近代海關(guān)保稅關(guān)棧制度的構(gòu)筑特點*
——近代中國海關(guān)“共治”模式的又一突出范例

金曙

從中國問題觀察家、美國哈佛大學(xué)終身教授費正清(John King Fairbank 1907-1991)關(guān)于“共治”命題的研究，我們可以看出他對于“共治”的思考?！肮仓巍笔枪餐芾淼囊馑?[英]Donn Brunero:《英帝國在華利益之基石——近代中國海關(guān)(1854—1949)》, 黃勝強、丁曄等譯，北京：中國海關(guān)出版社，2012年，第10頁。，是中國特有的現(xiàn)象。其觀點認(rèn)為，鴉片戰(zhàn)爭后開設(shè)的條約通商口岸并非單純由西方列強強加給中國，而是清廷和西方列強妥協(xié)的產(chǎn)物。這樣，可以把西方人置于一種已被接受的權(quán)力關(guān)系框架中，使他們的行為得到某種程度的約束和監(jiān)督。基于這種理解，清帝國海關(guān)被稱為近代中國“共治模式”的最突出范例。

有關(guān)保稅關(guān)棧的研究，迄今較權(quán)威的是薛鵬志撰寫的《中國近代保稅關(guān)棧的起源和設(shè)立》*薛鵬志：《中國近代保稅關(guān)棧的起源和設(shè)立》，載《近代史研究》1991年第3期。。這篇文章通過大量的史料記述關(guān)棧的設(shè)立經(jīng)過，并以此闡明“中國關(guān)棧的請設(shè)和開辦是經(jīng)歷了長期抗?fàn)幣c驟然讓與的矛盾過程，最終是以維護和協(xié)調(diào)列強在華權(quán)益為目的”的觀點，進而在更深層面“推進對海關(guān)制度本質(zhì)的探別”。

本文則撇開在關(guān)棧開設(shè)過程所反映出的華洋所持立場的迥異，以及由此帶來的中國關(guān)棧自主權(quán)的逐步喪失，而是單純從海關(guān)管理的角度，對保稅關(guān)棧所呈現(xiàn)和折射的有關(guān)近代海關(guān)“共治”模式最突出范例的現(xiàn)象予以關(guān)注，擬通過對近代海關(guān)保稅關(guān)棧的設(shè)立、特點、管理模式等的研究，試圖從其制度和結(jié)構(gòu)的角度去理解和詮釋“共治”的精神內(nèi)核。

一、“利益均沾”的共治核心

從反對到意向的提出再到以法律形式的固定，從口岸試點到大范圍推廣，從單一類型到總類齊全，保稅關(guān)棧的開設(shè)無不體現(xiàn)華洋“利益均沾”的共治核心。毋庸置疑，作為全國性的華洋合辦機關(guān)，近代中國海關(guān)在維護英國及其它西方國家在華利益上發(fā)揮了重要作用，并且其命運在很大程度上與英國在華勢力休戚相關(guān)。但與此同時，相互依存、利益均沾的中西方關(guān)系對海關(guān)機構(gòu)的平穩(wěn)運作至關(guān)重要。這從保稅關(guān)棧，這一近代海關(guān)新型監(jiān)管模式的運行軌跡中體現(xiàn)得尤為明顯。

(一)擱淺——華洋權(quán)益的博弈

在近代中國社會背景下，保稅關(guān)棧的設(shè)立就是海關(guān)系統(tǒng)的一項重大改革，更是以總理衙門、洋商海關(guān)機構(gòu)在華洋雙方之間權(quán)益博弈、相互妥協(xié)的結(jié)果。

關(guān)棧是官方核準(zhǔn)開設(shè)的海關(guān)保稅倉棧，為當(dāng)時西方各國商埠所普遍采用。在19世紀(jì)中葉的中國，與各國所簽訂的不平等條約都沒有賦予進口貨物享受保稅或保稅存棧的特權(quán)，保稅關(guān)棧仍是一個陌生的概念。最早提出設(shè)立保稅關(guān)棧的是英國商人。1844年2月，英商試圖通過英領(lǐng)事的關(guān)系在開埠不久的上?？诎督㈥P(guān)棧制度，用以存放未稅進口洋貨，此舉遭清政府拒絕。

1868年10月，上?？偵虝飨！げㄌ鼐捅６愱P(guān)棧的問題函告赫德，稱商會建議采取一項有助于保稅關(guān)棧建立的臨時性措施。進口未稅貨物可暫放或暫存公共碼頭或倉庫，海關(guān)憑該兩處負(fù)責(zé)人出具的收據(jù)作為擔(dān)保，辦理商船結(jié)關(guān)或貨物放行手續(xù)。出口方面，商會則建議海關(guān)在簽發(fā)裝船準(zhǔn)單前關(guān)稅一律付清。商會的建議是“最好的解決辦法就是盡快確立保稅關(guān)棧制度，越快越好”，并建議“保稅關(guān)棧由海關(guān)審批設(shè)立，海關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管存放其間的貨物”*《近代中國海關(guān)起源、活動及事務(wù)重要文件匯編》第六卷，第274頁。。

