黑龍江省沿邊開放帶農(nóng)用地多功能利用評價

■ 鄭 浩/狄 春/李 宏/馬龍泉/關(guān)國鋒

（黑龍江省國土資源勘測規(guī)劃院，哈爾濱 150090）

0 引言

黑龍江省是我國對東北亞及俄羅斯開放的重要橋梁和紐帶，隨著經(jīng)濟全球化、區(qū)域經(jīng)濟一體化進程逐步加快，我國與俄羅斯遠東地區(qū)在內(nèi)的東北亞各經(jīng)濟體之間合作領(lǐng)域不斷拓展[1]。1992年，國務(wù)院先后批準了黑河、綏芬河、滿洲里等14個城市為沿邊開放城市，即為黑龍江省沿邊開放帶[6]。黑龍江省沿邊開放帶是該省對外貿(mào)易的重要城鎮(zhèn)群，無論是在拉動經(jīng)濟增長，還是在中俄貿(mào)易協(xié)作區(qū)形成方面，其作用都是不可忽視的；與此同時，沿邊開放帶內(nèi)的城市大多具有較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，是全國重要的商品糧基地，在振興東北老工業(yè)基地、促進對俄經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展的背景下，沿邊開放地區(qū)的農(nóng)用地利用面臨著保障糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的雙向壓力[1]。

近年來，對農(nóng)用地多功能利用地研究日益增多，既包括對農(nóng)用地多功能利用理論的分析，也包括對農(nóng)用地多功能利用實踐的評價[3-5]，但以沿邊開發(fā)開放戰(zhàn)略為背景的沿邊開放地區(qū)農(nóng)用地多功能利用相關(guān)調(diào)查實證研究較少。本文以黑龍江省沿邊開放帶的三個區(qū)域為研究對象，從農(nóng)用地生產(chǎn)、經(jīng)濟、生態(tài)、社會、文化功能五個方面構(gòu)建評價指標體系，對現(xiàn)階段沿邊開放帶的農(nóng)用地多功能利用現(xiàn)狀及實現(xiàn)水平進行客觀評價，并提出有針對性的農(nóng)用地多功能利用保障機制。以期為促進黑龍江省沿邊開放帶農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，改善東北商品糧基地土地質(zhì)量，保障東北商品糧基地糧食安全，加快農(nóng)用地多功能利用發(fā)展，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和推動國土資源科技進步等提供理論基礎(chǔ)及技術(shù)指導(dǎo)。

1 研究區(qū)概況

1.1 自然地理概況

黑龍江省沿邊開放帶指黑龍江省與俄羅斯遠東地區(qū)接壤的3個大區(qū)域的18個縣(市、區(qū))，由西北向東南依次為：興安沿邊開放帶，包括漠河縣、塔河縣、呼瑪縣、黑河市愛輝區(qū)、孫吳縣、遜克縣、嘉蔭縣；三江沿邊開放帶，包括蘿北縣、綏濱縣、同江市、撫遠縣、饒河縣；牡丹江（雞西）沿邊開放帶，包括虎林市、密山市、雞東縣、穆棱市、綏芬河市、東寧縣。范圍在北緯43°25′～53°33′，東經(jīng)121°07′～135°5′，西北起大興安嶺，南至長白山北段，與吉林省毗鄰，北部和東部與俄羅斯以黑龍江和烏蘇里江主航道中心線為界，西北部與內(nèi)蒙古自治區(qū)相連。

1.2 沿邊開放帶及俄羅斯遠東聯(lián)邦區(qū)農(nóng)用地利用現(xiàn)狀

截至2015年，黑龍江省沿邊18個縣（市、區(qū)）農(nóng)用地總面積為1338.24萬公頃，其中耕地333.47萬公頃，占農(nóng)用地面積的24.92%；園地0.94萬公頃，占農(nóng)用地面積的0.07%；林地969.28萬公頃，占農(nóng)用地面積的72.43%；牧草地6.10萬公頃，占農(nóng)用地面積的0.46%；其他農(nóng)用地28.44萬公頃，占農(nóng)用地面積的2.13%。

俄羅斯遠東聯(lián)邦區(qū)的農(nóng)業(yè)種植區(qū)可分為遠東南部的農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)和遠東北部的農(nóng)業(yè)不發(fā)達地區(qū)兩個部分，其中，遠東南部農(nóng)業(yè)區(qū)總面積為13505萬公頃，耕種面積為128.48萬公頃(2010年)；而遠東北部的農(nóng)業(yè)不發(fā)達地區(qū)受氣候條件的制約，不適合進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

