特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書的屬性

文 黃瑞發(fā)

案情簡介

2017年5月8日，某縣市場和質(zhì)監(jiān)局特種設(shè)備安全監(jiān)察人員對縣內(nèi)某企業(yè)正在使用的鍋爐進(jìn)行安全監(jiān)察，發(fā)現(xiàn)該鍋爐檢驗(yàn)合格有效期于2017年5月14日屆滿，未按照安全技術(shù)規(guī)范的要求及時(shí)申報(bào)并接受檢驗(yàn)，認(rèn)為其違反了《特種設(shè)備安全法》第40條第一款的規(guī)定，依據(jù)《特種設(shè)備安全法》第62條的規(guī)定，發(fā)送了《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》（第1號），責(zé)令某企業(yè)予以改正，按照安全技術(shù)規(guī)范的要求及時(shí)申報(bào)并接受檢驗(yàn)。5月24日，某縣市場和質(zhì)監(jiān)局特種設(shè)備安全監(jiān)察人員再次來到某企業(yè)，檢查改正情況，發(fā)現(xiàn)某企業(yè)未予改正，未申報(bào)檢驗(yàn)，且仍在使用該鍋爐，遂認(rèn)為其違反了《特種設(shè)備安全法》第40條第三款的規(guī)定，依據(jù)《特種設(shè)備安全法》第62條的規(guī)定，向某企業(yè)再次發(fā)送了《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》（第2號），責(zé)令某企業(yè)停止使用該鍋爐，消除事故隱患。

某企業(yè)收到第2號《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》后，不服，以某縣市場和質(zhì)監(jiān)局的第2號《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》的內(nèi)容和性質(zhì)屬于行政處罰，未履行聽證程序?yàn)橛?，向市市場和質(zhì)監(jiān)局申請行政復(fù)議。市市場和質(zhì)監(jiān)局依法受理了某企業(yè)的行政復(fù)議申請，并認(rèn)真進(jìn)行了審理，認(rèn)為某縣市場和質(zhì)監(jiān)局并未違反相關(guān)程序規(guī)定，決定依法維持某縣市場和質(zhì)監(jiān)局向某企業(yè)發(fā)送的第2號《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》。

案情分析

本案例涉及到《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》性質(zhì)問題。根據(jù)《特種設(shè)備安全法》第62條“負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門在依法履行職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)違反本法規(guī)定和安全技術(shù)規(guī)范要求的行為或者特種設(shè)備存在事故隱患時(shí)，應(yīng)當(dāng)以書面形式發(fā)出特種設(shè)備安全監(jiān)察指令，責(zé)令有關(guān)單位及時(shí)采取措施予以改正或者消除事故隱患。緊急情況下要求有關(guān)單位采取緊急處置措施的，應(yīng)當(dāng)隨后補(bǔ)發(fā)特種設(shè)備安全監(jiān)察指令。”的規(guī)定，發(fā)出特種設(shè)備安全監(jiān)察指令，是基于特種設(shè)備的危險(xiǎn)性較大，特種設(shè)備安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)違反本法規(guī)定和安全技術(shù)規(guī)范要求的行為或特種設(shè)備存在事故隱患時(shí)，以書面形式責(zé)令有關(guān)單位及時(shí)采取措施予以改正或消除事故隱患。因其以書面形式展現(xiàn)，故稱之為《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》。

從上述分析可知，《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》有2個(gè)主要目的：一是責(zé)令改正違法行為，消除事故隱患；二是緊急情況下制止違法行為，消除事故隱患。

一、第1號《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》的性質(zhì)

責(zé)令改正違法行為，是指行政機(jī)關(guān)以行政命令的形式要求違法當(dāng)事人作為或不作為，使其中止違法行為，令違法當(dāng)事人履行其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，或者以其他方式達(dá)到與履行義務(wù)相當(dāng)?shù)臓顟B(tài)。責(zé)令改正一般以書面形式展現(xiàn)，故稱之為《責(zé)令改正通知書》。

從某縣市場和質(zhì)監(jiān)局向某企業(yè)發(fā)送的第1號《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》來看，某縣市場和質(zhì)監(jiān)局針對某企業(yè)正在使用的鍋爐，在檢驗(yàn)合格有效期屆滿前一個(gè)月未按照安全技術(shù)規(guī)范的要求申報(bào)并接受定期檢驗(yàn)所發(fā)出的指令，即責(zé)令某企業(yè)在檢驗(yàn)合格有效期屆滿前一個(gè)月申報(bào)并接受定期檢驗(yàn)，使其中止違法行為，履行其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，消除事故隱患，是符合《責(zé)令改正通知書》的效用和目的的。