上海海關(guān)檔案,總稅務(wù)司赫德致江海關(guān)稅務(wù)司Dick文 ,1869年7月28日。對此，赫德的答復(fù)是“個人雖傾向于商會提出的較為成熟的主張，但總理衙門的意見，卻與在上?？诎对O(shè)立保稅關(guān)棧的目標(biāo)相去甚遠”*《近代中國海關(guān)起源、活動及事務(wù)重要文件匯編》第六卷，第275頁。。至于總理衙門的反對理由，赫德在給時任江海關(guān)稅務(wù)司狄妥瑪并轉(zhuǎn)上海商會的批復(fù)中回答得較為詳盡，要義如下，其一，清政府的立場是稅款應(yīng)足額付訖，設(shè)立保稅關(guān)棧之舉“恐對稅收不利”*總稅務(wù)司赫德致江海關(guān)稅務(wù)司Dick文，1869年7月28日，上海海關(guān)檔案。；其二，保稅制度操作起來非常艱難，它涉及到物權(quán)和私有權(quán)，不僅管制倉庫，而且還管制倉庫內(nèi)存放的未稅貨物，對促進商業(yè)不利；其三，貿(mào)易商是否愿意選擇一個延期繳納稅款、將貨主與貨物隔離、在辦理完比目前規(guī)程更為繁瑣的申請與許可后，方能提取貨物的制度？如果讓他們選擇，他們寧可選擇現(xiàn)行制度；其四，作為總稅務(wù)司個人并不反對上海地區(qū)商會將遴選出的貨倉注冊為保稅關(guān)棧，但希望江海關(guān)稅務(wù)司必須清楚“不要再向總理衙門提及此事，不要做出任何由于其他不可知的因素而導(dǎo)致的海關(guān)無法向商界兌現(xiàn)的承諾”，并告知稅務(wù)司狄妥瑪“未經(jīng)本司通知或許可，一律不得對外承諾或擅作主張”。

從中可以看出，作為清政府辦理洋務(wù)及外交事務(wù)的總理衙門，作為隸屬總理衙門、管理全國海關(guān)關(guān)稅及行政事務(wù)的總稅務(wù)司署，作為在通商口岸擁有并行使裁判權(quán)、報關(guān)權(quán)的領(lǐng)事，以及代表貿(mào)易商、洋商利益的商會，對設(shè)立保稅關(guān)棧的態(tài)度和主張雖未達成一致，但在“共治”的語境下，各方最終選擇了意見的趨同，暫時擱置保稅關(guān)棧計劃的實施以及否決保稅關(guān)棧在上?？诎兜脑O(shè)立。

(二)設(shè)立——華洋利益的趨同

自1869年以后，保稅特惠在此后的十幾年并未以法律的形式予以明確。直到1880年3月《中德續(xù)修條約》簽訂。該條約規(guī)定：“中國允，凡中國通商各口，由該監(jiān)督等酌量情形，如系眾洋商情原無礙地方者，該監(jiān)督等妥議章程，自行立關(guān)?！?。*黃序鹓：《海關(guān)通志》，北京：共和印刷局，1929年版，第325頁。這就意味著，根據(jù)條約，洋商可以在中國任何通商口岸，在有利通商而且當(dāng)?shù)丨h(huán)境允許時，享用關(guān)棧特惠。

中德雙方在續(xù)約所附《續(xù)修條約善后章程》第2款中列入下述內(nèi)容：“中國通商口岸如何設(shè)立關(guān)棧，先由上海試辦，即由該監(jiān)督會同總稅務(wù)司酌量情形，妥議章程，由該監(jiān)督等自行設(shè)立”，并規(guī)定“中國通商口岸，如可設(shè)立關(guān)棧先由上海試辦”。 由此，條約及章程以法律形式明確關(guān)棧設(shè)立的基本原則及框架。其中關(guān)鍵的一點在于，關(guān)棧設(shè)立并非小事，須由海關(guān)監(jiān)督會同總稅務(wù)司共同商議，即華洋雙方須在“共治”的框架下致力于保稅關(guān)棧制度的創(chuàng)建。

1887年12月20日，江海關(guān)發(fā)出布告，通知自1888年1月1日起，從上?？诎哆M口的洋貨收貨人可任意選擇交稅后提貨，或按照中國政府批準(zhǔn)的關(guān)棧章程將貨存入關(guān)棧延期納稅。該年1月12日，江海關(guān)稅務(wù)司好博遜將訂立的《中國海關(guān)存放貨物關(guān)棧章程》呈總稅務(wù)司。章程明確，經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)之保稅貨物關(guān)棧位于中國招商局下段虹口碼頭第14號棧房。至此，上?？诎侗６愱P(guān)棧正式試辦*江海關(guān)稅務(wù)司好博遜呈總稅務(wù)司赫德,1888年1月12日，中國第二歷史檔案館[六七九(2)1592]。。

