淺析農(nóng)村基層民主選舉的路徑創(chuàng)新

摘 要 村民選舉是村民自治的重要前提，是實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的保障。隨著新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展，民主選舉的新矛盾也隨之而來，表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部過多干涉選舉，選舉程序不規(guī)范，賄選問題涉及主體及手段日益復(fù)雜等問題。在信息技術(shù)日益發(fā)達(dá)，利益階層日益復(fù)雜的農(nóng)村促進(jìn)基層民主選舉有序進(jìn)行，落實(shí)基層民主是當(dāng)下研究民主選舉的重要課題之一。

關(guān)鍵詞 村民自治 民主選舉 路徑創(chuàng)新

作者簡(jiǎn)介：余培，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，碩士研究生，研究方向：政治學(xué)理論。

中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.085

一、農(nóng)村基層民主選舉的歷史沿革

中國(guó)的傳統(tǒng)村落以血緣和地緣為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理依靠的是禮治與法治的混合，千百年來依靠宗族和鄉(xiāng)紳根據(jù)村規(guī)民約管理公共事務(wù)，調(diào)解民事糾紛。農(nóng)村村民自治的探索是在改革開放后才慢慢摸索形成。

（一）村民選舉的初創(chuàng)時(shí)期

1982年中共中央在《全國(guó)農(nóng)村工作紀(jì)要》中提出全面實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。人民公社運(yùn)動(dòng)的終結(jié)造成了農(nóng)村“權(quán)利真空”，以往的農(nóng)村管理體制再不能適應(yīng)現(xiàn)在的社會(huì)局面。因此，有的鄉(xiāng)村自發(fā)組織起來選舉村里能人管理鄉(xiāng)村事務(wù)。這就是農(nóng)村基層民主選舉的萌芽。

二十世紀(jì)八十年代初，廣西宜山縣三岔公社合寨村自主創(chuàng)造了管理公共事務(wù)的自治組織。村民通過無記名投票的方式選舉出村民委員會(huì)，由村民委員會(huì)成員負(fù)責(zé)管理村內(nèi)的公共事務(wù)，并取得良好的效果，村民自治開始在全國(guó)大部分農(nóng)村試行。1987年，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》頒布，確立了村民自治制度，肯定了村民自治的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）村民選舉的改革時(shí)期

1988年，全國(guó)各地的農(nóng)村開始實(shí)行農(nóng)村基層民主自治，截止1989年，我國(guó)在14個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開始推行村民自治制度。1990年，民政部開始在全國(guó)范圍內(nèi)推行，設(shè)立了以直接選舉不記名投票的方式選出村民委員會(huì)成員。1997年黨的十五大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了擴(kuò)大基層民主的實(shí)踐范圍，強(qiáng)化該制度的影響力。截止到1998年6月底，我國(guó)26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市都開始以村民自治制度的法律規(guī)范作為指導(dǎo)方針，推動(dòng)村民自治制度逐漸走向規(guī)范。

（三）基層民主選舉的發(fā)展時(shí)期

1998年，11月4日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過并頒布了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，結(jié)束了對(duì)試行十年的制度進(jìn)行總結(jié)。2010年10月28日全國(guó)人大常委會(huì)頒布了修訂版《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，此部修訂版的升級(jí)主要是完善四個(gè)民主的制度經(jīng)驗(yàn)，提升了村民自治四個(gè)板塊的可操作性。然而，我國(guó)幅員遼闊，地理環(huán)境、民族關(guān)系復(fù)雜，關(guān)于基層民主的自治制度是在實(shí)踐基礎(chǔ)上而來，還存在許多丞待解決的問題。

二、農(nóng)村基層民主選舉失范的現(xiàn)象及成因

中國(guó)農(nóng)村基層民主選舉經(jīng)過十多年的探索，其制度化、程序化和規(guī)范化有了顯著提升，但是由于我國(guó)幅員遼闊，民族眾多，東中西文化差異大，民主選舉只能因地制宜。無論從制度規(guī)范，操作程序、事后監(jiān)督等方面都存在較多的問題。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多干預(yù)村民選舉

我國(guó)法律規(guī)定本級(jí)政府必須對(duì)上級(jí)政府和本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，但是在實(shí)際操作中主要還是對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)這就形成了一種權(quán)操于上的“壓力型”政府。村民民主選舉受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干涉，便產(chǎn)生了鄉(xiāng)干部提名候選人，村民選舉走過場(chǎng)的現(xiàn)象，村民的民主選舉實(shí)際上名存實(shí)亡。

（二）村民選舉程序不規(guī)范

村民選舉法雖然經(jīng)過了1998年和2010年兩次修訂，但是隨著農(nóng)村社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，法律法規(guī)存在的缺陷逐漸暴露出來。《村民委員會(huì)組織》中對(duì)于村委會(huì)選舉的規(guī)定原則性比較強(qiáng)，但實(shí)用性較低。而選舉是一項(xiàng)程序性和操作性強(qiáng)的工作，籠統(tǒng)的規(guī)定不能適應(yīng)選舉的需要。加之基層干部都是從村民里面選舉，文化程度不夠高，對(duì)法律法規(guī)理解不到位，很難按照相關(guān)規(guī)定準(zhǔn)確地組織村民選舉有序進(jìn)行。而有的投機(jī)分子想要在選舉中謀取好處，暗地里破壞選舉的進(jìn)行，這些行為都造成選舉程序的不規(guī)范，也難以選擇出真正代表民意，為農(nóng)民辦事的村干部，甚至還有一些村里的老賴、黑惡勢(shì)力當(dāng)選村干部的例子。

