國(guó)內(nèi)外用能權(quán)有償使用和交易最新進(jìn)展及政策建議研究

張海濱 張龍（中國(guó)海洋石油集團(tuán)有限公司節(jié)能減排監(jiān)測(cè)中心）

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，明確提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記多次指出寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。我國(guó)能耗高、增長(zhǎng)快，已經(jīng)成為建立綠色低碳的生態(tài)文明社會(huì)面臨的重要挑戰(zhàn)。實(shí)施用能權(quán)有償使用和交易制度，可以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，形成強(qiáng)有力的倒逼機(jī)制，促使企業(yè)加強(qiáng)用能管理，通過(guò)各種手段有效控制自身能耗，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，為達(dá)到我國(guó)能耗強(qiáng)度下降目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展發(fā)揮積極作用。

1 用能權(quán)有償使用與交易的概念

用能權(quán)是指在能源消費(fèi)總量控制的背景下，用能單位經(jīng)核定或交易取得的、允許其使用和投入生產(chǎn)的年度能源消費(fèi)總量指標(biāo)。用能權(quán)有償使用和交易是指用能單位在繳納使用費(fèi)后獲得用能權(quán)，或通過(guò)交易獲得用能權(quán)。用能單位在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)用能權(quán)擁有使用、轉(zhuǎn)讓和抵押等權(quán)利[1]。

2 國(guó)際用能權(quán)、節(jié)能量交易實(shí)踐

目前，國(guó)際上的交易用能權(quán)/節(jié)能量交易制度主要是白色證書(shū)制度，意大利、英國(guó)、法國(guó)以及美國(guó)都已經(jīng)實(shí)施白色證書(shū)制度，荷蘭、波蘭等國(guó)家正在考慮引入白色證書(shū)制度[2]。

白色證書(shū)制度實(shí)施的前提是政府部門(mén)為特定的責(zé)任主體制定節(jié)能目標(biāo)，責(zé)任主體要在規(guī)定期限內(nèi)完成，否則會(huì)受到相應(yīng)懲罰。白色證書(shū)代表了實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目所獲得的經(jīng)過(guò)測(cè)量和認(rèn)證的一定數(shù)量的節(jié)能量。不同責(zé)任主體完成節(jié)能目標(biāo)的邊際成本不同，對(duì)邊際成本較高的責(zé)任主體，如果購(gòu)買白色證書(shū)的費(fèi)用低于其邊際成本，則更愿意通過(guò)購(gòu)買白色證書(shū)完成節(jié)能目標(biāo)。而邊際成本較低的責(zé)任主體可以通過(guò)出售超額完成的節(jié)能量獲取經(jīng)濟(jì)利益[3-4]。

3 國(guó)內(nèi)用能權(quán)有償使用和交易實(shí)踐

3.1 國(guó)家政策要求演變過(guò)程

早在2012年黨的十八大報(bào)告中就提出，積極開(kāi)展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》提出，建立碳排放權(quán)、節(jié)能量和排污權(quán)交易制度，加快制定節(jié)能量交易工作實(shí)施方案，依托現(xiàn)有交易平臺(tái)啟動(dòng)項(xiàng)目節(jié)能量交易。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，結(jié)合重點(diǎn)用能單位節(jié)能行動(dòng)和新建項(xiàng)目能評(píng)審查，開(kāi)展項(xiàng)目節(jié)能量交易，并逐步改為基于能源消費(fèi)總量管理下的用能權(quán)交易，建立用能權(quán)交易系統(tǒng)、測(cè)量與核準(zhǔn)體系，這是在國(guó)家文件中首次提出用能權(quán)交易。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出，建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度。2016年，《“十三五”規(guī)劃綱要》提出，建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理、投融資機(jī)制，培育和發(fā)展交易市場(chǎng)。2016年7月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱試點(diǎn)方案），要求浙江、福建、河南、四川開(kāi)展用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)[5]。