(三)推廣——華洋分歧的消弭

保稅關(guān)棧試辦之初，并無起色。其主要原因在于保稅關(guān)棧由招商局一家獨攬，其所屬倉庫擁有政府頒發(fā)的專用執(zhí)照(《總稅務(wù)司署通令》第437號)。而當(dāng)時經(jīng)政府批準(zhǔn)的另一處，僅獲得火油保稅許可(當(dāng)時尚無散裝火油進口，該倉庫為桶裝火油保稅之用)的招商局浦東庫棧?？偠悇?wù)司署曾試圖將此項特權(quán)擴展至其他“建筑合格、地點適當(dāng)”的倉庫，但屢遭失敗(第450號通令)。

1901年《辛丑條約》簽訂。為修改稅則，清政府旋即與英國、美國談判商約，進一步擴大關(guān)棧特惠，允準(zhǔn)外國商人可在任一通商口岸設(shè)立關(guān)棧，供貯存、改裝或存放待運貨物之用。同時，為保護稅收，關(guān)棧的設(shè)立應(yīng)取得中國當(dāng)局批準(zhǔn)，并遵守各項章程，包括中國當(dāng)局根據(jù)商品類別、與海關(guān)距離遠近及工作時間長短制定的收費標(biāo)準(zhǔn)，堪稱“邁出其保稅史上第二步”*黃勝強主編：《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》第二卷，總稅務(wù)司署通令第4083號,1930年5月29日，北京：中國海關(guān)出版社，2003年，第508-510頁。。

之后，隨著保稅關(guān)棧獨家經(jīng)營壁壘的消除，華洋利益進一步得以融合。保稅關(guān)棧在各通商口岸相繼設(shè)立，從晚清至20世紀(jì)30年代，保稅關(guān)棧幾乎遍布全國各大通商口岸。華北地區(qū)包括秦皇島、天津；膠東地區(qū)包括龍口、煙臺、威海衛(wèi)、青島；華中地區(qū)包括重慶、萬縣、宜昌、沙市、長沙、岳州、漢口、九江；華東地區(qū)包括蕪湖、南京、鎮(zhèn)江、上海、蘇州、杭州、寧波、溫州；華南地區(qū)包括三都澳、福州、廈門、汕頭、廣州、江門、三水；西南地區(qū)包括梧州、南寧、北海、蒙自(河口分關(guān))；東北地區(qū)包括愛琿、哈爾濱、龍井村(今延吉)、安東(今丹東)、大連、牛莊(今營口)。東北地區(qū)六口在日本強占期間暫時閉關(guān)。

抗日戰(zhàn)爭期間，海關(guān)對淪陷區(qū)保稅關(guān)棧的監(jiān)管業(yè)務(wù)一度中斷?？谷諔?zhàn)爭結(jié)束后，海關(guān)恢復(fù)對普通貨物關(guān)棧的監(jiān)管業(yè)務(wù)。1948年，總稅務(wù)司署酌情增減原公用保稅關(guān)棧。至當(dāng)年12月，東北地區(qū)的哈爾濱、安東、龍井村、牛莊、大連，華北地區(qū)的秦皇島、葫蘆島、天津，膠東地區(qū)的煙臺、龍口、威海衛(wèi)、青島，華中地區(qū)的重慶、漢口，華東地區(qū)的南京、上海、寧波、溫州，華南西南地區(qū)的福州、廈門、臺北(設(shè)基隆)、臺南(設(shè)高雄)、汕頭、廣州、江門、三水、梧州、雷州(設(shè)湛江)、北海、瓊州、昆明(河口)等31處均設(shè)有公用保稅關(guān)棧*南京海關(guān)檔案室資料，全宗號六七九(6)卷號 428。。