（三）村民選舉積極性不高

其一，隨著農(nóng)村收入與支出的矛盾不斷加劇，大部分青年人不得已轉(zhuǎn)入城市務(wù)工支持一家人生活。這部分人難以參加在村里舉行的選舉。其二，大部分農(nóng)民文化程度不高，權(quán)利意識(shí)淡薄，存在著隨大流或者放棄選票的現(xiàn)象。幾年前還存在著“一元一票，代投代寫”的現(xiàn)象。其三，自古以來，中國(guó)的“官”、“民”都是站在對(duì)立面，受傳統(tǒng)文化影響村民對(duì)“村官”沒有信任感，村民認(rèn)為選舉只不過是“村官們”的把戲，不過是“老一套”、“走過場(chǎng)”，選誰都無所謂。

（四）賄選現(xiàn)象日益復(fù)雜

其一，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地資源價(jià)值也是水漲船高，吸引了許多外地資本進(jìn)入農(nóng)村，使得農(nóng)村的社會(huì)環(huán)境愈加復(fù)雜。于是以往盤踞在農(nóng)村的宗族勢(shì)力和新興的利益階層之間把村民選舉作為博弈的關(guān)鍵，導(dǎo)致村民選舉賄選頻發(fā)。宗族勢(shì)力、農(nóng)村新興階層、村干部為了自己的人可以當(dāng)選，采用各種方式阻撓選舉有序進(jìn)行。其二，隨著信息化的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及，電腦、手機(jī)在農(nóng)村已是常見；qq、微信、微博也早已進(jìn)入百姓的日常生活，隱性的賄賂也是更加容易。通過微信紅包、轉(zhuǎn)賬等方式的賄賂讓人防治和發(fā)現(xiàn)，加大了打擊賄選的難度。其三，關(guān)于賄選的懲罰力度不夠，在《組織法》中關(guān)于賄選行為的處罰只是說取消參選人員的入選資格，這樣籠統(tǒng)的規(guī)則很難應(yīng)付當(dāng)下五花八門的賄選手段和輕重不一的賄選結(jié)果。

三、村民選舉的路徑創(chuàng)新

村民自治的首要問題是村民選舉。鄉(xiāng)村振興政策的落實(shí)和新農(nóng)村建設(shè)離不村干部對(duì)村莊的管理。如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振新，實(shí)現(xiàn)村民自治，選出真正的能人治村，是村莊發(fā)展的關(guān)鍵問題。

（一）規(guī)范農(nóng)村基層民主選舉制度與程序

法治要先從法制開始，要改善基層民主選舉的不合法現(xiàn)象。要先從法律規(guī)范著手?！洞逦瘯?huì)組織法》對(duì)如何進(jìn)行民主選舉的規(guī)定過于籠統(tǒng)，注重原則性而忽視了操作性的重要性。但是我國(guó)農(nóng)村情況復(fù)雜，地理環(huán)境、社會(huì)環(huán)境差異較大，制定統(tǒng)一的操作細(xì)則難度較大，因此要求各地政府應(yīng)該根據(jù)各地實(shí)際情況制定比較符合的選舉細(xì)則，報(bào)上級(jí)政府備案。

1.明確破壞基層選舉的懲處辦法

目前《村委會(huì)組織法》、《選舉法》和《刑法》中有對(duì)于賄選等破壞選舉等行為界定，但是對(duì)于賄選標(biāo)準(zhǔn)的界定和懲處的力度以及方式方法都缺乏操作性。同時(shí)對(duì)于農(nóng)村“賄選”與“被賄選”如何懲罰更是沒有什么可行性的操作方法。各地政府應(yīng)該界定出賄選的標(biāo)準(zhǔn)，加大防治賄選的宣傳力度。對(duì)待賄選金額大，人數(shù)多，社會(huì)影響惡劣的案子不僅取消主犯的當(dāng)選資格，對(duì)從犯也要處罰，根據(jù)犯案輕重決定取消入選的年限和是否形成刑事犯罪，最后在村公示欄予以公示。

2.規(guī)范相關(guān)選舉人員的資格審查

對(duì)能夠入選的人員一定要進(jìn)行審慎的資格審查。應(yīng)該對(duì)入選者文化程度、法律意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、綜合素質(zhì)和綜合能力建立相應(yīng)表格進(jìn)行考核，學(xué)習(xí)公務(wù)員遴選方式進(jìn)行簡(jiǎn)單的筆試和面試，對(duì)于文化程度不高，素質(zhì)低下，能力低下的人排除在基層干部之外，同時(shí)應(yīng)該對(duì)那些有文化、有思想、有能力、有技術(shù)、有水平的年輕人大開方便之門吸引更多的農(nóng)村精英回鄉(xiāng)建設(shè)。

