程序與政治：俄羅斯的聯(lián)邦預(yù)算制定過程

茍燕楠 楊康書源

內(nèi)容提要：盡管國內(nèi)對俄羅斯的中期預(yù)算、穩(wěn)定基金等機(jī)制有了不少研究，但對俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算過程這一預(yù)算基礎(chǔ)內(nèi)容的關(guān)注較少。本文主要以俄羅斯2018年聯(lián)邦預(yù)算的制定過程為例，梳理了俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算在政府內(nèi)部的編制過程和在國家杜馬的審議過程。本文發(fā)現(xiàn)，俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算體系在機(jī)制化、公開化和信息化等領(lǐng)域取得了令人矚目的成就，較好地實(shí)現(xiàn)了程序與政治運(yùn)作的匹配，但宏觀經(jīng)濟(jì)和政策執(zhí)行能力成為了最大的制約因素?？紤]到中俄兩國在國情、歷史等方面的相似性，俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算過程的改革路徑可以為我國的預(yù)算改革提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

預(yù)算即政治，不同的預(yù)算過程是不同的政治過程。1998年，俄羅斯首次制定《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法典》①"Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ（ред.от 28.12.2017），9 апреля 2018 г，http：//www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/。（以下簡稱為《預(yù)算法》），之后經(jīng)過2003、2004和2007年幾次較大改動后，基本確定了現(xiàn)行的預(yù)算制度。在結(jié)構(gòu)上，作為一個(gè)聯(lián)邦制國家，俄羅斯采取了預(yù)算聯(lián)邦制，分為聯(lián)邦—聯(lián)邦主體—地方自治機(jī)構(gòu)的三級預(yù)算模式，并逐步規(guī)范了聯(lián)邦和地方政府的財(cái)政分權(quán)及政府間轉(zhuǎn)移支付制度。在模式上，自2004年起，俄羅斯開始實(shí)行中期預(yù)算模式，以當(dāng)年為預(yù)算年，第二、三年為規(guī)劃期，在對三年的宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行預(yù)測的基礎(chǔ)上，年度滾動編制中期預(yù)算。在保障措施上，俄羅斯立法建立穩(wěn)定基金，將每年一定比例的油氣收入和財(cái)政盈余補(bǔ)充到基金內(nèi)，用于在財(cái)政緊張時(shí)補(bǔ)充預(yù)算，成為了俄羅斯應(yīng)對財(cái)政危機(jī)的壓艙石。②童偉、宋天伊、雷婕：《俄羅斯為什么中止實(shí)施中期預(yù)算?》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2016年第31期，第45-51頁。本文將以《關(guān)于2018年和2019—2020年規(guī)劃期的預(yù)算法案》（簡稱為“2018年預(yù)算”或“2018—2020年預(yù)算”）的制定過程為例，全面梳理俄羅斯的聯(lián)邦預(yù)算過程。

一、預(yù)算編制

（一）組織架構(gòu)

俄羅斯預(yù)算年度從1月1日開始，到12月31日結(jié)束，年度預(yù)算以國家法律的形式通過。俄羅斯憲法第114條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦政府制定并向國家杜馬提出聯(lián)邦預(yù)算，保證其執(zhí)行；向國家杜馬提供關(guān)于聯(lián)邦預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。①《俄羅斯聯(lián)邦憲法》，俄羅斯外交部，2018年4月9日，http：//cn.mid.ru/foreign_policy/founding_document/301。《預(yù)算法》進(jìn)一步明確，俄羅斯聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)起草預(yù)算，由俄羅斯財(cái)政部具體執(zhí)行；預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)于每年10月1日前遞交國家杜馬審議，預(yù)算起草的具體程序和時(shí)間表由政府決定。但事實(shí)上，俄羅斯預(yù)算并不只有聯(lián)邦政府和議會兩方參與，預(yù)算的起點(diǎn)是每年年初總統(tǒng)向國會兩院所作的國情咨文中列出的國家發(fā)展目標(biāo)，由政府總理領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算編制也必須緊緊圍繞總統(tǒng)確定的年度目標(biāo)展開。