自《辛丑條約》后，保稅優(yōu)惠的擴展除了體現(xiàn)在地域上，還體現(xiàn)其保稅種類上。除普通貨物(主要指一般進口貨物)保稅關(guān)棧外，根據(jù)貿(mào)易的發(fā)展需求，海關(guān)還設(shè)立了油類貨物關(guān)棧、特種加工關(guān)棧等。其中，油類關(guān)棧還分火油(煤油)和煉油關(guān)棧兩類；特種加工關(guān)棧分整理貨物關(guān)棧、裝配汽車關(guān)棧、制造貨物關(guān)棧三類，共計有五種類型的保稅關(guān)棧。甲午戰(zhàn)爭后，規(guī)模較大的火油關(guān)棧有英國殼牌運輸貿(mào)易公司設(shè)在廈門嵩嶼專門存放散裝保稅煤油的關(guān)棧。荷蘭火油公司在廈門設(shè)立的火油池棧，存放運自蘇門答臘的煤油。英商亞細(xì)亞石油公司在蘇州閶門外丁家巷和萬人碼頭兩地分別設(shè)立的亞細(xì)亞石油公司油棧和亞細(xì)亞洋油堆棧，用作存放保稅火油*江蘇省地方志編纂委員會編：《江蘇省志·海關(guān)志》，南京：江蘇古籍出版社，1998年，第99頁。。美商美孚石油公司在蘇州燈草橋和三板橋分別設(shè)置美孚石油堆棧和美孚洋油棧等*《江蘇省志·海關(guān)志》，第99頁。。20世紀(jì)30年代初，在上海等口岸出現(xiàn)專門用于進口未稅洋貨的改裝、分類、篩濾、除垢、洗滌、修剪、漂白、盤絞、裝瓶等簡單整理的整理貨物關(guān)棧。貨物經(jīng)整理后，其包裝式樣或部分狀態(tài)有所改動，但其性質(zhì)并無改變。與此同時，該口岸又出現(xiàn)制造貨物關(guān)棧，專門用于將保稅進口的原料加工制成成品后運往外洋或者內(nèi)銷。此類貿(mào)易方式類似現(xiàn)在的進料或來料加工。

二、“分工合作”的共治內(nèi)容

在1888年公布的《中國海關(guān)存放貨物關(guān)棧章程》中特別明確：“德約允準(zhǔn)在上海試辦關(guān)棧，此舉于船、于貨、于關(guān)、于棧四項，各有應(yīng)遵應(yīng)行之章?！?黃序鹓：《海關(guān)通志》，第325 -335頁。從章程中看出，保稅關(guān)棧的設(shè)立，并非簡單建一個貨棧倉庫，而是一個由船主、貨主、棧主、海關(guān)四方共同參與、華洋雙方共同治理的綜合項目。船主，應(yīng)明晰船載運貨物的保稅及非保稅性質(zhì)；貨主，應(yīng)嚴(yán)格遵守貨物存放及進出關(guān)棧規(guī)定；棧主，應(yīng)嚴(yán)格按照準(zhǔn)入門檻開設(shè)關(guān)棧；海關(guān)，則以便利與嚴(yán)密的管理手段為商界提供服務(wù)。有關(guān)各方“職責(zé)分明、共治共管”，形成近代海關(guān)保稅關(guān)棧制度“設(shè)立門檻高、貨物進出嚴(yán)”以及“個性化、差別化管理”的構(gòu)筑特色。

(一)準(zhǔn)入門檻高

關(guān)棧設(shè)立合規(guī)與否，是華洋各方對關(guān)棧實施有效“共治共管”的第一步，為此，總稅務(wù)司署曾先后制定過四部有關(guān)關(guān)棧管理章程。雖在不同歷史時期會作些調(diào)整變動，但對共管各方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等都予以充分明確。最早的章程見于1888年江海關(guān)先行先試的《中國海關(guān)存放貨物關(guān)棧章程》。因為是第一部，所以該章程對關(guān)棧的設(shè)置立下了最初的規(guī)矩，定下了管理基調(diào)。要求海關(guān)應(yīng)事先詳細(xì)勘察關(guān)棧設(shè)立的地點、建筑布局以及棧內(nèi)布置等，并經(jīng)棧主呈驗保結(jié)及執(zhí)照費后簽發(fā)執(zhí)照，準(zhǔn)予注冊。海關(guān)在關(guān)棧內(nèi)配備一名派差，或常住關(guān)棧，或隨時進出核對冊簿、稽查貨物。海關(guān)人員可隨時檢查關(guān)棧貨物存放情況，棧主均不得阻撓。保稅關(guān)棧大門均須顯著標(biāo)明“關(guān)棧”字樣。而作為關(guān)棧棧主，也要將各種私章交海關(guān)備案核查，在關(guān)棧貨冊簿詳細(xì)記錄一年內(nèi)進出關(guān)棧貨物情況呈報海關(guān)*江海關(guān)稅務(wù)司好博遜呈總稅務(wù)司赫德,1888年1月12日，中國第二歷史檔案館六七九(2)1592。。

1907年中英、中美《續(xù)議通商行船條約》簽訂，英國官員請將某英商之棧改為關(guān)棧，應(yīng)由該口海關(guān)查明，實系謹(jǐn)慎堅固，保無偷漏稅項之虞，始準(zhǔn)所請。該棧須遵海關(guān)制訂關(guān)棧專章輸納規(guī)費，至此項規(guī)費應(yīng)納若干，按棧離關(guān)遠近，囤何貨物，并工作早晚，酌情核定；唯所定之章，應(yīng)實于稅務(wù)、商情兩有裨益*王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第二冊，北京：三聯(lián)書店，1957年，第184-185頁。。對美商之棧改為關(guān)棧規(guī)定如下:“該棧須遵中國為保護稅課起見隨時所定之關(guān)棧專章輸納公道規(guī)費，至此項規(guī)費應(yīng)納若干，按棧離關(guān)遠近，囤何貨物，并工作早晚，酌情核定?！?《中外舊約章匯編》，第184-185頁。

