論我國政黨法治的現(xiàn)代化

歐陽慶芳 魏冰

摘 要 政黨法治是指依據(jù)憲法、法律、黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，對政黨的內(nèi)部事務(wù)和外部事務(wù)進(jìn)行管理，規(guī)制政黨權(quán)力和保障政黨權(quán)利的一種政黨運(yùn)行模式。中國共產(chǎn)黨在從革命型政黨法治發(fā)展為改革型政黨法治的進(jìn)程中，逐漸形成了自己的本土特色：強(qiáng)化“四個意識”的法治生態(tài)、全面從嚴(yán)的治黨策略、注重禮法傳統(tǒng)的吸收。我國政黨法治的現(xiàn)代化走向需要提高法治信仰，培育良好的政治生態(tài)；要不斷地完善黨內(nèi)法規(guī)體系，筑牢制度基礎(chǔ)；要合理配置權(quán)力，完善政治體系；要強(qiáng)化政黨的內(nèi)外監(jiān)督，促進(jìn)政黨法治的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 政黨法治 現(xiàn)代化 法治信仰

作者簡介：歐陽慶芳，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院教授，研究方向：黨內(nèi)法規(guī)與廉政理論；魏冰，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號：D261 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.054

法治是一種政治理想 ，而政黨是政治生活的主體，只有將這種理想融入到行動中，理想才能成為現(xiàn)實(shí)。政黨法治源于政治文化，政治文化是由得自經(jīng)驗(yàn)的信念、表意符號和價值觀組成的體系 。政黨法治是提升政黨政治文化水平的基本途徑，也是衡量政黨現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)。中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入新時代，全面依法治國的深入發(fā)展，政黨法治作為社會主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容和內(nèi)在要求，也將迎來新的變化和發(fā)展。

一、政黨法治的概念、特點(diǎn)

（一）政黨法治的概念

政黨法治從詞意上看可以把它分為兩部分：政黨和法治。政黨作為一個社會組織的形式存在的時間并不長。政黨最初是與宗派一詞聯(lián)系，只是宗派一詞包含貶義。隨著近現(xiàn)代政治的發(fā)展，政黨更多的作為一個組織社團(tuán)?！敖Y(jié)社自由”的憲法規(guī)則和“法不禁止即自由”的法治精神為政黨的發(fā)展提供了法律依據(jù)。政黨是政治生活的主體，作為一個社會組織，只有當(dāng)它參與到政治生活中，才真正的賦予了它政黨的內(nèi)涵。馬克思主義認(rèn)為，政黨本質(zhì)上是特定階級利益的集中代表者，是特定階級政治力量中的領(lǐng)導(dǎo)力量，是由各階級的政治中堅(jiān)分子為了奪取或鞏固國家政治權(quán)力而組成的政治組織 。

法治一詞主要來源于西方國家，法治強(qiáng)調(diào)的是法的統(tǒng)治，也就是法律至上，嚴(yán)格依法辦事，排除了人治的思想和內(nèi)容。亞里士多德認(rèn)為法治就是良法之治。民主、公平、正義、自由、良法等內(nèi)容是法治的核心內(nèi)涵。法治的核心價值符合統(tǒng)治階級的追求，也是民眾的向往，因此法治成為現(xiàn)代化治理的最有效方式。

西方的政黨法治，就是政黨政治的法治化，是以憲法、法律、憲法慣例和憲法判例規(guī)制政黨的存在及其內(nèi)部外部行為，將政黨行為的合憲性和合法性納入違憲審查體系的一種法治模式 。在我國，政黨法治是近些年出現(xiàn)的一個概念。有學(xué)者認(rèn)為政黨法治是以政黨章程和國家憲法、法律作為政黨活動總規(guī)范，對政黨權(quán)實(shí)行全面規(guī)制的政黨管理模式，其內(nèi)容是依靠國家和政黨法律確立政黨權(quán)力、行使政黨權(quán)力和制約政黨權(quán)力 。也有學(xué)者指出：政黨法治是以國家憲法、法律和政黨章程保護(hù)政黨權(quán)利，制約政黨權(quán)力的政黨治理模式，是與政黨人治根本對立的政黨運(yùn)作機(jī)制，是建設(shè)法治國家的重要內(nèi)容 。

以上三位學(xué)者對政黨法治的概念都做出了自己的界定?？梢钥闯鏊麄兌純A向于政黨法治是一種管理模式或政黨運(yùn)作機(jī)制，政黨法治的依據(jù)是憲法、法律和政黨章程等規(guī)范，而關(guān)于政黨法治的內(nèi)容站在不同的角度、立場則有著不同的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為政黨法治的重點(diǎn)應(yīng)該放在政黨，而法治只是政黨建設(shè)的方式，因此政黨法治就是指依據(jù)憲法、法律、黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，對政黨的內(nèi)部事務(wù)和外部事務(wù)進(jìn)行管理，規(guī)制政黨權(quán)力和保障政黨權(quán)利的一種政黨運(yùn)行模式。