俄羅斯政府設(shè)立了預(yù)算委員會統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算編制問題，預(yù)算委員會由政府總理為主席，成員包括財(cái)政部長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部長、工業(yè)能源部長、國防部長、教育部長、醫(yī)療和社會發(fā)展部長及國家杜馬預(yù)算和稅收委員會主席，必要時(shí)可邀請其他部門首腦。在執(zhí)行上，俄羅斯財(cái)政部采取了與我國相似的策略，由預(yù)算政策和戰(zhàn)略規(guī)劃司牽頭、業(yè)務(wù)司局配合。預(yù)算政策和戰(zhàn)略規(guī)劃司有包括一位司長、五位副司長在內(nèi)的24名員工，下轄資金來源處，預(yù)算改革處，預(yù)算執(zhí)行方法處，預(yù)算會計(jì)、報(bào)告和分類處4個(gè)處負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。在預(yù)算司之外，還有經(jīng)濟(jì)司、社會和科技司、執(zhí)法部門和國防司、行政管理和司法部門司這4個(gè)業(yè)務(wù)司負(fù)責(zé)與有關(guān)部門進(jìn)行對接和談判。②Министерство Финансов Российской Федерации，О Мuнuсmерсmве，https：//www.minfin.ru/ru/ministry/。

（二）行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部博弈

按照總統(tǒng)的總體戰(zhàn)略規(guī)劃的要求，在總理的領(lǐng)導(dǎo)下，俄羅斯聯(lián)邦政府將基于宏觀預(yù)測和績效評價(jià)實(shí)施預(yù)算分配，既要充分考慮量化指標(biāo)，又要體現(xiàn)聯(lián)邦政府各部門的權(quán)力格局和各行政長官的影響力。

由于實(shí)行中期預(yù)算，俄羅斯聯(lián)邦政府需要首先對未來一年和三年的國家宏觀社會經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行評估和預(yù)測，以確定中期預(yù)算的整體支出規(guī)模。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展部負(fù)責(zé)下，該預(yù)測主要以“烏拉爾”石油價(jià)格為基準(zhǔn)，在對石油價(jià)格變動的判斷基礎(chǔ)上，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要經(jīng)濟(jì)指數(shù)、對影響預(yù)算政策和預(yù)算收支狀況的各種內(nèi)外部因素進(jìn)行預(yù)測和分析。③童偉、宋天伊、雷婕：《俄羅斯為什么中止實(shí)施中期預(yù)算?》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2016年第31期。首次預(yù)測通常于4月前后發(fā)布，發(fā)布后還將根據(jù)最新數(shù)據(jù)對各項(xiàng)預(yù)測指標(biāo)修正，最終以12月的預(yù)測版本指導(dǎo)次年的預(yù)算執(zhí)行。

在宏觀經(jīng)濟(jì)分析的基礎(chǔ)上，經(jīng)預(yù)算委員會批準(zhǔn)，俄羅斯財(cái)政部將向各部門發(fā)布預(yù)算指導(dǎo)意見，由于實(shí)行的是中期預(yù)算，預(yù)算指導(dǎo)意見的內(nèi)容主要為根據(jù)各部門實(shí)際預(yù)算執(zhí)行情況和最新經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)整后的既有預(yù)算項(xiàng)目的新預(yù)算目標(biāo)。各部門收到新預(yù)算目標(biāo)后，將根據(jù)自身情況向財(cái)政部提出對既有項(xiàng)目的預(yù)算目標(biāo)，或者新增預(yù)算項(xiàng)目。在這過程中，財(cái)政部和各部門將進(jìn)行多輪討論和會談，最終的預(yù)算將由預(yù)算委員會和聯(lián)邦政府結(jié)合預(yù)算績效和其他政治考量決定，并在10月1日前遞交國家杜馬審議。