隨著通商各口的陸續(xù)增開以及海關(guān)分卡的相繼設(shè)立，總稅務(wù)司署根據(jù)條約內(nèi)容頒行《海關(guān)關(guān)棧試辦章程》。這是第二部有關(guān)關(guān)棧的管理規(guī)定。相較第一部而言，更為嚴(yán)格。如增加了“關(guān)棧執(zhí)照費及監(jiān)管費等均由海關(guān)征收，海關(guān)可隨時取消或停止發(fā)放關(guān)棧執(zhí)照且無需聲明理由”等規(guī)定。并且“棧主或其雇員違反規(guī)定，海關(guān)可酌情處以關(guān)平銀5 000兩以下罰金，并撤銷其關(guān)棧執(zhí)照”，以及“普通貨物關(guān)棧所存貨物全部完稅后，海關(guān)暫停關(guān)棧執(zhí)照，棧房視同普通貨?！钡?周念明：《中國海關(guān)之組織及其事務(wù)》，上海：商務(wù)印書館，1933年，第67-83頁。。

南京國民政府成立后，總稅務(wù)司署于1930年重訂《普通關(guān)棧章程草案》，這是第三部章程。對棧主而言，僅有一項變動，即保稅進口的貨物如果具有危險性，應(yīng)存入經(jīng)海關(guān)核準(zhǔn)的屬于普通貨物關(guān)棧的危險品專備關(guān)棧，此類關(guān)棧的設(shè)立、注冊等與普通貨物關(guān)棧相同*總稅務(wù)司李度，1934年，南京海關(guān)檔案室。。這是因為自20世紀(jì)30年代開始，出現(xiàn)了特殊種類的保稅關(guān)棧，考慮到棧主們不同的利益訴求，海關(guān)開始對保稅關(guān)棧實行差別化分類管理模式。

此外，在華洋“共治”的環(huán)境下，海關(guān)與商界就關(guān)棧設(shè)立還達成某些共識，1931年總稅務(wù)司署發(fā)布通令，允許輪船公司在自置或租賃的自用碼頭劃出一部分地段，以備露天堆存輪船專用的保稅外國煤，該場所即為保稅煤場。海關(guān)在為棧主提供便利的同時，也要求棧主按海關(guān)規(guī)定，設(shè)計保稅煤場及其出入口的建筑式樣，并嚴(yán)格執(zhí)行章程規(guī)定*關(guān)務(wù)署：《海關(guān)法規(guī)匯編》，海關(guān)總稅務(wù)司署統(tǒng)計科，1937年，第131頁。。一個典型的例子，1934年4月12日, 江海關(guān)稅務(wù)司伯樂德關(guān)于對來自大連的煤是否享有關(guān)棧待遇一事呈復(fù)總稅務(wù)司署，稱“東三省海關(guān)自封閉以來，凡來自東三省之煤，亦準(zhǔn)予卸入保稅關(guān)棧，但如系報運進口，裝運外洋，或各開往外國及中國口岸輪船燃燒之用者，當(dāng)由關(guān)棧提出，進口稅必須完納”*江海關(guān)稅務(wù)司伯樂德：《江海關(guān)呈復(fù)關(guān)務(wù)署電1600號》，1934年4月12日，上海海關(guān)檔案館(一)/ 7-228(1)。。與此同時，江海關(guān)專門起草了《煤卸入保稅倉庫適用辦法》轉(zhuǎn)呈總稅務(wù)司。

第三部章程試行時間較短，僅沿用到1934年。這一年，財政部修訂《普通關(guān)棧章程草案》，改為《海關(guān)關(guān)棧章程》。第四部章程其中的一項規(guī)定對棧主較為有利，體現(xiàn)了“他管”加“棧主自管”的“共管”理念。即普通貨物關(guān)棧所存貨物全部完稅后，海關(guān)可因棧主書面請求，暫停關(guān)棧執(zhí)照。如果棧主需恢復(fù)執(zhí)照，則在執(zhí)照暫停后的1年內(nèi)向海關(guān)提出書面申請。經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，關(guān)棧仍可適用原執(zhí)照，直至執(zhí)照期滿止，并且無需另繳執(zhí)照費*總稅務(wù)司李度，1934年通令，南京海關(guān)檔案室。。