從上述國(guó)家政策要求的變化可以看出，在能源消費(fèi)總量控制制度的前提下，為以較低成本實(shí)現(xiàn)能耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)，發(fā)揮市場(chǎng)配置能源資源的決定性作用，國(guó)家逐步從要求開(kāi)展節(jié)能量交易過(guò)渡到用能權(quán)交易，并從政策研究階段發(fā)展到政策試點(diǎn)階段。

3.2 國(guó)家試點(diǎn)方案的關(guān)鍵點(diǎn)

1）用能權(quán)指標(biāo)的確定。在能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)的“天花板”下，合理確定用能單位初始用能權(quán)。

◇產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)、高耗能行業(yè)可采用基準(zhǔn)法，即結(jié)合近幾年產(chǎn)量、行業(yè)能效“領(lǐng)跑者”水平以及化解過(guò)剩產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)，確定初始用能權(quán)；

◇其他用能單位可采取歷史法，即近幾年綜合能源消費(fèi)量平均值確定初始用能權(quán)；

◇結(jié)合節(jié)能評(píng)估審查制度，從嚴(yán)確定新增產(chǎn)能的初始用能權(quán)，新增高耗能產(chǎn)能能效要達(dá)到行業(yè)“領(lǐng)跑者”水平，選用一級(jí)能效設(shè)備；

◇鼓勵(lì)可再生能源生產(chǎn)和使用，用能單位自產(chǎn)自用可再生能源不計(jì)入其綜合能源消費(fèi)量。

2）用能權(quán)有償使用的原則。配額內(nèi)的用能權(quán)以免費(fèi)為主，超限額用能有償使用。

3）能源消費(fèi)量的確認(rèn)。用能單位年綜合能源消費(fèi)量通過(guò)自我報(bào)告、第三方審核、政府抽查等方式予以確認(rèn)。

4）交易規(guī)則。用能權(quán)的交易標(biāo)的為用能權(quán)指標(biāo)，以噸標(biāo)準(zhǔn)煤為單位。用能權(quán)指標(biāo)每年清算一次，買入的用能權(quán)計(jì)入當(dāng)年或上一年度用能權(quán)指標(biāo)，但不計(jì)入下一年度；剩余的用能權(quán)指標(biāo)不計(jì)入下一年度。

3.3 試點(diǎn)省份用能權(quán)有償使用和交易進(jìn)展

截至本文成稿，根據(jù)網(wǎng)上公開(kāi)發(fā)布的信息，4個(gè)試點(diǎn)省份的工作進(jìn)度明顯滯后，都未能于2016年完成試點(diǎn)頂層設(shè)計(jì)和準(zhǔn)備工作，下一步工作進(jìn)展有待觀察。

1）浙江省試點(diǎn)進(jìn)展。浙江省經(jīng)信委以政府采購(gòu)服務(wù)的方式，通過(guò)單一來(lái)源采購(gòu)，于2017年3月委托中國(guó)質(zhì)量認(rèn)證中心開(kāi)展“浙江省用能有償使用和交易制度設(shè)計(jì)”項(xiàng)目。

2）福建省試點(diǎn)進(jìn)展。福建省經(jīng)信委以政府采購(gòu)服務(wù)的方式，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，于2017年5月委托北京中創(chuàng)碳投科技有限公司開(kāi)展“福建省用能權(quán)交易市場(chǎng)配套制度研究及配額分配設(shè)計(jì)服務(wù)”項(xiàng)目；于2017年8月委托北京中創(chuàng)碳投科技有限公司、深圳華測(cè)國(guó)際認(rèn)證有限公司等5家單位開(kāi)展電力和水泥行業(yè)用能權(quán)交易第三方核查及抽查項(xiàng)目。

3）四川省試點(diǎn)進(jìn)展。四川省已成立用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，常務(wù)副省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省發(fā)改委。

