我國公共維修基金制度的困境與完善

楊青達 畢一玲

摘 要 我國公共維修基金制度已施行20年，然而隨著物質(zhì)水平的提高，制度與政策的弊端逐漸顯現(xiàn)。本文通過對公共維修基金的問題梳理，對管理主體，使用規(guī)則等提出新的構(gòu)建機制，切實保障廣大業(yè)主的利益。

關(guān)鍵詞 公共維修基金 管理主體 隱性損失

作者簡介：楊青達，青島科技大學(xué)法學(xué)院2017級法學(xué)類碩士研究生，研究方向：民商法；畢一玲，青島科技大學(xué)法學(xué)院2017級法學(xué)類碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論。

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.036

一、問題的提出

住房專項公共維修基金是指依照2008年2月實施的《住宅專項維修基金管理辦法》 規(guī)定的，為了保障住宅共用部位公用設(shè)施正常使用和維護的專項基金。據(jù)2015年住建部公布文件，我國公共維修基金已過1.4萬億，然而各地使用率仍不足百分之一。事實上，如何對維修基金的管理使用模式做出有效的改變早已是老生常談。早在2008年，在我國的超一線城市雖有人質(zhì)疑公維提取使用率低下，但當(dāng)時矛盾并未過度凸顯。而現(xiàn)在，我國公共維修基金的主要矛盾是否發(fā)生改變，政策導(dǎo)向是否應(yīng)當(dāng)做出新的調(diào)整。本文擬對公共維修基金的諸多問題做出探討。

二、公共維修基金管理中存在的問題

如表1所示，通過對青島市82個不同時間開盤的小區(qū)走訪調(diào)研后，我們大致了解了在不同小區(qū)青島市市民對于公共維修基金申報使用的了解情況。在近600個采訪樣本中，完全不了解公共維修基金的樣本數(shù)量占總數(shù)的10%左右，在多數(shù)新建小區(qū)中，年輕人對于公共維修基金的收繳有較大異議，其數(shù)量達到總樣本比的23%。在總樣本比中，占樣本份額比重最大是申報使用困難這一選項，占比達到59%，其中包括業(yè)主大會無法形成決議以及在申報審核中得不到報批等情況。而真正可以正常使用的僅占8%。我們在上述問題中不難看出，公共維修基金使用率低下的最主要的因素有三點：一是小區(qū)公共維修基金申報使用困難，得不到批復(fù)。很大一部分在于小區(qū)缺少業(yè)主大會，物業(yè)也無法召集業(yè)主牽頭成立。即便有業(yè)主大會的小區(qū)，業(yè)主大會行使自身權(quán)力的過程中也是步履維艱。二是有相當(dāng)多資金緊張，信息接受度相對較強的年輕人認為公共維修基金收繳有失偏頗。三是在很多老住房小區(qū)，業(yè)主對于公共維修基金意識淡薄甚至于根本不了解公共維修基金是什么，只是交存而并沒有行使使用和管理的權(quán)力。

（一）公共維修基金申報使用困難

公共維修基金的申報使用需要歷經(jīng)繁復(fù)的手續(xù)，首先是小區(qū)的公共維修基金比例要達到條例所規(guī)定的首期存續(xù)額度的百分之三十，若達不到則需要先行補交才能申請使用。在很多老小區(qū)中，由于業(yè)主大多數(shù)是老人或是租戶，房屋所有權(quán)人往往和占有人分離，這就導(dǎo)致了急需公共維修基金卻找不到交繳主體。再者部分業(yè)主不愿續(xù)繳，特別是二手房業(yè)主，而物業(yè)單方面收繳相當(dāng)困難。其次是《住宅專項維修基金管理辦法》所規(guī)定的，在申報使用中，必須經(jīng)資金列支范圍內(nèi)專有部分占總建面三分之二以上業(yè)主且總?cè)藬?shù)占三分之二以上業(yè)主通過使用建議。這就導(dǎo)致了在相當(dāng)多比例業(yè)主在非必需的情形下不愿意簽字。更重要的一點是，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)為了應(yīng)對簽字難的現(xiàn)象很多小區(qū)簽字比例都有虛報，甚至通過強制要求和代簽等方式來進行操作。