這部章程首次將普通貨物關(guān)棧劃分為公用關(guān)棧及私有關(guān)棧。公用關(guān)棧的設(shè)立門檻更高，需要設(shè)在緊靠水岸的碼頭。如果距水岸較遠處，棧主必須負(fù)責(zé)接送監(jiān)管貨物起卸的海關(guān)人員。如果設(shè)在非水路處，應(yīng)限定在海關(guān)查驗區(qū)域內(nèi)。如果在區(qū)域外設(shè)立，必須經(jīng)海關(guān)特許。海關(guān)派員常住關(guān)棧，棧主除提供設(shè)備齊全的房屋外，還須繳納監(jiān)管費，并且關(guān)棧的規(guī)費也須報經(jīng)海關(guān)核準(zhǔn)。

公用關(guān)棧規(guī)模較大，部分還擁有官方背景。當(dāng)年，漢口、鎮(zhèn)江、蘇州、南京等口相繼設(shè)立公用關(guān)棧。如鎮(zhèn)江口岸兩處公用保稅關(guān)棧分別是中國銀行保稅倉庫和上海商業(yè)儲備銀行保稅倉庫*鎮(zhèn)江關(guān)稅務(wù)司諭第3836號，1934年(月日)，南京海關(guān)檔案室。。金陵關(guān)批準(zhǔn)南京下關(guān)中國銀行和上海商業(yè)儲蓄銀行聯(lián)合設(shè)立兩處公共保稅關(guān)棧，分別是位于江濱英商太古輪船公司場地內(nèi)的“下關(guān)公記第一公用關(guān)棧”和位于津浦鐵路線8號碼頭背面的“浦口公記第二公用關(guān)?！?，其中下關(guān)保稅倉庫因靠近怡和洋行碼頭,并且在下關(guān)江邊,所以尤為適于存儲保稅貨物*金陵關(guān)稅務(wù)司諭4023號，1934年4月23日，南京海關(guān)檔案室。。之后直到1948年，全國共有31處設(shè)有公用保稅關(guān)棧。

(二)貨物進出嚴(yán)

毋庸置疑，關(guān)棧的開設(shè)為商家提供了極大的便利，但對海關(guān)而言，其施政原則永遠圍繞稅收展開。確保中央政府財稅來源，這是華洋共事的原則，也是雙方共治的前提和基礎(chǔ)。

自上?？诎堕_設(shè)保稅關(guān)棧后，海關(guān)在對關(guān)棧管理的同時，聯(lián)合棧主、貨主共同對未稅進口洋貨的入棧、出棧、儲存、移動等實行管理和控制。

保稅關(guān)棧初設(shè)時，按照章程，洋貨進口，貨主可自行選擇是否將其存入關(guān)棧。如果暫緩付稅，則可暫存保稅關(guān)棧。而土貨則不允許囤入關(guān)棧。貨物存入關(guān)棧時，棧主應(yīng)將貨物情況詳細(xì)填寫在冊簿內(nèi)，并在入棧準(zhǔn)單內(nèi)注明“收到”字樣，交海關(guān)人員核銷。貨主必須將已稅與存棧待稅洋貨分別注明，以便海關(guān)根據(jù)洋貨情況分別發(fā)給完稅驗單及囤入關(guān)棧準(zhǔn)單。此外，貨主不得擅自將存棧貨物提出或拆動。如需取樣，則事先向海關(guān)申領(lǐng)拆動準(zhǔn)單，并在海關(guān)監(jiān)管下取樣，同時將取樣過程記錄后交海關(guān)核銷。如果貨主將部分貨物運出關(guān)棧，則應(yīng)將貨色、件數(shù)、斤兩、價值、入棧日期、進出口船名等情況向海關(guān)申報，并申領(lǐng)完稅驗單、出棧準(zhǔn)單及撥貨準(zhǔn)單。貨物自囤入關(guān)棧始至納稅出棧止，僅存12個月。如果期滿后未辦理相關(guān)手續(xù)，則由關(guān)棧代繳關(guān)稅，并按規(guī)定將貨物另移他處*稅務(wù)司好博遜：《江海關(guān)公告279號》， 1887年12月20日，中國第二歷史檔案館六七九(2)1593。。