4）河南省試點(diǎn)進(jìn)展。2016年12月29日，河南省發(fā)改委印發(fā)《河南省“十三五”節(jié)能低碳發(fā)展規(guī)劃》，明確指出開(kāi)展用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。2017年4月1日，河南省發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于組織開(kāi)展河南省全民節(jié)能行動(dòng)的通知》，要求率先在鄭州、平頂山、鶴壁、濟(jì)源等省轄市及其轄區(qū)內(nèi)年耗能5000 t標(biāo)煤以上的重點(diǎn)用能單位開(kāi)展用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作。

3.4 試點(diǎn)方案印發(fā)前節(jié)能量交易和用能權(quán)交易的探索情況

3.4.1 節(jié)能量交易

試點(diǎn)方案印發(fā)前，已有5個(gè)省市開(kāi)展了節(jié)能量交易試點(diǎn)，另有2個(gè)省市針對(duì)實(shí)施節(jié)能量交易進(jìn)行了方案研究（表1）。

首先，從目前已實(shí)施節(jié)能量交易來(lái)看，其目的主要有兩個(gè)：未完成節(jié)能量目標(biāo)的單位通過(guò)購(gòu)買節(jié)能量實(shí)現(xiàn)政府下達(dá)的節(jié)能量目標(biāo)；用于高耗能行業(yè)用能單位新建、改建或擴(kuò)建固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目新增能耗平衡替代。

其次，節(jié)能量的類型主要有兩種：超額完成政府節(jié)能量指標(biāo)的部分（節(jié)能量計(jì)算方法根據(jù)政府考核要求確定，產(chǎn)值節(jié)能量或者產(chǎn)品節(jié)能量）；節(jié)能技措產(chǎn)生的節(jié)能量。

再次，節(jié)能量交易價(jià)格基本上由政府指導(dǎo)定價(jià)，介于20～240元/t標(biāo)煤。比如福建省，政府下文規(guī)定2015年交易價(jià)格為50元/t標(biāo)煤，2016年交易價(jià)格為20元/t標(biāo)煤[6-7]。

另外，從目前網(wǎng)上公開(kāi)發(fā)布的信息看，各地區(qū)的交易行為主要是政府主導(dǎo)，行政色彩濃厚，交易不活躍，配套的制度體系不完善，難以實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)化的手段促進(jìn)節(jié)能工作的目的。同時(shí)，國(guó)家的政策導(dǎo)向已由節(jié)能量交易轉(zhuǎn)變?yōu)橛媚軝?quán)交易，雖然各地方政府仍可繼續(xù)實(shí)施節(jié)能量交易制度，但是總體上看未來(lái)節(jié)能量交易的前景不明朗，這從山東已廢止節(jié)能量交易暫行辦法、福建納入國(guó)家用能權(quán)交易試點(diǎn)可窺一二。

3.4.2 用能權(quán)交易

試點(diǎn)方案印發(fā)前，浙江省已開(kāi)展用能權(quán)交易試點(diǎn)（表2）。浙江各試點(diǎn)城市用能權(quán)交易的基本原則是“用能總量指標(biāo)實(shí)行核定配額使用（配額內(nèi)不增加收費(fèi)）、新增量有償申購(gòu)、超限額差別收費(fèi)制度”，即企業(yè)的實(shí)際能耗在政府核定的用能總量指標(biāo)之下，對(duì)企業(yè)基本沒(méi)有影響；一旦能耗超過(guò)總量指標(biāo)，則根據(jù)企業(yè)針對(duì)不同的超限額能耗執(zhí)行有差別的收費(fèi)制度，而企業(yè)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目新增能耗則需要購(gòu)買用能指標(biāo)。