（三）杜馬和專家咨詢

在預(yù)算編制過程中，俄羅斯財(cái)政部通常會根據(jù)實(shí)際情況，向國家杜馬提交一份下年度預(yù)算政策的綱要性文件，供議會審議、參考和提出建議。2017年3月10日，俄羅斯財(cái)政部向國家杜馬提交了《2018年和2019、2020年規(guī)劃期的預(yù)算、稅收和關(guān)稅政策的主要方向》（簡稱《預(yù)算主要方向》）。該文件主要分為四大部分：一是回顧上一預(yù)算期（2015—2017年）的預(yù)算執(zhí)行情況；二是分析下一預(yù)算期（2018—2020）的預(yù)算執(zhí)行條件；三是明確下一階段有四大預(yù)算目標(biāo)，包括穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)環(huán)境、推動結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型、提高預(yù)算工具有效性、改進(jìn)預(yù)算間關(guān)系和加強(qiáng)關(guān)稅監(jiān)管；四是列出下一階段的基本預(yù)算范圍。①Министерство финансов Российской Федерации，Основные Направленuя Бю?жеmной，Налоговой И Таможенно-Тарuфной Полumuкu На 2018 Го?И На Плановый Перuо?2019 И 2020 Го?ов，https：//www.minfin.ru/ru/perfomance/budget/policy/。

俄羅斯財(cái)政部門對未來三年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)條件持比較悲觀的態(tài)度：外部而言，需求仍將相對疲軟，傳統(tǒng)出口市場的價(jià)格環(huán)境沒有顯著改善，全球市場融資條件收緊；內(nèi)部存在人口狀況堪憂、投資不足、預(yù)算支出占GDP比例過高、國有企業(yè)效率低下等問題。GDP增長率不會超過1.5%，保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和推動結(jié)構(gòu)性改革依然是聯(lián)邦預(yù)算的首要任務(wù)。

圖1 俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算編制過程

收到《預(yù)算主要方向》后，國家杜馬將委托其下屬的預(yù)算和稅收委員會對文件進(jìn)行審議。通常杜馬預(yù)算和稅收委員會會針對該文件組織聽證會。2017年7月18日，國家杜馬就舉行了“關(guān)于《預(yù)算主要方向》的議會聽證會”，財(cái)政部部長和相關(guān)部門首腦均到會向杜馬匯報(bào)預(yù)算工作、接受杜馬議員的質(zhì)詢，聯(lián)邦公眾院（Общественная палата Российской Федерации）②俄羅斯聯(lián)邦公眾院成立于2005年，英文為Civic Chamber of the Russian Federation，旨在推動公民社會與政府、立法機(jī)構(gòu)的互動以保護(hù)民眾利益，該機(jī)構(gòu)對俄羅斯各級政府的施政措施和立法工作進(jìn)行監(jiān)督、批評和建議。、企業(yè)界、學(xué)界的代表也到會參加并提出有關(guān)建議。7月21日，經(jīng)過對聽證會的總結(jié)和預(yù)算綱領(lǐng)文件的審議后，杜馬預(yù)算稅收委員會公布了“關(guān)于《預(yù)算主要方向》建議”，并提出了很多批評和建議。杜馬指出，普京總統(tǒng)在國情咨文中提出的很多發(fā)展目標(biāo)在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)狀況下難以實(shí)現(xiàn)，而《預(yù)算主要方向》“未提出針對性的解決措施”；“40美元/桶的預(yù)算估計(jì)過于機(jī)會主義”，可能造成油氣收入預(yù)算無法完成。此外，杜馬也提出不少建議，例如要求增加教育部管轄的高等院校的預(yù)算，以加強(qiáng)人力資本投資。①Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам，Рекомен?ацuu Парламенmскuх Слушанuй На Тему：《Основные Направленuя Бю?жеmной，Налоговой И Таможенно-Тарuфной Полumuкu На 2018 Го?И Плановый Перuо?2019 И 2020 Го?ов》，Состоявшихся В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Феде-рации 18 Июля 2017 Года.http：//www.komitet-bn.km.duma.gov.ru/Novosti_Komiteta/item/2973563/。

二、預(yù)算審議和批準(zhǔn)

