我國政府資助志愿服務的制度建設研究

辛 華

我國政府資助志愿服務的制度建設研究

辛 華

志愿服務是一項應對市場失靈與政府失靈的社會自主治理的服務體系，有著廣泛的應用領域和獨特的自愿、公益、服務的組織方式。薩拉蒙在《公共服務中的伙伴》一書中也提到了志愿失靈的四種表現(xiàn)：志愿的供給不足、志愿的特殊主義、慈善的父權主義、慈善的業(yè)余主義。因此，志愿服務作為公共服務的補充，更加需要政府的輔助和支持。但是，政府采用何種方式支持、促進志愿服務的發(fā)展？如何把政府的宏觀指導和資金支持與志愿者組織、志愿者的積極參與結(jié)合起來？實質(zhì)上這需要一整套的制度設計，才能有效聯(lián)結(jié)政府與社會，通過政策支持、資金扶持，以及建立溝通渠道，促進和激勵志愿者組織的有效管理，使我國志愿服務事業(yè)的長效發(fā)展。

一、政府資助志愿服務制度建設的框架設計

（一）生態(tài)系統(tǒng)的視角

生態(tài)系統(tǒng)理論（Ecosystems Theory），是用以考察人類行為與社會環(huán)境交互關系的理論。該理論深受達爾文進化論思想的影響，把人類成長的社會環(huán)境（如家庭、機構(gòu)、團體、社區(qū)等）看作是一種社會性的生態(tài)系統(tǒng)，強調(diào)生態(tài)環(huán)境（人的生存系統(tǒng)）對于分析和理解人類行為的重要性，注重人與環(huán)境間各系統(tǒng)的相互作用及其對人類行為的重大影響。個人行為具有生活環(huán)境特征，對個體行為的理解和判定離不開對其生存環(huán)境的分析。

現(xiàn)代社會生態(tài)理論最著名的代表性人物之一查爾斯·扎斯特羅進一步闡述了人的成長與社會環(huán)境的關系，把個體存在的社會生態(tài)系統(tǒng)劃分為三種基本類型：微觀系統(tǒng)、中觀系統(tǒng)以及宏觀系統(tǒng)。

（二）政府資助志愿服務制度要素

參照查爾斯·扎斯特羅的社會生態(tài)系統(tǒng)圖的分析，我們可以將志愿服務看作是社會生態(tài)系統(tǒng)的一部分。為此，要促進志愿服務的發(fā)展，首先對志愿服務基本要素進行分析（參見圖）：

1. 志愿者：在不計物質(zhì)報酬的前提下，自愿貢獻個人時間和精力，為推動人類發(fā)展、社會進步和社會福利事業(yè)而提供服務的人員。其服務行為受到個體對志愿服務的認知、興趣和行為方式的影響，實現(xiàn)這一價值還取決于志愿服務生態(tài)環(huán)境、政府對志愿服務的支持程度以及志愿者組織的管理水平。

2. 志愿者組織：志愿者提供志愿服務的重要載體。它依據(jù)組織使命開發(fā)志愿服務崗位，鏈接志愿者和服務社區(qū)/對象，并提供支持管理服務，使志愿者個體在組織化的服務中實現(xiàn)其服務捐贈價值。志愿者組織通過其組織價值與使命、社會知曉率、服務領域和管理水平，來吸納志愿者參與志愿服務。

3. 服務對象/社區(qū)：接受志愿服務的對象或人群，他們提供志愿服務需求和服務機會，并反饋對志愿服務的滿意度。

4. 志愿服務項目：志愿者通過具體的志愿服務項目對社區(qū)、受助對象進行服務。

5. 志愿服務的發(fā)展環(huán)境：社會文化、政策法規(guī)和管理體制、經(jīng)濟發(fā)展水平等。按照社會生態(tài)系統(tǒng)理論，政府資助志愿服務包含在志愿服務的發(fā)展環(huán)境之中。制度建設不是管理需要，而是提供一種良性的政策環(huán)境，讓志愿者組織自主成長和發(fā)展。

根據(jù)以上分析，我們提出在政府資助志愿服務的制度體系建設中，應該考慮到志愿者、志愿者組織、志愿服務項目和服務對象需求，政府資助志愿服務的制度建設應該做好頂層設計，統(tǒng)籌兼顧志愿服務各要素。

二、政府資助志愿服務的制度體系建構(gòu)