3.規(guī)范工作人員的工作行為

在選舉工作開展之前應(yīng)該選擇有選舉工作經(jīng)驗(yàn)的人來組織選舉，同時(shí)要對(duì)參加選舉的工作人員進(jìn)行簡(jiǎn)短的培訓(xùn)工作，在會(huì)前組織、選票制作、會(huì)上唱票、登記等方面規(guī)定相應(yīng)工作準(zhǔn)則，要求工作人員在選舉工作中務(wù)必要做到公平、公正、公開，對(duì)于違反準(zhǔn)則的工作人員要予以警告和替換。

（二）加強(qiáng)對(duì)村民權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)

1.充分尊重村民的民主意愿

近幾年來，村民的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)有所加強(qiáng)。要求公平選舉的呼聲也是越來越高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部應(yīng)該尊重村民的意愿，允許村民自主提名候選人，并對(duì)提名的候選人進(jìn)行公正的考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對(duì)村民的民主選舉活動(dòng)予以支持，并對(duì)選舉采取匿投票的方式，尊重村民的選舉自由，保護(hù)村民的選舉權(quán)利。

2.利用新媒體工具對(duì)村民進(jìn)行法制教育

新興的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和宣傳手段讓我們有更多的手段了解被選舉人和有關(guān)選舉的法律法規(guī)。村干部可以把關(guān)于選舉的法律法規(guī)和政府文件以及入選者的資料建成相應(yīng)的文檔、圖片，在村務(wù)公示欄予以公示，或者可以建立微信群、QQ群，把這些文件公示在群里，讓百姓們足不出戶就能了解關(guān)于選舉的相關(guān)資料，并最終做出合理的選擇。

3.加強(qiáng)村民的道德建設(shè)

村干部基層干部可以利用農(nóng)閑時(shí)刻對(duì)村民進(jìn)行愛國(guó)主義、集體主義、環(huán)保主義等提高村民思想高的素質(zhì)的影片教育，也可以定期召開座談會(huì)、談?wù)摃?huì)和村民一起談?wù)撪l(xiāng)村大小事務(wù)，共同決策；還可以利用廣播和公示欄對(duì)國(guó)家相關(guān)政策等進(jìn)行宣傳，提高村民思想道德素質(zhì)與政治覺悟。

（三）加強(qiáng)基層干部組織建設(shè)

1.培育年齡結(jié)構(gòu)合理的基層干部隊(duì)伍

近幾年來大學(xué)生村官成為一種“熱現(xiàn)象”，各地區(qū)各村莊積極引進(jìn)大學(xué)生村官，在一定程度上提高了基層干部的文化水平，然而年輕人對(duì)村務(wù)不熟悉，村情不了解，在決策和管理上還有所欠缺。應(yīng)該在合理引進(jìn)人才的基礎(chǔ)上公平選拔本村有能力、有威信的人擔(dān)任農(nóng)村基層干部，注重各年齡階段的密切配合，既要防止人才斷層，也要防止水土不服現(xiàn)象產(chǎn)生。

2.把村干部的工作納入績(jī)效考核

堅(jiān)持村干部任期目標(biāo)考核及年度責(zé)任考核。鄉(xiāng)黨委對(duì)基層干部實(shí)行績(jī)效管理，制定考核細(xì)則，簽訂目標(biāo)責(zé)任書。每半年進(jìn)行一次考核，年底進(jìn)行綜合考核，在任期的最后進(jìn)行全面考核，根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，對(duì)于多次考核不合格的人員，可以召開村民大會(huì)，經(jīng)過大會(huì)討論通過予以罷免。同時(shí)建立村級(jí)干部責(zé)任目標(biāo)和考評(píng)結(jié)果公示制度。村兩委要制訂具體的年度計(jì)劃和目標(biāo)，并在年終要對(duì)自己的工作進(jìn)行“述職”，完善民主評(píng)議村干部制度。

3.強(qiáng)化基層黨組織的引領(lǐng)作用

基層黨組織的主體是黨員，要發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，首先要發(fā)揮基層黨員干部的主體作用，切實(shí)做好服務(wù)群眾的工作。其次，基層黨員干部要帶頭學(xué)習(xí)“三嚴(yán)三實(shí)”，發(fā)展積極健康的黨內(nèi)文化，提高黨員干部的質(zhì)量，堅(jiān)持不懈提高黨員素質(zhì)，拓寬黨員服務(wù)群眾的渠道，真心實(shí)意為群眾辦實(shí)事做好事，創(chuàng)建服務(wù)型政府，提高基層政府的公信力。

四、結(jié)語

目前村民選舉中存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多干預(yù)、賄選、選民積極性不高等一系列問題。但是，村民選舉制度的建立與完善是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的過程，我們不能因?yàn)榇嬖趩栴}就全盤否定基層民主選舉制度，而是應(yīng)該通過村民選舉制度創(chuàng)新，提高村民選舉的規(guī)范化程度，使村民選舉有序進(jìn)行，村民的意志能夠得到尊重，最終實(shí)現(xiàn)村民自治。

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