（一）立法機(jī)關(guān)概況

根據(jù)《預(yù)算法》第153條，立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審議和批準(zhǔn)聯(lián)邦預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行的報(bào)告。在俄羅斯，立法機(jī)關(guān)為兩院制，上院為聯(lián)邦委員會（Совет Федерации），下院為國家杜馬（Государственная Дума），統(tǒng)稱為聯(lián)邦大會（Федераное Собрание）。聯(lián)邦委員會由聯(lián)邦內(nèi) 85 個(gè)俄羅斯聯(lián)邦主體分別推選兩名代表組成，并非民選，享有決定戰(zhàn)爭、領(lǐng)土變更、罷免總統(tǒng)、任命司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人等權(quán)力。理論上講，聯(lián)邦委員會應(yīng)當(dāng)是黨派中立的。國家杜馬由450名議員選舉產(chǎn)生，一半為按選區(qū)直選，另一半為按政黨得票比例分配名額，享有通過聯(lián)邦法律、批準(zhǔn)總統(tǒng)對政府總理的任命等權(quán)力。在本屆杜馬中，支持普京總統(tǒng)，并由總理梅德韋杰夫擔(dān)任黨主席的統(tǒng)一俄羅斯黨占據(jù)了343個(gè)議席，占總議席的76.2%，成為了確?？偨y(tǒng)和政府意志上升為國家法律的重要保障。

根據(jù)憲法第105和106條，預(yù)算、稅收、財(cái)政、貨幣等問題的法律經(jīng)杜馬通過后，必須交由聯(lián)邦委員會審議通過。因此，根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算審議批準(zhǔn)的整體程序是：聯(lián)邦政府完成預(yù)算編制后提交杜馬審議，杜馬在收到草案后的60天內(nèi)完成三讀審議，通過后提交聯(lián)邦委員會通過，最終由總統(tǒng)簽署生效。

（二）初步審議和專家咨詢

在2018年預(yù)算中，俄聯(lián)邦政府于9月29日將包括宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測、本年度預(yù)算的預(yù)期績效評價(jià)、預(yù)算測算方法和解釋性說明等附件在內(nèi)的整部預(yù)算草案提交國家杜馬，預(yù)算包括了多達(dá)314份文件，累計(jì)超過4000頁。同日，杜馬主席沃羅金（В.В.Володин）將草案發(fā)送給總統(tǒng)、聯(lián)邦委員會和杜馬各委員會、黨派等機(jī)構(gòu)，供其審議和提出批評建議。杜馬還形成決議責(zé)成下屬的預(yù)算和稅收委員會進(jìn)行研究，并提出針對草案的反饋意見。在預(yù)算稅收委員會意見的基礎(chǔ)上，杜馬主席將決定將草案提交杜馬全體會議審議，或退回政府、責(zé)令修改。

在一讀前的審議期間，杜馬預(yù)算稅收委員會再次針對預(yù)算草案組織了專家咨詢。10月23日，預(yù)算稅收委員會召開了專家委員會，來自俄羅斯高等經(jīng)濟(jì)大學(xué)、莫斯科國立大學(xué)、俄羅斯科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所、聯(lián)邦公眾院、聯(lián)邦工商會、俄羅斯工業(yè)家和企業(yè)家聯(lián)盟等九個(gè)學(xué)界、商界和公民組織的機(jī)構(gòu)參會，并提交了各單位的“專家結(jié)論”（Экспертное Заключение），對政府提交的預(yù)算草案從各自角度提出批評和建議。

對預(yù)算草案的批評主要集中在兩個(gè)方面。一是對預(yù)算草案的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測進(jìn)行了較為尖銳的批判。例如，高等經(jīng)濟(jì)大學(xué)的報(bào)告利用多種模型對經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行了重估，并批評預(yù)算草案做出的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測“對外部條件的考慮過于樂觀”。他們認(rèn)為，預(yù)算草案中，對GDP年均增長率將從2017、2018年的2.1%增加到2020年的2.3%的假設(shè)低估了低油價(jià)的影響，再加上預(yù)算提出了很多新的措施，可能會額外增加預(yù)算和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不確定風(fēng)險(xiǎn)。①Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам，Заключенuе НИУ Высшая школа экономuкu，http：//www.komitet-bn.km.duma.gov.ru/274618/item/14902882/。