俄羅斯通過對沿邊開放帶與俄羅斯遠東聯(lián)邦區(qū)農(nóng)用地數(shù)量分析可知，黑龍江省的沿邊開放區(qū)農(nóng)用地總量遠遠多于俄羅斯遠東地區(qū)。遠東地區(qū)農(nóng)用地主要集中于薩哈（雅庫特共和國）、楚科奇自治州、哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)、馬加丹等地區(qū)，黑龍江省沿邊開放帶農(nóng)用地則主要集中分布于三江開放帶。

2 沿邊開放帶農(nóng)用地多功能利用評價

2.1 沿邊開放帶農(nóng)用地利用功能定位

充分認識和了解沿邊開放區(qū)的農(nóng)用地多功能性現(xiàn)狀，對于發(fā)展農(nóng)用地多功能利用具有重要意義。本研究根據(jù)農(nóng)用地利用特點和多功能發(fā)展的現(xiàn)狀，將沿邊開放帶農(nóng)用地功能劃分為生產(chǎn)供給功能、經(jīng)濟功能、社會保障功能、生態(tài)調(diào)節(jié)與保護功能和文化傳承與休閑觀光功能。

2.2 沿邊開放帶農(nóng)用地多功能利用評價方法

(1)綜合評價方法。針對土地利用功能類型，構(gòu)建評價指標體系，確定權(quán)重及閥值，進而確定農(nóng)用地多功能利用綜合評價分值[1]：

式（1）中：f0，f'，f''分別為總功能值、單項功能值及子功能值；Wi為指標權(quán)重；Wj為因素層子功能權(quán)重；Wn為目標層單項功能權(quán)重；Vi'為各標準化指標值。

(2)農(nóng)用地多功能利用實現(xiàn)水平（Q）。在農(nóng)用地利用功能綜合分值基礎(chǔ)上，本研究采用功能實現(xiàn)水平（Q）測度1996—2015年間不同沿邊開放區(qū)的農(nóng)用地利用功能實現(xiàn)程度。農(nóng)用地利用功能實現(xiàn)水平（Q）等于某一時間區(qū)域某農(nóng)用地利用功能值與理論最大值的比率，依據(jù)功能實現(xiàn)水平的程度分析各區(qū)的農(nóng)用地多功能利用情況。

2.3 數(shù)據(jù)來源

研究涉及的1996—2015年間的人口、糧食產(chǎn)量、地區(qū)生產(chǎn)總值、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額、對外貿(mào)易額、農(nóng)業(yè)勞動力等社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)來源于《黑龍江省統(tǒng)計年鑒》（1996—2015）及1996—2015年度的地方政府工作報告；2010—2015年土地利用數(shù)據(jù)來源于黑龍江省土地利用變更調(diào)查成果，1996—2010年間的土地利用數(shù)據(jù)主要來源于地方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，部分缺省數(shù)據(jù)由相臨近年數(shù)據(jù)取加權(quán)平均值得出；列入非物質(zhì)文化遺產(chǎn)數(shù)目及自然保護區(qū)面積來源于黑龍江省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)目錄；1996—2015年間的鄉(xiāng)村旅游收入、休閑農(nóng)業(yè)園個數(shù)來源于地方相關(guān)文獻資料。

2.4 農(nóng)用地利用多功能性評價指標體系及權(quán)重

依據(jù)整體性、代表性、科學性和適應(yīng)性原則，選取相互獨立且表征農(nóng)用地利用功能的典型敏感指標建立指標體系（表1）。

3 評價結(jié)果分析

3.1 評價結(jié)果

根據(jù)農(nóng)用地利用多功能性評價指標體系，以縱向和橫向兩個角度測算1996—2015年度黑龍江省牡丹江（雞西）沿邊開放區(qū)、三江沿邊開放區(qū)、興安沿邊開放區(qū)三個沿邊開放區(qū)農(nóng)用地利用多功能值（表2）。

3.2 農(nóng)用地利用功能變化分析

通過綜合分析可知：1996—2002年，黑龍江省三個沿邊開放區(qū)呈普遍緩慢增長趨勢，而2003—2010年間三個沿邊開放區(qū)普遍呈波動上升趨勢，農(nóng)用地多功能利用實現(xiàn)水平較高；2010年以后，三個開放區(qū)增長方式逐步分化，牡丹江（雞西）沿邊開放區(qū)繼續(xù)緩慢增長，但增速逐步放緩，2015年呈下降趨勢。三江沿邊開放區(qū)自2010年以來，農(nóng)用地多功能增長十分緩慢，而興安沿邊開放區(qū)自2010年起則呈現(xiàn)快速增長趨勢，農(nóng)用地多功能利用實現(xiàn)水平高。