20世紀(jì)30年代，隨著新關(guān)稅條約的實施，海關(guān)重訂管理章程草案，對進出關(guān)棧貨物實行更為嚴(yán)格的管理措施。凡是存儲期滿的關(guān)棧貨物，貨主必須按照海關(guān)的估價納稅，并在3日內(nèi)將貨物運出關(guān)棧。存入關(guān)棧待出口的洋貨，須完全與其他貨物隔離存放。如4個月后尚未出口，則經(jīng)海關(guān)查驗無誤后，允許貨主選擇照章完稅或繼續(xù)存入關(guān)棧，但續(xù)存不得超過8個月*總稅務(wù)司梅樂和：《總稅務(wù)司通令4111號》, 1930年8月25日, 上海海關(guān)檔案館(一)/ 3-22。。如果貨主將洋貨存入公用關(guān)棧，必須先填寫關(guān)棧報單，經(jīng)海關(guān)發(fā)給準(zhǔn)單后，才可以卸貨入棧。如果輪船公司載運無主貨物，則必須經(jīng)海關(guān)免驗后存入關(guān)棧，海關(guān)在存棧期滿4個月后實行查驗，并由輪船公司照章完稅。如果繼續(xù)存棧，則不得超過8個月。如果貨主需拆動取樣，應(yīng)在海關(guān)人員監(jiān)督下辦理，其所拆包件，應(yīng)按原狀封好。貨物出棧時，海關(guān)按其初入棧時的品質(zhì)及數(shù)量征稅，待查驗及征稅手續(xù)完畢后發(fā)給出棧準(zhǔn)單。如果出棧貨物退關(guān)，則須立即運回原關(guān)棧,由海關(guān)重新查驗。貨主既可申請退關(guān)貨物重入關(guān)棧，也可選擇納稅進口，其存儲期限應(yīng)自最初入棧之日起不得超過12個月。若危險品貨物存棧，貨主須將其存入經(jīng)海關(guān)核準(zhǔn)的危險品專備關(guān)棧。除軍火外，海關(guān)對重量約2噸及以上或體積在160立方英尺以上的貨物，準(zhǔn)許在露天靠岸處存放*關(guān)務(wù)署：《海關(guān)法規(guī)匯編》，海關(guān)總稅務(wù)司公署統(tǒng)計科，1937年，第17頁。。

同時，為杜絕偷逃稅款行為的發(fā)生，海關(guān)還規(guī)定，凡由公用關(guān)棧報運出棧的進口貨物，海關(guān)應(yīng)按貨物初入棧時的狀態(tài)及數(shù)量征稅。如果貨物存棧期間因不可抗力而遭致?lián)p失，海關(guān)才可根據(jù)貨物受損程度酌情減免稅款。

(三)個性化分類管理

保稅關(guān)棧并非僅用于存放一般貿(mào)易進口的普通未稅貨物，而是根據(jù)不同的貿(mào)易需求，在中央政府、海關(guān)、商家合力推波助瀾下，對不同的進口貨品采取分類管理模式，為商界提供個性化的服務(wù)。

1895年甲午戰(zhàn)爭結(jié)束后，總理衙門允許各口安裝油棧設(shè)備，用以儲存散裝火油?？偠悇?wù)司署為此頒布《火油池棧專章》，規(guī)定，若棧主申請設(shè)立火油池棧，須先經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)并取得執(zhí)照。棧主每月必須繳納關(guān)平銀100兩，用于海關(guān)人員監(jiān)管火油關(guān)棧所需。擁有火油關(guān)棧執(zhí)照的洋商一般實力較強，如瑞記洋行(其為俄國石油公司代理商)、美怡林克公司(其為英荷石油公司代理商)等。國定稅則實施后，稅率提高。總稅務(wù)司署重新修訂《火油類關(guān)棧章程》，提供了更加個性化的服務(wù)，包括允許將存儲火油類關(guān)棧分為存儲散裝油油池、存儲桶裝油棧房、存儲鉛片及其他制桶原料棧房三種，并分別實行不同的管理辦法*總稅務(wù)司梅樂和：《財政部關(guān)務(wù)署指令第3275號令》，1930年8月16日，上海海關(guān)檔案館(一)/ 3-22。。此外，火油關(guān)棧屬于私有關(guān)棧，棧主或租賃人除呈繳相當(dāng)保結(jié)外，還須繳納相當(dāng)于稅款的保證金。

另外幾種保稅關(guān)棧的開設(shè)始于20世紀(jì)30年代，包括煉油類關(guān)棧、整理貨物關(guān)棧、汽車裝配關(guān)棧、特種加工關(guān)棧。*周念明：《中國海關(guān)之組織及其事務(wù)》，第60-90頁。

1933年，煉油關(guān)棧設(shè)立，總稅務(wù)司署為此頒布《煉油關(guān)棧章程》，規(guī)定煉油關(guān)棧系為油池關(guān)棧所儲的原油提煉汽油、煤油的處所，以自用關(guān)棧為限，并且非經(jīng)海關(guān)書面核準(zhǔn)，煉油關(guān)棧不得改作他用*總稅務(wù)司梅樂和：《總稅務(wù)司通令第4756號》,1933年12月7日，上海海關(guān)檔案館(一)/ 3-25。。對煉油關(guān)棧的設(shè)立，海關(guān)也有嚴(yán)格要求，如，必須設(shè)在經(jīng)地方主管官廳核準(zhǔn)的地點，棧主須向當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)申請，并經(jīng)稅務(wù)司呈報總稅務(wù)司署轉(zhuǎn)呈財政部關(guān)務(wù)署核準(zhǔn)。海關(guān)對煉油全過程實行監(jiān)管，并隨時檢查煉油關(guān)棧各項簿冊*1933年11月21日通令，南京海關(guān)檔案室。。