根據(jù)以上理論分析，結(jié)合志愿服務的現(xiàn)狀調(diào)研、以及我國志愿服務相關文件要求，本文提出政府資助志愿服務的制度體系建設包括頂層設計、激勵機制和運行機制等三部分。

（一）傳播志愿服務理念、提供志愿服務平臺和志愿者保障權益的頂層設計

第一，政府資助志愿服務的一個首要目標是傳播志愿理念。從總體上來看，我國志愿服務的文化氛圍還沒有形成，社會認知度、公眾參與度相對較低。調(diào)查顯示盡管目前我國各類登記注冊志愿者人數(shù)較多，但實際參與服務的志愿者以及捐贈的志愿服務時間卻相對較少。而在全社會營造一種參與志愿服務的風尚和文化，引導和培養(yǎng)公民志愿服務的熱情和意識，離不開對公民志愿服務的精神和理念的培養(yǎng)。因此，志愿精神的弘揚與傳播是政府資助志愿服務的制度設計基礎。

第二，加大政府對志愿服務的資金支持。加大志愿服務財政投入力度，為廣大志愿者和志愿服務組織參與學雷鋒活動、志愿者組織培育、志愿服務活動的創(chuàng)新等重點活動，提供必要的經(jīng)費支持。政府對志愿服務的資金支持應該至少包括三個方面：一是管理經(jīng)費。比如，依托中國志愿服務基金會設立“政府資助志愿服務資金”，制定相關管理辦法，在管理、培訓、獎勵、活動等方面規(guī)范、合理、有效使用資金。二是項目經(jīng)費。項目經(jīng)費主要來源于國家為促進公益事業(yè)發(fā)展壯大而提供的用于福利項目建設的資金。除了對一些政府發(fā)起的志愿者組織財政撥款之外，政府可以作為第三方為志愿者的服務進行付費。比如，有些居民有資格享受一些政府項目的服務，如果志愿組織有能力爭取到為其提供服務，那么政府可以通過購買服務方式對志愿組織或志愿者項目付費。三是稅收優(yōu)惠。這種方式屬于政府間接資助支持志愿組織的做法。目前，我國政府未能重視這一資金支持方式，今后政府要進一步完善稅法，通過稅收優(yōu)惠吸引企業(yè)、基金會及私人幫助志愿服務組織建設。

第三，有效權益保障。志愿者的權益保障是政府資助志愿服務制度建設的主要內(nèi)容，也是志愿服務立法的核心目的之一。為營造促進志愿服務發(fā)展的良好社會環(huán)境，政府應盡快出臺《志愿服務法》，對志愿者和志愿服務組織的合法權益進行保障，同時也要兼顧服務對象的合法權益。要平衡好志愿者、志愿服務組織和服務對象三者之間的權益，損及任何一方利益，都不利于志愿服務的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）設計有效調(diào)動志愿者積極性的激勵機制

志愿者的激勵是志愿服務事業(yè)長遠發(fā)展的推動器。建立完善的志愿服務激勵機制是保障志愿服務事業(yè)長遠發(fā)展的重要因素。政府資助志愿服務建設重在探索多元化激勵制度，滿足不同類型志愿者的多種需求。參照國內(nèi)外志愿服務相關激勵制度，本文提出政府資助志愿服務的激勵機制包括：志愿者的認證制度、保障制度、回饋制度以及志愿服務的社會評價制度。通常來說，我們習慣將志愿者的回饋制度建設等同于激勵，通過志愿者的激勵制度建設，吸引更多社會公眾加入志愿者隊伍的同時，要注意以下三個方面：

一是個性化的組織內(nèi)部激勵。通過滿足不同群體中志愿者個體的不同需求，來激發(fā)志愿者的參與熱情和積極性；

二是提升整個社會的外部激勵，比如，美國政府設立了志愿服務的“總統(tǒng)獎”，以表彰優(yōu)秀志愿者。我國政府和民間也可以通過類似外部激勵措施與制度促進志愿服務的可持續(xù)性。

三是結(jié)合志愿者認證、保障等制度，通過計時和頒發(fā)志愿者服務證書，作為升學考核和選拔錄用的參考和依據(jù)，建立以精神激勵為主的多層次志愿者激勵制度。比如，設立志愿服務的“時間銀行”，為每一位志愿者建立檔案，將時間銀行中的服務時間作為志愿者優(yōu)先獲得志愿服務的依據(jù)。

總之，通過混合激勵手段和措施的應用，滿足志愿者群體的不同需求，調(diào)動志愿者的參與積極性，是政府推動志愿服務的長期可持續(xù)發(fā)展的有效途徑之一。