（二）公共維修基金收繳公平失衡

依照《住宅專項維修基金管理辦法》，我國現(xiàn)行的商品住宅首期公共維修基金基金交存數(shù)額應(yīng)按照當(dāng)?shù)刈≌ㄖ惭b工程每平方米造價的5%至8%確定。然而這種繳存方式雖然方便卻有顯著地不合理性存在。公共維修基金的服務(wù)對象是建筑與公共設(shè)施設(shè)備，然而并不是所有建筑與公共設(shè)施都需要進行維護。同一幢樓房，因其樓層的不同建安費每平米的價格可以差出幾百元。以青島市北區(qū)某小區(qū)來說，按照交存比例，24樓住戶比2樓住戶建安費每平米多出1000元，以140平計算則其公共維修基金需要多交存7000元，而現(xiàn)實情況是高層維修部分面積損耗應(yīng)小于低層維修面積損耗。

（三）公共維修基金的收益型損失

依據(jù)條例第26條，公共維修基金的保值增值在滿足當(dāng)前使用的情況下可以用于購買商業(yè)銀行的國債。但據(jù)住建部2015年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，當(dāng)前公共維修基金使用率不足百分之一。由《住宅專項維修資金管理辦法》第十條，十一條規(guī)定 可推測，在2008年制定條例時公共維修基金最主要最緊迫的任務(wù)是保證資金的使用安全性。誠然在當(dāng)時起到了立竿見影的效果，但是經(jīng)過十余年的發(fā)展，公共維修基金使用最主要的問題已經(jīng)從資金的安全性問題轉(zhuǎn)移到資金的使用效率與收益率問題。目前，政府代管所建立的活期賬戶年收益率為0.72%，住房公積金保守年增值率為1.9%。

在考慮通貨膨脹因素下，以目前年3%至4%的通貨膨脹率計算，三年時間資金面臨著10%以上的貶值 。

三、公共維修基金制度完善對策

（一）明確管理主體，確定業(yè)主大會的法人資格

業(yè)主大會應(yīng)當(dāng)以法人的形式作為公共維修基金的管理主體。業(yè)主大會獲得法人資格就意味著業(yè)主大會內(nèi)部矛盾的相對弱化以及業(yè)主大會與外部的矛盾可以通過法定程序救濟。以2013年青島市某高檔住宅小區(qū)發(fā)生因部分業(yè)主不滿業(yè)主委員會對公共維修基金使用，認為業(yè)主委員會的決定不能代表全體業(yè)主的意見，并向當(dāng)?shù)貐^(qū)政府提交申請請求召開業(yè)主大會撤銷現(xiàn)有業(yè)主委員會及其決定。與此相反，業(yè)主委員會及其物業(yè)管理公司代表表示其行為是嚴格依據(jù)《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》章程而來的，有關(guān)主管政府部門也稱業(yè)主委員會的選舉是在政府的指導(dǎo)下進行的，程序合法、公開，不應(yīng)當(dāng)撤銷。避免上述類型糾紛最有效的途徑就是確立業(yè)主大會的法人資格。在法國以及我國香港特別行政區(qū)早已將業(yè)主大會歸于法人。對外，業(yè)主大會以本身名義進行契約行為，直接承擔(dān)權(quán)利義務(wù)，使法律關(guān)系相對更加明確。對內(nèi)，使每一個單一個體的求償權(quán)更易被保障。在德國以及我國臺灣地區(qū)，業(yè)主大會并未被賦予法人資格，其認為業(yè)主自治機構(gòu)是住宅所有權(quán)人共同體，不具備權(quán)利能力，因而不具法人人格，且該共同體的形成并非法律強制成立，而由住宅所有權(quán)人通過契約予以確定 。但是，在當(dāng)?shù)胤傻木唧w適用中，雖然業(yè)主大會沒有被賦予法人資格，然而相對于自然人而言，其法律地位是相對獨立的，最典型的代表既是業(yè)主大會擁有法定程序上的訴訟權(quán)利能力。正如卡爾·拉倫茨所言：“無權(quán)利能力社團與有權(quán)利能力社團的法律地位越來越近”。其次業(yè)主大會在我國物權(quán)法上的地位，江平先生主編的物權(quán)法解釋中業(yè)主大會屬于 《民事訴訟法》第 49條規(guī)定的 “其他組織 ”，具有訴訟權(quán)利能力 ，可以以自己的名義起訴 ，同時 ，業(yè)主委員會在最高人民法院批復(fù)規(guī)定的情形下也可以作為原告。 這其實是物權(quán)法從側(cè)面肯定了業(yè)主大會與業(yè)主委員會擁有訴訟主體地位，這為業(yè)主大會的法人資格的賦予提供了可行的法律基礎(chǔ)，并且在以后的法律解釋以及法律適用中留下余地。從近年來我國業(yè)主大會的改革趨勢中也可證明這一點，自2013年我國第一批業(yè)主大會試點獲得法人資格以來，越來越多的小區(qū)業(yè)主認同了這種獨立的財務(wù)和人員管理制度。