雖然牡丹江（雞西）沿邊開放區(qū)、三江沿邊開放區(qū)、興安沿邊開放區(qū)的各子功能及總功能的評價值差距較大，但各區(qū)農(nóng)用地多功能均由單一的生產(chǎn)功能向生產(chǎn)、生態(tài)、經(jīng)濟功能并重轉(zhuǎn)變，各功能的協(xié)調(diào)性逐步提升；與變化幅度較大的經(jīng)濟、社會、生態(tài)功能相比，各區(qū)的社會功能、文化功能依然處于相對弱勢的位置，增幅較小。區(qū)域農(nóng)用地生態(tài)功能的快速下降和文化功能長期處于較低水平是限制黑龍江省沿邊開放帶農(nóng)用地多功能利用的重要阻力。

3.2.1 牡丹江（雞西）沿邊開放區(qū)

牡丹江（雞西）沿邊開放區(qū)1996—2015年農(nóng)用地利用總功能呈緩慢上升趨勢，農(nóng)用地多功能利用水平始終保持穩(wěn)定，1996—2015年該區(qū)農(nóng)用地利用重心由生態(tài)功能轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟功能、生產(chǎn)功能與生態(tài)功能并重。20年間，農(nóng)用地功能中變化最大的是經(jīng)濟功能與生態(tài)功能，該區(qū)的生態(tài)功能逐年下降而經(jīng)濟功能則緩步上升，以上功能的變化，反映出牡丹江（雞西）沿邊開放區(qū)農(nóng)用地利用由單一功能逐步向多功能轉(zhuǎn)變。

表1 沿邊開放帶土地利用多功能性評價指標體系

表2 1996—2015年三個沿邊開放區(qū)農(nóng)用地多功能值

牡丹江（雞西）沿邊開放區(qū)主要位于黑龍江省東南部沿邊區(qū)域，隨著國家振興東北老工業(yè)基地、省“八大經(jīng)濟區(qū)，十大工程”等經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的實施，該區(qū)對外經(jīng)貿(mào)活動日益頻繁，經(jīng)濟發(fā)展水平逐步提高，城市化進程逐漸加快，土地利用活動空前活躍。此外，較優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢使得牡丹江市成為黑龍江省對俄貿(mào)易的重要口岸，進出口貿(mào)易逐步成為該地區(qū)的主導(dǎo)，農(nóng)用地多功能利用發(fā)展前景廣闊。

3.2.2 三江沿邊開放區(qū)

在黑龍江省三個沿邊開放區(qū)中，三江沿邊開放區(qū)農(nóng)用地的多功能利用始終處于較低水平。1996—2015年的20年間，三江沿邊開放區(qū)的農(nóng)用地多功能利用的發(fā)展較曲折，該區(qū)農(nóng)用地利用重心從以經(jīng)濟功能和生態(tài)功能為主、生產(chǎn)功能與社會功能為輔逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鷳B(tài)功能、經(jīng)濟功能與生產(chǎn)功能共同主導(dǎo)，該區(qū)社會功能及文化功能變動較小，但總體呈上升趨勢。以上功能的變化，反映出三江沿邊開放區(qū)農(nóng)用地利用功能由生態(tài)功能向經(jīng)濟功能的轉(zhuǎn)變。

三江沿邊開放區(qū)的大部分縣、市位于三江平原腹地，區(qū)域內(nèi)有大量的國營農(nóng)場，現(xiàn)階段，該區(qū)域農(nóng)用地利用結(jié)構(gòu)仍以耕地為主，但由于長時間的不合理耕作，農(nóng)用地質(zhì)量逐漸下降，部分地區(qū)水土流失現(xiàn)象逐年加重，在很大程度上限制了農(nóng)用地生產(chǎn)及生態(tài)功能的提高，不利于農(nóng)用地利用總共能的穩(wěn)步提升。隨著地區(qū)社會經(jīng)濟的快速發(fā)展及黑龍江省對俄經(jīng)貿(mào)合作的戰(zhàn)略升級與轉(zhuǎn)型，該區(qū)域逐步成為與俄羅斯遠東地區(qū)進行交流的窗口之一。

3.2.3 興安沿邊開放區(qū)

在黑龍江省三個沿邊開放區(qū)中，興安沿邊開放區(qū)農(nóng)用地的多功能利用長期處于較高水平。該區(qū)1996—2015年農(nóng)用地利用總功能呈波動快速上升趨勢，農(nóng)用地多功能利用水平也逐步提高，2011年起黑河市愛輝區(qū)的加入使得興安沿邊開放區(qū)農(nóng)用地利用總功能快速增加。20年間，該區(qū)農(nóng)用地經(jīng)濟功能基本呈上升趨勢，生態(tài)功能有所下降但自2012年起緩慢回升，生產(chǎn)功能及社會功能變動較小，文化功能基本無波動。以上功能的變化，反映出興安沿邊開放區(qū)農(nóng)用地利用功能由生態(tài)功能為主向多功能協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

