央政府事權(quán)為依據(jù)重構(gòu)實現(xiàn)財力協(xié)調(diào)的財政轉(zhuǎn)移支付體系，主要包括專項轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付、彌補性轉(zhuǎn)移支付和激勵性轉(zhuǎn)移支付。

第三，政府間事權(quán)配置實踐探索和應用方面，一是基于2017年政府收支分類科目，重構(gòu)配置出17個大類和141個細類的政府事權(quán)分類體系；二是基于本文構(gòu)建的事權(quán)配置原則體系，指導完成中央與地方事權(quán)配置，中央事權(quán)、地方事權(quán)和央地共擔事權(quán)的比例分別為19.9%、14.2%和65.9%；三是以2016年中央對云南專項轉(zhuǎn)移支付項目為樣本，按照本文確立的保障政府間事權(quán)有效運行的轉(zhuǎn)移支付重構(gòu)原則，甄別專項轉(zhuǎn)移支付并進行轉(zhuǎn)移支付體系重構(gòu)，2016年云南省一般性轉(zhuǎn)移支付、新專項轉(zhuǎn)移支付和激勵性轉(zhuǎn)移支付占比應該分別為49.34%、31.36%和19.31%。

值得慶幸的是，2018年1月27日國務院辦公廳印發(fā)《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2018〕6號），這標志著我國政府間事權(quán)配置走出“劃”的這一步，也是我國央地財政關系改革突破性的一步。但如何基于這一起點，進一步理順央地職責關系，即政府間事權(quán)配置在實踐運行中不斷收斂于公共利益最大化目標，包括：如何圍繞公共利益確定政府事權(quán)范疇？如何實現(xiàn)政府間事權(quán)配置更能體現(xiàn)央地兩個積極性？如何設計央地共擔事權(quán)對應分類分檔轉(zhuǎn)移支付（激勵性轉(zhuǎn)移支付）的分配機制？如何完善中央均等化事權(quán)對應目前僅局限財政能力均等的一般性轉(zhuǎn)移支付體系？本文研究結(jié)論將為解決上述問題提供依據(jù)和參考。

需要說明的是，我國政府間事權(quán)配置改革是一項龐大的系統(tǒng)性工程，本文僅進行了相關理論分析與部分實踐探索和應用。但仍然還有很多問題需要進一步解決：一是如何完全圍繞體現(xiàn)國家根本價值的國家統(tǒng)一和社會和諧、社會公平對應的基本公共服務均等化、政府彌補市場失靈三類政府事權(quán)范圍，確立各部門事權(quán)清單，尤其是如何確定不同階段的基本公共服務內(nèi)容和“可容忍”的公共服務差距目標；二是政府間事權(quán)配置和有效運行，還需要通過法律固化各級政府事權(quán)，重點是防止各級政府局部利益行為對國家事權(quán)代表的公共利益的侵蝕，只有這樣才能從根本上確保政府事權(quán)配置實現(xiàn)公共利益最大化目標，這就需要事權(quán)配置的法制化保障；三是保障政府間事權(quán)高效運行，另一個前提是強化財政資金績效管理，重點要將財力與支出責任緊密對應進行績效評價與管理，并將績效結(jié)果納入地方政府政績考核管理，只有這樣才能確保在事權(quán)清晰配置基礎上，通過轉(zhuǎn)移支付重構(gòu)實現(xiàn)政府間財力配置，最終保障各級政府財力與事權(quán)匹配，進而形成與政府事權(quán)適應的財政支出責任。