（二）規(guī)避行政風(fēng)險，明確行政機關(guān)權(quán)力范圍

目前我國公共維修基金因各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，尚且缺乏全國性的統(tǒng)一標準規(guī)定。劃轉(zhuǎn)程序與使用程序的繁瑣，房地產(chǎn)管理部門審批時間延后是公維目前最為凸顯的問題。這個問題的關(guān)鍵在于動用維修基金的緊迫性與相關(guān)部門所承擔(dān)風(fēng)險性成反比例趨勢，甚至于為了規(guī)避行政風(fēng)險就主動提高了業(yè)主們的時間成本。一種模式是可以借鑒新加坡的引入第三方專業(yè)鑒定機構(gòu)審批評估，聯(lián)合安監(jiān)質(zhì)檢部門對后續(xù)維修調(diào)整進行追蹤，從銀行方面控制資金流流向。這種操作模式一方面可以將無直接利害關(guān)系的第三方專業(yè)機構(gòu)的能動作用最大化，另一方面規(guī)避了公共維修基金使用中的道德與行政風(fēng)險。另一種模式則是由政府建立一個專門的集驗審，評為一體的專門機構(gòu)，將三者的進行順序由縱向變?yōu)闄M向并建立強制維修標準。在現(xiàn)有公共維修基金規(guī)章基礎(chǔ)上，統(tǒng)一細化認定規(guī)則。

（三）促進業(yè)主自身能動性，加強行政監(jiān)督與自主監(jiān)督相結(jié)合

“個人是本身利益的最好的和唯一的裁判者。除非社會感到自己被個人的行為侵害或者必須要求個人協(xié)助，社會無權(quán)干涉?zhèn)€人的行動。”事實上，只有當(dāng)行為人意識到自己的權(quán)益被侵犯，而且明知有一種切實可行的救濟途徑時，行為人才會真正意義上成為權(quán)利的主人。從管理的角度看，要激發(fā)業(yè)主自身的能動性，可提高公共維修基金的最低限制額度，但在額度外給予業(yè)主高度的自治權(quán)。

從制度制定角度來講，公共維修基金的雙重屬性相對應(yīng)的正應(yīng)當(dāng)是其制度的雙重屬性的反映。公共維修基金作為一種私人性利益，其基金屬性應(yīng)當(dāng)對應(yīng)制度中業(yè)主對其自主處分收益的權(quán)利，自然在業(yè)主大會內(nèi)部需要進行自主監(jiān)督。而作為一種準公共物品資源，政府的行政監(jiān)督又勢在必行。就目前來講，我國的政府監(jiān)督將自主監(jiān)督的能動性大大降低。近年來，國際上很多組織實現(xiàn)了完全的自主監(jiān)督，這一理念的可行性在于用較低的成本鼓勵了內(nèi)部成員相互監(jiān)督的積極性，也增強了業(yè)主對于業(yè)主大會乃至于房地產(chǎn)主管部門這種公權(quán)力的信任度。最后在促進業(yè)主自身能動性方面，應(yīng)當(dāng)對維修區(qū)域和非維修區(qū)域進行適當(dāng)劃分，盡量避免將建筑面積作為唯一定量的囫圇吞棗模式。

徒法不足以自行，法律的生命體現(xiàn)在法律的適用。我們應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行法律體制框架內(nèi)做出創(chuàng)新，保障居民的合法權(quán)益，促進公共維修基金制度的完善發(fā)展，給予業(yè)主們安定有序的和諧生活。

注釋：

中華人民共和國建設(shè)部中華人民共和國財政部令 第165號 《住宅專項維修資金管理辦法》已經(jīng)2007年10月30日建設(shè)部第142次常務(wù)會議討論通過，經(jīng)財政部聯(lián)合簽署，現(xiàn)予發(fā)布，自2008年2月1日起施行。

《住宅專項維修資金管理辦法》第十一條，業(yè)主大會成立前，已售公有住房住宅專項維修資金，由物業(yè)所在地直轄市、市、縣人民政府財政部門或者建設(shè)（房地產(chǎn)）主管部門負責(zé)管理。

通過價格指數(shù)的增長率來計算通貨膨脹率，價格指數(shù)可以分別采用消費者價格指數(shù)（CPI）、生產(chǎn)者價格指數(shù)（PPI）、GNP折算價格指數(shù)。

陳華彬.現(xiàn)代建筑物區(qū)分所有權(quán)制度研究.法律出版社.1995.236.