二是對俄羅斯政府減少財(cái)政開支的做法予以批評。根據(jù)預(yù)算草案，俄羅斯政府計(jì)劃縮減投資規(guī)模，2018—2020年的預(yù)算投資增長率為-4.0%、-7.9%和-10.1%。對此，俄羅斯科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所的報(bào)告認(rèn)為，政府預(yù)算草案提出的通過削減開支來實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡的做法并不合理，俄羅斯經(jīng)濟(jì)的當(dāng)務(wù)之急是擺脫增長停滯，并增加政府支出，因此可以增加赤字規(guī)模，使赤字占國民生產(chǎn)總值的比率從2020年的4%增加到2023—2025年的5%—7%。②Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам，Заключенuе Инсmumуmа экономuкu РАН，http：//www.komitet-bn.km.duma.gov.ru/274618/item/14902884/。聯(lián)邦工商會的意見也與此相似，他們認(rèn)為政府支出規(guī)模的下降會對俄羅斯經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡的關(guān)鍵不在于削減成本，而在于增加新的預(yù)算收入來源和有效使用穩(wěn)定基金。③Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам，Заключенuе Торгово-промышленной палаmы РФ，http：//www.komitet-bn.km.duma.gov.ru/274618/item/14903560/。

（三）政黨政治與三讀表決

經(jīng)過審議和建議，杜馬預(yù)算稅收委員會正式將預(yù)算草案連同各界的建議一同提交國家杜馬進(jìn)行共計(jì)三次的表決程序，因此也被稱為“三讀表決”。這一過程具體反映出了俄羅斯政黨政治的博弈過程?？偟膩碚f，政府通過統(tǒng)一俄羅斯黨在杜馬占據(jù)絕對多數(shù)議席，可以有效保證行政機(jī)關(guān)的意志得到充分貫徹，反對黨由于實(shí)力薄弱，只能在有限的范圍內(nèi)提出自己的主張。

一讀的主要內(nèi)容為原則性審議，對草案進(jìn)行整體表決，主要內(nèi)容包括：預(yù)算的基本概念；對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測；聯(lián)邦預(yù)算的總體收支規(guī)模；預(yù)算、稅收和關(guān)稅政策的主要方向。盡管在預(yù)算執(zhí)行過程中可以提起修正案，即預(yù)算調(diào)整，但是如一讀獲得通過，聯(lián)邦預(yù)算的總體支出規(guī)模將不得修改。

根據(jù)《預(yù)算法》第202—204條，如預(yù)算法案一讀遭否決，杜馬、聯(lián)邦委員會和政府將組成調(diào)解委員會對預(yù)算案進(jìn)行修訂，如三方未達(dá)成一致則調(diào)解失敗。如調(diào)解失敗或預(yù)算案再次遭到杜馬否決，杜馬可將預(yù)算案重新提交調(diào)解委員會或退回政府重新修訂；杜馬也可對政府提起不信任案，造成政府辭職，新政府應(yīng)于30天內(nèi)重新制定新的預(yù)算草案。但自2000年《預(yù)算法》修訂以來，從未出現(xiàn)過預(yù)算案遭杜馬否決的情況。

在2017年10月27日的一讀會議上，經(jīng)過各黨派代表的幾輪質(zhì)詢，杜馬以350票贊成、61票反對、39票棄權(quán)、贊成率77.8%通過了預(yù)算草案。值得關(guān)注的是，在反對票中，除1票來自于無黨派代表外，其余60票全部來自于兩大左翼政黨——俄羅斯共產(chǎn)黨和公正俄羅斯黨，其中俄共42名代表全部反對，公正俄羅斯18人反對。而支持普京總統(tǒng)和梅德韋杰夫總理的議會多數(shù)黨——統(tǒng)一俄羅斯黨，除少數(shù)棄權(quán)外全部贊成，確保了法案通過。