表1 國(guó)內(nèi)節(jié)能量交易試點(diǎn)匯總

4 用能權(quán)交易與節(jié)能量交易、碳排放權(quán)交易的異同

4.1 用能權(quán)交易與節(jié)能量交易

從試點(diǎn)的情況看，節(jié)能量交易與用能權(quán)交易有很多相似之處。首先，節(jié)能量交易的購(gòu)買節(jié)能量完成政府節(jié)能量目標(biāo)與用能權(quán)交易的超限額差別收費(fèi)制度相似，都是未完成政府指標(biāo)的情況下要繳費(fèi)；不同之處是節(jié)能量交易針對(duì)政府節(jié)能量目標(biāo)，用能權(quán)交易針對(duì)政府能耗總量目標(biāo)。其次，節(jié)能量交易的購(gòu)買節(jié)能量用于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的新增能耗平衡替代與用能權(quán)交易的新增用能量有償申購(gòu)制度相似，都是要為固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的新增能耗付費(fèi)。

表2 國(guó)內(nèi)用能權(quán)交易試點(diǎn)匯總

4.2 用能權(quán)交易與碳排放權(quán)交易

從目前浙江省的用能權(quán)交易試點(diǎn)來(lái)看，用能權(quán)交易與碳排放權(quán)交易有同有異。

在相同點(diǎn)方面，兩者都是基于總量控制之下的交易，也即是國(guó)際上通用的Cap and Trade原理，而且目前用能總量、碳排放總量基本都是免費(fèi)獲得。

在不同點(diǎn)方面，第一，碳排放權(quán)交易可以通過(guò)交易所自由進(jìn)行，用能權(quán)交易暫定在企業(yè)與政府之間進(jìn)行，企業(yè)雙方不得自行交易，條件成熟后開(kāi)展企業(yè)與企業(yè)之間的交易，而且工業(yè)用能不得與農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)進(jìn)行用能權(quán)交易。第二，碳排放權(quán)交易制度下固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目新增排放配額基本是免費(fèi)分配，而用能權(quán)交易制度下固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目新增用能要有償購(gòu)買。第三，浙江省納入用能權(quán)交易的企業(yè)能耗門(mén)檻是3000 t標(biāo)煤，低于全國(guó)碳交易納入門(mén)檻10 000 t標(biāo)煤。第四，浙江省用能權(quán)的交易基準(zhǔn)價(jià)格是100元/t標(biāo)煤，換算成碳排放大約為40元/t碳排放，略高于目前的碳市場(chǎng)的平均碳價(jià)[8]。

5 用能權(quán)有償使用和交易政策建議

5.1 用能權(quán)有償使用和交易流程

用能權(quán)有償使用和交易流程大體上可分為確權(quán)、交易、清繳三個(gè)過(guò)程，具體可分為：企業(yè)提交用能權(quán)監(jiān)測(cè)計(jì)劃；主管部門(mén)給企業(yè)預(yù)發(fā)放用能權(quán)；用能權(quán)交易；企業(yè)提交用能情況報(bào)告；第三方機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的用能情況進(jìn)行核查；主管部門(mén)根據(jù)核查結(jié)果發(fā)放最終用能權(quán)；用能權(quán)清繳。

5.2 用能權(quán)有償使用和交易技術(shù)支撐體系

高質(zhì)量的用能數(shù)據(jù)是用能權(quán)有償使用和交易的基礎(chǔ)，因此，首先要建立完善的用能權(quán)監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查技術(shù)體系（以下簡(jiǎn)稱MRV技術(shù)體系），保證企業(yè)用能數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確。建議從以下三個(gè)方面開(kāi)展工作：

1）做好MRV技術(shù)體系頂層設(shè)計(jì)。在政策法規(guī)層面明確MRV的法律地位、相關(guān)方的權(quán)力和義務(wù)、懲罰約束機(jī)制等；在管理層面做好運(yùn)行評(píng)估完善機(jī)制設(shè)計(jì)、能力建設(shè)、組織和資金支持要求；在技術(shù)層面做好標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的統(tǒng)籌規(guī)劃。