（二）我國政黨法治的特點(diǎn)

1.政黨法治的對象涉及黨內(nèi)事務(wù)和黨外事務(wù)

從上面西方政黨法治的概念我們可以看出西方的政黨法治主要涉及政黨的內(nèi)部和外部行為，并對行為的合法性和合憲性進(jìn)行審查。而我國特殊的政治協(xié)商制度決定了我國的政黨法治涉及政黨的內(nèi)部事務(wù)和政黨的外部事務(wù)。內(nèi)部事務(wù)主要是指中國共產(chǎn)黨的內(nèi)部黨務(wù)工作和黨員的自我管理，而外部事務(wù)主要是指執(zhí)政黨與參政黨之間的各種關(guān)系以及黨與國際組織之間的關(guān)系。內(nèi)部關(guān)系是通過政治、思想等進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，而外部關(guān)系通過政治、組織的領(lǐng)導(dǎo)。

2.政黨法治的目的是建立民主、法治型政黨

政黨法治是政黨文化的一部分，民主政治也是一國政治制度的一個重要體現(xiàn)，是一國進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的一個重要內(nèi)容。民主與法治是現(xiàn)代國家民主政治發(fā)展的兩個重要方面，缺一不可。政黨法治的目標(biāo)既是建立一個民主的政黨，也是建立一個法治的政黨。民主是現(xiàn)代政治文明的標(biāo)志，政黨法治作為政治民主的重要基石，沒有政黨法治也就沒有了政治民主。而法治是民主、法治型政黨建設(shè)的一種方式，政黨法治的最終目的就是依靠法制，將黨的各項(xiàng)事務(wù)納入到法治的軌道中，從而建立起一個法治型的政黨。

3.政黨法治的核心內(nèi)容是制約權(quán)力的濫用

政黨法治是黨依靠規(guī)范通過對政黨內(nèi)部和外部的權(quán)力進(jìn)行限制，保障權(quán)力的合理使用，這是政黨法治的核心內(nèi)容。理順黨與國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，是推進(jìn)政黨法治建設(shè)的關(guān)鍵問題 。治國必先治黨、從嚴(yán)治黨。為了防止權(quán)力的濫用，有必要通過法治的形式對權(quán)力加以限制。使政黨權(quán)力真正成為不危害廣大人民群眾合法權(quán)益，合乎人民意志的人民的權(quán)力。政黨法治還注重對黨員的權(quán)利的保護(hù)，在黨章中明確規(guī)定了黨員的權(quán)利，要尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利。限制權(quán)力、保護(hù)權(quán)利，就是保護(hù)民主、保障法治、建設(shè)法治政黨。

4.政黨法治的依據(jù)包含國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系

從政黨法治的概念上看法治的依據(jù)包括憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)這兩部分，前者是國家立法體系內(nèi)的規(guī)范即中國特色社會主義法律體系，后者是政黨制定的規(guī)范。中國特色社會主義法律體系是由在憲法統(tǒng)領(lǐng)下的憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個部分構(gòu)成，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個層次。憲法是國家根本大法，是政黨權(quán)力的來源。在憲法中明文規(guī)定，政黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。黨內(nèi)法規(guī)體系包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則 。不同法律法規(guī)之間具有不同的位階，其中黨章的效力是最高的，有黨內(nèi)憲法之稱。而準(zhǔn)則是僅次于黨章的最高效力的法律形式，規(guī)則等主要是對具體內(nèi)容的規(guī)定。

二、我國政黨法治的現(xiàn)代化走向

（一）堅(jiān)定法治信仰，培育良好生態(tài)

政黨法治是基于政治生活展開的一種法治秩序，因而不單單是權(quán)力的分配和制約、利益的支配，其基本功能還在于通過政黨治理凝聚黨的核心能力，形成黨的中心地位和全面領(lǐng)導(dǎo)。這種凝聚力來自于黨的法治觀念的核心價值，而這個核心價值即黨對法治的信仰要高于法律規(guī)范本身，這個具有高度信仰的政治先鋒團(tuán)體要始終保持先進(jìn)的代表性。

政黨法治不應(yīng)該僅限于政黨內(nèi)部，還要在公眾中廣為宣傳。讓公眾理解政黨法治的本質(zhì)，了解黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)容，形成對政黨法治的認(rèn)同。

政黨法治要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)干部要成為政黨法治的先鋒。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部能夠以身作則，善于用法治思維和法治方式破解社會治理難題，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，黨員也因此向上看齊，受到領(lǐng)導(dǎo)示范的影響。民眾也能在內(nèi)心認(rèn)可黨員干部，認(rèn)可黨，認(rèn)可法律，在全社會形成尊崇法治的新時代氣象。

（二）完善法規(guī)體系，筑牢制度基礎(chǔ)