二讀為細(xì)節(jié)性審議，針對預(yù)算草案的每個(gè)項(xiàng)目、金額等細(xì)節(jié)進(jìn)行逐一討論和表決。在二讀審議開始前，杜馬代表會向杜馬預(yù)算稅收委員會提交預(yù)算修正案草案，修正案主要為針對文字表述不合規(guī)的修改和對預(yù)算撥款的調(diào)整。經(jīng)過審核，預(yù)算稅收委員會將預(yù)算草案和修正案提交杜馬二讀表決，并由預(yù)算稅收委員會主席負(fù)責(zé)接受質(zhì)詢，行政部門負(fù)責(zé)人不到場。11月11日，杜馬對預(yù)算進(jìn)行二讀，加上預(yù)算稅收委員會提交和議員現(xiàn)場提出的修正案，杜馬總計(jì)對多達(dá)50項(xiàng)修正案進(jìn)行了表決。在這些修正案中，僅有5份由預(yù)算稅收委員會提出的文字性修正案通過，其余45份均是由反對黨議員現(xiàn)場提出的修正案全部被否決。

三讀為最終表決程序，杜馬對包括修正案在內(nèi)的預(yù)算草案進(jìn)行整體表決，一旦表決通過則法案獲得通過。11月24日，杜馬以341票贊成、61票反對、48人未投票、贊成率75.8%三讀通過了2018年預(yù)算。與一讀相似的是，左翼政黨成為了堅(jiān)定的反對派。61票反對票中，40票來自于俄羅斯共產(chǎn)黨，21票來自于公正俄羅斯。

杜馬三讀表決完成后，預(yù)算法案被提交至議會上院聯(lián)邦委員會審議，并于11月29日獲批準(zhǔn)。之后，俄羅斯總統(tǒng)普京于12月5日正式簽署，宣告俄羅斯《關(guān)于2018年和2019—2020年規(guī)劃期的預(yù)算法案》正式生效。

表1 2018年預(yù)算審議和批準(zhǔn)時(shí)間表

三、總結(jié)與評價(jià)

經(jīng)過二十年發(fā)展，俄羅斯已形成了特色鮮明的預(yù)算制度，部分回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也留下了尚未解決的問題。

第一，規(guī)范的預(yù)算過程成為政治運(yùn)作的重要保障。受制于蘇聯(lián)時(shí)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)巨大歷史負(fù)擔(dān)的影響和20世紀(jì)90年代混亂的社會經(jīng)濟(jì)狀況，俄羅斯現(xiàn)代預(yù)算制度建立起步晚，1998年才具有了第一部《預(yù)算法》。但在短短的十余年間，俄羅斯成功建立并完善了以憲法和預(yù)算法為核心的現(xiàn)代預(yù)算制度，在央地關(guān)系、支付轉(zhuǎn)移、穩(wěn)定機(jī)制、稅制等各方面都建立了法制化的預(yù)算制度，大大減少了預(yù)算的隨意性。規(guī)范化和法制化的預(yù)算過程一方面可以限制政府活動邊界，另一方面，通過制度化的預(yù)算程序，經(jīng)過幾輪征求意見和討論，聯(lián)邦政府的施政綱領(lǐng)可以得到更科學(xué)的修訂和更廣泛的代表性，提高了政府執(zhí)政的合法性，保障政治正常運(yùn)作。

圖2 俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算審議和批準(zhǔn)過程

第二，預(yù)算的審議有較為健全的機(jī)制和堅(jiān)實(shí)的政黨基礎(chǔ)。一方面，在杜馬預(yù)算稅收委員會的統(tǒng)一安排下，各黨派、智庫和相關(guān)團(tuán)體在預(yù)算開始審議前就對預(yù)算草案提出批評建議，并召開專家咨詢會聽取修改意見，或直接在議會表決時(shí)提出修改動議，從而較好地吸收了各方意見，提高了預(yù)算審議的針對性和有效性；另一方面，總理任黨主席且明確支持總統(tǒng)的統(tǒng)一俄羅斯黨在國家杜馬中占據(jù)了超過三分之二的席位，且該黨長期占據(jù)議會多數(shù)席位，這使得政府提出的法案較為順利地通過。