2）做好MRV技術(shù)體系的落地、完善。建議國(guó)家統(tǒng)一制定用能數(shù)據(jù)核算標(biāo)準(zhǔn)、指南、操作細(xì)則，統(tǒng)一明確用能數(shù)據(jù)報(bào)告格式，統(tǒng)一建設(shè)用能數(shù)據(jù)報(bào)送信息系統(tǒng)。

3）做好MRV技術(shù)體系的能力建設(shè)。在企業(yè)層面，建議要求進(jìn)一步完善企業(yè)的能源計(jì)量器具配備、檢定、維護(hù)管理，嚴(yán)格能源統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬管理；在核查機(jī)構(gòu)層面，建議充分利用現(xiàn)有地方節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)、能源審計(jì)機(jī)構(gòu)、節(jié)能量審核機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量控制制度體系建設(shè)和誠(chéng)信教育，保證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性。

在做好MRV技術(shù)體系建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)考慮建設(shè)相關(guān)交易配套支撐信息系統(tǒng)。例如：用能權(quán)注冊(cè)登記簿系統(tǒng)，主要完成用能權(quán)分配和簽發(fā)、清繳等工作；用能權(quán)交易系統(tǒng)，主要用于企業(yè)用能權(quán)交易。

5.3 用能權(quán)有償使用和交易法律制度

用能權(quán)交易是典型的政府驅(qū)動(dòng)行為，完善的法律、法規(guī)、政策、制度體系是建立用能權(quán)交易制度體系的前提和必要條件。如果沒(méi)有嚴(yán)格的法律法規(guī)約束，或者罰則力度不足，用能權(quán)交易很難有效落地實(shí)施，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，在這個(gè)方面應(yīng)該從目前國(guó)內(nèi)碳交易試點(diǎn)立法缺失導(dǎo)致的效果不佳中汲取經(jīng)驗(yàn)。因此，建議在國(guó)家層面制定《用能權(quán)有償使用和交易法》，明確用能權(quán)的法律地位，規(guī)定用能權(quán)交易各利益相關(guān)的法律責(zé)任，理順用能權(quán)交易監(jiān)督管理機(jī)制等。在行政法規(guī)層面，制定《用能權(quán)有償使用和交易管理?xiàng)l例》，針對(duì)用能權(quán)管理、市場(chǎng)交易、監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查、清繳、信息公開(kāi)和監(jiān)督管理以及法律責(zé)任等做出原則性規(guī)定。在部門(mén)規(guī)章層面，針對(duì)用能權(quán)總量確定與分配，交易流程、交易機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制、交易監(jiān)督管理、第三方機(jī)構(gòu)管理及企業(yè)監(jiān)測(cè)與報(bào)告管理等進(jìn)行細(xì)化，將上位法進(jìn)一步具體化、細(xì)則化[9-10]。

6 總結(jié)

國(guó)際、國(guó)內(nèi)在節(jié)能量交易方面已有諸多良好實(shí)踐，國(guó)內(nèi)正從節(jié)能量交易過(guò)渡到用能權(quán)有償使用和交易。但從總體上看，國(guó)內(nèi)用能權(quán)交易試點(diǎn)進(jìn)展遲緩，在法律法規(guī)保障、技術(shù)支撐體系建設(shè)、頂層設(shè)計(jì)等方面都少有信息報(bào)道，需要政府、機(jī)構(gòu)、企業(yè)形成合力，共同有效推進(jìn)上述工作。此外，用能權(quán)交易與碳排放權(quán)交易在歷史數(shù)據(jù)、規(guī)范對(duì)象、技術(shù)支撐體系上存在一定的重疊交叉，制度存在銜接不暢的問(wèn)題，如何避免重復(fù)購(gòu)買碳排放權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)和用能權(quán)是否可以互相轉(zhuǎn)換等一系列技術(shù)性問(wèn)題有待政府主管部門(mén)提前統(tǒng)籌考慮和解決，才能真正發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在推動(dòng)節(jié)能減排工作中的作用。