為此，某縣市場和質(zhì)監(jiān)局向某企業(yè)發(fā)送的第1號《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》，類似于《責(zé)令改正通知書》，目的就是要求某企業(yè)改正違法行為，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)申報(bào)并接受定期檢驗(yàn)，消除事故隱患。

二、第2號《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》的性質(zhì)

行政強(qiáng)制措施，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條第二款的規(guī)定，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性控制，或者對公民、法人或其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。因行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)作出的一種決定，且以書面形式展現(xiàn)，故稱之為《行政強(qiáng)制措施決定書》?！缎姓?qiáng)制法》、《行政處罰法》均未將行政強(qiáng)制措施納入到行政處罰范圍。

根據(jù)《特種設(shè)備安全法》的相關(guān)規(guī)定，特種設(shè)備超期未檢使用屬嚴(yán)重事故隱患，須立即停止使用。從某縣市場和質(zhì)監(jiān)局向某企業(yè)發(fā)送的第2號《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》來看，某縣市場和質(zhì)監(jiān)局針對某企業(yè)超期未檢使用鍋爐的嚴(yán)重違法行為所發(fā)出的指令，即責(zé)令某企業(yè)對存在嚴(yán)重安全事故隱患的鍋爐停止使用，消除安全事故隱患，是制止違法行為、避免危害發(fā)生的情形，具有強(qiáng)烈的行政強(qiáng)制性，符合行政強(qiáng)制措施的基本特征，但又不同于行政強(qiáng)制措施。

行政強(qiáng)制措施與特種設(shè)備安全監(jiān)察指令的最主要不同之處在于實(shí)施主體的不同：行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體是行政機(jī)關(guān)，即行政機(jī)關(guān)直接對違法當(dāng)事人的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制。這里的第2號《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》中對存在嚴(yán)重安全事故隱患的鍋爐停止使用的主體是違法某企業(yè)本身，即某企業(yè)根據(jù)行政機(jī)關(guān)的特種設(shè)備安全監(jiān)察指令對自己正在使用的存在嚴(yán)重事故隱患的鍋爐實(shí)施暫時(shí)性控制，即停止使用。

為此，某縣市場和質(zhì)監(jiān)局發(fā)送某企業(yè)的第2號《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》類似于行政強(qiáng)制措施，但又不同于行政強(qiáng)制措施。其目的就是要求某企業(yè)停止違法行為，消除事故隱患。

目前，相關(guān)法律法規(guī)既未將特種設(shè)備安全監(jiān)察指令明確為行政處罰，也未將其明確為行政強(qiáng)制措施。既然特種設(shè)備安全監(jiān)察指令不是行政處罰，那么它的作出也就不應(yīng)按照《行政處罰法》的規(guī)定程序進(jìn)行，自然也就不存在舉行聽證的相關(guān)程序要求。由此，某縣市場和質(zhì)監(jiān)局依法向某企業(yè)發(fā)送第2號《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》并無不當(dāng)。

為及時(shí)制止違法行為，實(shí)際上，某縣市場和質(zhì)監(jiān)局針對某企業(yè)超期未檢使用鍋爐的嚴(yán)重事故隱患，可根據(jù)《特種設(shè)備安全法》第40條第三款和第61條第（三）項(xiàng)“對有證據(jù)表明不符合安全技術(shù)規(guī)范要求或者存在嚴(yán)重事故隱患的特種設(shè)備實(shí)施查封、扣押”的規(guī)定，直接采取行政強(qiáng)制措施，依法對該鍋爐予以查封，以達(dá)到停止使用的目的。

綜上，《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》的性質(zhì)，要視具體情況而定，如果僅是要求違法當(dāng)事人改正違法行為，消除事故隱患，《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》就類似于《責(zé)令改正通知書》。如果是要求違法當(dāng)事人及時(shí)制止違法行為、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，消除事故隱患，《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》又類似于《行政強(qiáng)制措施決定書》，但又不屬于行政強(qiáng)制措施，因兩者的執(zhí)行主體不同。