第三，預(yù)算公開取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2005年以后，借助電子化和互聯(lián)網(wǎng)科技，俄羅斯政府加速推進(jìn)預(yù)算公開。在預(yù)算審議方面，通過財(cái)政部和國家杜馬網(wǎng)站，預(yù)算編制和審議過程（包括上文提及的文件）均可在網(wǎng)上瀏覽下載；在預(yù)算執(zhí)行方面，建立了聯(lián)邦預(yù)算執(zhí)行的每月公開機(jī)制，在財(cái)政部的網(wǎng)站可以看到2011年以來每月、每季度和每年的預(yù)算執(zhí)行數(shù)。此外，在新建立的“電子預(yù)算”網(wǎng)站上，用可視化的形式公開了十四大類預(yù)算截至最近一個(gè)月的預(yù)算執(zhí)行情況。根據(jù)國際預(yù)算伙伴（International Budget Partnership）“預(yù)算公開指數(shù)”的2017年的調(diào)查，俄羅斯獲得72分（滿分100），在全球排第15位，高于德國、日本等發(fā)達(dá)國家。①The Open Budget Survey，International Budget Partnership，https：//www.internationalbudget.org/open-budget-survey/open-budget-index-rankings/。

健全規(guī)范的預(yù)算過程是預(yù)算能力的重要基礎(chǔ)，但僅此還不足以實(shí)現(xiàn)預(yù)算能力的實(shí)質(zhì)性提升，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和施政能力至關(guān)重要。

2014年以來，受油價(jià)暴跌、盧布貶值和西方制裁等多重外部因素影響，俄羅斯經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重受挫。盡管依靠發(fā)展農(nóng)業(yè)、實(shí)施進(jìn)口替代戰(zhàn)略和擴(kuò)大國防開支、加大基礎(chǔ)設(shè)施投資等手段，經(jīng)濟(jì)已開始轉(zhuǎn)暖，但健康穩(wěn)定的發(fā)展仍無穩(wěn)定預(yù)期。皮之不存，毛將焉附，收入的不確定會動搖預(yù)算的基礎(chǔ)，預(yù)算博弈會取代預(yù)算規(guī)劃的核心地位，使中期預(yù)算短期化，年度預(yù)算碎片化，動搖預(yù)算的計(jì)劃功能。以俄羅斯的中期預(yù)算為例，2014—2015年，俄羅斯預(yù)算編制的兩大基礎(chǔ)性因素——國際油價(jià)和盧布匯率——都經(jīng)歷了暴跌，分別下降50%和40%左右。受此影響，俄羅斯聯(lián)邦政府在2015年對預(yù)算進(jìn)行了多次調(diào)整以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，相應(yīng)也嚴(yán)重影響了行政部門的工作。因此，在編制2016年預(yù)算時(shí)，由于外部因素難以估量，2016—2018年的中期預(yù)算報(bào)告一直難產(chǎn)，聯(lián)邦政府最終決定2016年暫停實(shí)施中期預(yù)算，重新編制年度預(yù)算。

俄羅斯預(yù)算制度的另一個(gè)掣肘在于俄羅斯政府的高層和基層之間存在著巨大的政策、信息和能力鴻溝。雖然俄羅斯高層給人們精英云集的印象，發(fā)號施令層出不窮，但政策效果最終決定于基層的治理能力。在聯(lián)邦政府層面，雖然以“投入”為核心的預(yù)算模式使公共部門得到財(cái)政的剛性支持，但資金的使用績效缺乏必要的保障和推進(jìn)機(jī)制。②李洋：《俄羅斯2018—2020年中期財(cái)政預(yù)算、影響因素分析及各方爭論焦點(diǎn)》，《俄羅斯研究》，2018年第2期。在地方政府層面，有跡象表明，俄羅斯地方和基層官員腐敗嚴(yán)重、效率低下，在很多邊疆地區(qū)甚至有地方政權(quán)“私人化”的趨勢。預(yù)算績效最終取決于能否通過公正的機(jī)制將錢給正確的人、做正確的事，腐敗和低效會侵蝕預(yù)算的控制能力和管理能力，進(jìn)而侵蝕政府合法性的基礎(chǔ)。