同期，在上海等口岸出現(xiàn)專門用于進口未稅洋貨的改裝、分類、篩濾、除垢、洗滌、修剪、漂白、盤絞、裝瓶等簡單整理的整理貨物關(guān)棧，類似于現(xiàn)在的來料裝配業(yè)務(wù)*周念明：《中國海關(guān)之組織及其事務(wù)》，第60-90頁。。

貨物經(jīng)整理后，其包裝式樣或部分狀態(tài)有所改動，但其性質(zhì)并無改變。1931年，財政部關(guān)務(wù)署首次頒行《特種加工關(guān)棧章程》，允許棧主將整理貨物關(guān)棧設(shè)在原有公用或私用關(guān)棧內(nèi)，但必須劃分不同的功能區(qū)域。商人將經(jīng)過整理后的貨物報運進口時，必須按整理后的狀態(tài)及價值完稅。

另一種更為復(fù)雜的保稅關(guān)棧專門用于將保稅進口的汽車配件及其他材料裝配成成品車輛，屬私有關(guān)棧。1932年，財政部關(guān)務(wù)署首次頒行《裝配汽車關(guān)棧章程》，規(guī)定廠家設(shè)立裝配汽車關(guān)棧，均應(yīng)呈請當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)稅務(wù)司核準(zhǔn)，棧主必須在海關(guān)監(jiān)管下裝配汽車，并在呈請書內(nèi)詳細(xì)記錄裝配汽車的名稱、模型、式樣、馬力等內(nèi)容，同時還須附關(guān)棧圖樣，詳細(xì)說明關(guān)棧地址、附近的道路及建筑物等情況。稅務(wù)司在呈請書上加注意見后呈報總稅務(wù)司轉(zhuǎn)呈關(guān)務(wù)署核準(zhǔn)，海關(guān)對裝配汽車的全過程實行監(jiān)管*關(guān)務(wù)署：《海關(guān)法規(guī)匯編》，海關(guān)總稅務(wù)司署統(tǒng)計科1937年。。

自20世紀(jì)30年代起，上?？诎堕_始出現(xiàn)制造貨物關(guān)棧，專門用于將保稅進口的原料加工制成成品后運往外洋或者內(nèi)銷。此類貿(mào)易方式類似現(xiàn)在的進料加工。1936年，座落在上海閘北橫浜路1097號的美亞織綢廠向外洋出口一批由保稅進口原料織造而成的人造絲織品。總稅務(wù)司署為此令江海關(guān)制訂相關(guān)管理辦法。江海關(guān)草擬《保稅制造貨物關(guān)棧章程》，并向總稅務(wù)司署建議，海關(guān)應(yīng)令棧主繳納一定數(shù)額的擔(dān)保金或現(xiàn)金押款，用以擔(dān)保保稅制造貨物關(guān)棧貨物的存儲和轉(zhuǎn)運，以減少對稅收的影響*關(guān)務(wù)署：《海關(guān)法規(guī)匯編》，海關(guān)總稅務(wù)司署統(tǒng)計科1937年。。該章程后由總稅務(wù)司署呈報關(guān)務(wù)署修改，并經(jīng)與國家稅則委員會商議后正式制定，定名為《保稅制造貨物關(guān)棧暫行管理章程》，令江海關(guān)試行1年。章程規(guī)定，海關(guān)須監(jiān)管保稅原料入棧、成品制造及成品出棧過程，有權(quán)決定監(jiān)管范圍和方式。制造貨物關(guān)棧的棧址須經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，其房屋位置須完全隔離，以防止非法運出原料和成品。若成品內(nèi)銷，須經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，其內(nèi)銷部分不得超過生產(chǎn)總額的三分之一*總稅務(wù)司給江海關(guān)第24463 / 149033號指令,1933年10月21日，上海海關(guān)檔案館((一)/ 7-153(2))。。

綜上所述，盡管在中國設(shè)立保稅關(guān)棧制度是外國商人長期追逐的目標(biāo)，并且在其設(shè)立過程中，中外雙方奪取關(guān)?；I備權(quán)、開辦權(quán)、管理權(quán)的斗爭也始終未曾停歇，也正如時任招商局會辦馬建忠致電《字林西報》所述“管理關(guān)棧系中國自主之權(quán)，他人何可干預(yù)”，但這一切似乎并未阻止保稅關(guān)棧從請設(shè)到運作的進程，更未影響到作為一項新型的貿(mào)易業(yè)態(tài)以及與之配套的貨物監(jiān)管制度本身所具有的前瞻性、合理性、可行性。而這項制度就當(dāng)時而言從設(shè)計到實施，始終貫穿華洋共治的精神內(nèi)核、華洋共事的施政原則，以及華洋依存的合作關(guān)系，始終走在“改革開放前沿”，并與國際做法相接軌，在當(dāng)時的歷史背景下，保稅關(guān)棧制度的構(gòu)筑對進出口貿(mào)易、對商界都帶來重要的意義和影響。