（三）理順志愿服務長效發(fā)展的管理運行機制

政府資助是志愿服務事業(yè)發(fā)展的基礎，為動員社會力量參與志愿服務事業(yè)提供了有效保障。對志愿服務組織本身來講，也要借助政府對志愿服務的支持與資助，加強自身組織能力建設。一要明確志愿服務組織目標與使命，增強組織的凝聚力。二要加強志愿服務組織內(nèi)部的組織架構(gòu)建設，形成合理的組織結(jié)構(gòu)、明確的內(nèi)部分工、清晰的權責劃分。三要實施科學的管理流程，增強志愿服務活動的有序性，高效合理地調(diào)配與使用志愿服務資源。

第一，建立健全政府對志愿者組織的資金資助制度，促進志愿服務的可持續(xù)發(fā)展。志愿者組織和志愿服務的自愿、無償、非營利性質(zhì)，決定了它要發(fā)展必須得通過多種途徑獲得經(jīng)費支持。從世界范圍看，政府資助、社會捐贈等途徑是志愿者組織獲得經(jīng)費支持的兩種方式。目前，我國政府資助志愿服務不但金額少，而且極不均衡。主要側(cè)重在共青團、民政部門等機構(gòu)。因此，應建立健全政府對志愿服務的經(jīng)費資助制度，建立政府資助機制，由政府引導、調(diào)節(jié)和規(guī)范志愿服務發(fā)展；通過志愿服務促進志愿者組織建設，通過政府資助促進志愿服務事業(yè)發(fā)展，從而構(gòu)建新型國家與社會新型伙伴關系。在建立健全政府資助機制的過程中，要把志愿服務列入公共服務主體范疇，通過政府向志愿者組織轉(zhuǎn)移微觀層面事務來實現(xiàn)政府對志愿服務的支持與資助。

第二，志愿者組織應加強自身能力建設，促進政府與志愿者組織之間的伙伴關系。加強志愿者組織的自身能力建設是志愿服務及其組織健康可持續(xù)發(fā)展的動力源泉與重要保障。首先，建立現(xiàn)代志愿者組織管理制度。應突出強調(diào)從制度層面設計，以法人地位明確、籌資渠道穩(wěn)定、治理結(jié)構(gòu)完善、制約機制健全為主要內(nèi)容的現(xiàn)代社會組織制度。同時，在制度建設中還要重視志愿者組織向社會公開信息，增加志愿者管理、組織運作的透明度。其次，要提升志愿者組織專職人員的專業(yè)素質(zhì)和工作能力。通過專業(yè)志愿者管理人員的培養(yǎng)和提升，促進志愿服務的招募、管理、運行、激勵等環(huán)節(jié)，充分培養(yǎng)專業(yè)志愿者等人力資源，通過吸收高素質(zhì)的志愿者來彌補志愿者組織人力資源的不足。

第三，完善志愿服務的法律法規(guī)體系。盡快完善志愿者權益保障和志愿服務相關法律法規(guī)，為志愿服務及志愿者組織發(fā)展營造良好的法制環(huán)境。當前我國志愿服務發(fā)展過程中出現(xiàn)的“越位”“缺位”和“錯位”現(xiàn)象，很大程度上都與相關法律法規(guī)建設滯后有關。政府資助應該以法律為標準，將志愿服務主體置于一個統(tǒng)一和基本的法律框架下，對志愿者、志愿者組織、服務對象的法律地位、服務資格、登記注冊、監(jiān)督管理、權力義務、經(jīng)費來源等方面做出明確規(guī)定，從而為制定相關的管理法規(guī)和政策等提供基本的法律依據(jù)。

（作者單位：清華大學公益慈善學院）

1. （美） 萊斯特·M.薩拉蒙著.《公共服務中的伙伴現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關系》田凱譯，北京：商務印書館，2008。

2. 翟雁，辛華：《2015中國志愿服務捐贈報告》載楊團《中國慈善發(fā)展報告2015》，北京：社會科學文獻出版社，2015。

3. 師海玲，范燕寧：社會生態(tài)系統(tǒng)理論闡釋下的人類行為與社會環(huán)境——2004年查爾斯·扎斯特羅關于人類行為與社會環(huán)境的新探討. 首都師范大學學報（社會科學版），2005（04）: 第94-97頁。

4. 毛立紅：中國志愿服務法制建設研究[D]，中國人民大學公共管理學院2010年博士畢業(yè)論文。