從西方國家的政黨法治來看，憲法對政黨運(yùn)行起到了監(jiān)督的作用。我國也應(yīng)建立憲法監(jiān)督體制，從最根本上對政黨進(jìn)行監(jiān)督，保障法治建設(shè)。我國的民主黨派是以參政黨身份參與政治生活，雖然在1993年對多黨合作和政治協(xié)商制度進(jìn)行了憲法確認(rèn)，但是在憲法內(nèi)容上卻缺乏相關(guān)的理論依據(jù)，因此應(yīng)將政黨關(guān)系及相關(guān)內(nèi)容納入到憲法中，提供合理性依據(jù)。啟動憲法修改程序并予以確認(rèn)，不斷完善關(guān)于參政黨合法性來源的內(nèi)容。

習(xí)近平同志針對黨內(nèi)法規(guī)的體系建設(shè)，提出要完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊 。將黨內(nèi)法規(guī)體系化，不斷的為黨的法治建設(shè)提供制度性保障。健全黨內(nèi)法規(guī)要與時俱進(jìn)，要及時回應(yīng)政黨發(fā)展建設(shè)的需要，及時摒棄與時代發(fā)展不相符合的規(guī)范，保持黨的先進(jìn)性和活力。黨內(nèi)法規(guī)體系還包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則 等，這一縱向的法規(guī)體系與“1+4”為基本框架的橫向黨內(nèi)法規(guī)制度體系共同構(gòu)成具有中國特色的政黨規(guī)范體系。

（三）科學(xué)配置權(quán)力，完善政治體制

政黨法治的核心內(nèi)容在于對政黨權(quán)力的制約，必須要科學(xué)的界定其權(quán)力邊界和明確責(zé)任承擔(dān)。首先是黨與人大權(quán)力關(guān)系的確定。我國的執(zhí)政黨是中國共產(chǎn)黨，權(quán)力機(jī)關(guān)是各級人民代表大會，要突出權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，必須完善人民代表大會制度，從人大代表的產(chǎn)生到人大的運(yùn)行機(jī)制，使之成為可以進(jìn)行量化操作的科學(xué)機(jī)制。黨的方針政策需要制定為法律的，要依法通過人大上升為國家意志；黨員要尊重人大行使職權(quán)，不能用黨員的身份和地位干涉人大選舉和行使職權(quán)。其次是黨內(nèi)的權(quán)力分配。我國的決策體制采取的是民主集中制和行政首長負(fù)責(zé)制，這在一定程度上能夠保障權(quán)力不被濫用，也能使得權(quán)力得到監(jiān)督。但是在黨的內(nèi)部存在著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、和監(jiān)督權(quán) 等幾種權(quán)力。應(yīng)該確保權(quán)力之間不沖突，權(quán)力之間相互平衡。

（四）強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督，提供充分保障

憲法規(guī)定政黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)行動，權(quán)力一旦濫用就超越了憲法和法律，建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制是政黨法治的內(nèi)在要求。首先是黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，開展黨員和黨組織的監(jiān)督。黨員的監(jiān)督是自下而上的也可以是自上而下的監(jiān)督，黨組織的監(jiān)督來自于黨組織內(nèi)部的監(jiān)督和黨組織外部的監(jiān)督，讓監(jiān)督無時不在，無處不在，讓政黨權(quán)力置于監(jiān)督之下運(yùn)行。其次是政黨外部的監(jiān)督機(jī)制。（1）充分發(fā)揮政協(xié)的民主監(jiān)督職能。民主黨派作為參政黨，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，對政黨權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行全程監(jiān)督，做到有錯必糾，通過我國的政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮參政黨的監(jiān)督職能。（2）社會公眾的監(jiān)督，建設(shè)民主政黨是符合法治后現(xiàn)代主義的價值追求的。權(quán)利最容易受到來自于權(quán)力的侵害，因此要將權(quán)利作為監(jiān)督權(quán)力的一種方式。以權(quán)制權(quán)，充分發(fā)揮民眾的積極性，將人民的意見作為權(quán)力考核的評判。（3）輿論的監(jiān)督。充分發(fā)揮大眾媒體的優(yōu)勢，利用憲法賦予的權(quán)利，以這種“無形的權(quán)力”積極的與違反政黨法治要求的行為作斗爭。

政黨法治是依法治國在中國特色社會主義新時期提出的新要求，不僅關(guān)系到中國共產(chǎn)黨繼續(xù)保持先進(jìn)性、純潔性，還關(guān)系到中國特色的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，關(guān)系到中華民族的偉大復(fù)興。因此在政黨法治建設(shè)的過程中，要不斷的加強(qiáng)黨員和黨組織的政治信仰，同時完善黨內(nèi)法規(guī)體系，加強(qiáng)監(jiān)督，為政黨法治提供充分的依據(jù)和保障。更重要的是法治的生命力在于執(zhí)行。一個良好的法治機(jī)制和法治體系建立起來，如果沒有得到切實(shí)的實(shí)施，再好的制度也將是“紙老虎”，政黨法治同樣如此。

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