興安沿邊開放區(qū)主要位于黑龍江省東北部大小興安嶺地區(qū)，耕地面積較少，土地自然生產(chǎn)力不高，導(dǎo)致農(nóng)用地的生產(chǎn)功能增長受限，但該區(qū)域的林地面積比重大，生態(tài)環(huán)境較好，有利于農(nóng)用地的生態(tài)功能與文化功能的可持續(xù)增長。近年來，為促進大小興安嶺地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，先后在漠河縣、塔河縣、呼瑪縣、黑河市建立對俄貿(mào)易經(jīng)濟合作區(qū)，使得該區(qū)域農(nóng)用地的經(jīng)濟功能得以提升。

4 沿邊開放帶農(nóng)用地多功能利用的實現(xiàn)機制

4.1 構(gòu)建農(nóng)用地多功能價值體系，厘清提升農(nóng)用地多功能價值途徑

從區(qū)域社會經(jīng)濟繁榮的角度出發(fā)，構(gòu)建一個統(tǒng)一、合理的農(nóng)用地多功能價值體系是黑龍江省沿邊開放帶農(nóng)用地功能的完善和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。由于農(nóng)用地不同功能之間相互影響、相互制約，生產(chǎn)功能的發(fā)展在一定程度上限制了經(jīng)濟功能及生態(tài)功能的發(fā)展，經(jīng)濟功能及社會功能無節(jié)制的發(fā)展必然會導(dǎo)致區(qū)域的生產(chǎn)功能及生態(tài)功能的降低，而生態(tài)及社會功能的發(fā)展則可以促進區(qū)域文化及經(jīng)濟功能的提升。只有明確各種功能的價值，厘清不同功能的相互關(guān)系，構(gòu)建農(nóng)用地多功能利用的價值體系，才能實現(xiàn)各功能的協(xié)調(diào)發(fā)展，進而保障農(nóng)用地多功能的協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。

4.2 構(gòu)建農(nóng)用地多功能綜合管理體系，實現(xiàn)農(nóng)用地功能分層及土地系統(tǒng)分類管理

構(gòu)建黑龍江省沿邊開放帶農(nóng)用地多功能綜合管理體系，實行農(nóng)用地多功能分層及土地系統(tǒng)分類管理是實現(xiàn)農(nóng)用地多功能利用的合理規(guī)劃、促進農(nóng)用地多功能利用發(fā)展的基礎(chǔ)。生產(chǎn)功能和經(jīng)濟功能是農(nóng)用地功能的第一層次，社會功能及生態(tài)功能是農(nóng)用地的第二層次，文化功能是第三層次。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人們將從第一層次向第三層次不斷追求?，F(xiàn)階段，黑龍江省沿邊開放帶的絕大部分縣（市、區(qū)）已實現(xiàn)農(nóng)用地生產(chǎn)功能。因此，該區(qū)域的農(nóng)用地綜合管理應(yīng)以穩(wěn)定農(nóng)用地生產(chǎn)功能、發(fā)展農(nóng)用地經(jīng)濟功能為主，以保障農(nóng)用地生態(tài)功能為重點實現(xiàn)農(nóng)用地的多功能利用，即在保障農(nóng)用地功能第一個層次的基礎(chǔ)上，促進農(nóng)用地第二層次的穩(wěn)步發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)用地多功能綜合管理。

4.3 厘清不同區(qū)位條件農(nóng)用地主要功能，制定差別化的管制和激勵政策

沿邊開放帶的多功能農(nóng)業(yè)發(fā)展涉及對外貿(mào)易、生態(tài)修復(fù)、社會保障和文化傳承等領(lǐng)域，因而發(fā)展多功能農(nóng)業(yè)應(yīng)充分利用各地區(qū)資源優(yōu)勢，厘清不同區(qū)域農(nóng)用地的主要功能。在三個沿邊開放區(qū)中，牡丹江（雞西）沿邊開放區(qū)農(nóng)用地的生產(chǎn)功能及經(jīng)濟功能長期以來處于較好的水平，該區(qū)具有良好的區(qū)位優(yōu)勢，經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，人口密度適中，生態(tài)環(huán)境較好，具有多個風景名勝區(qū)及對俄貿(mào)易港口。因此，牡丹江（雞西）沿邊開放區(qū)應(yīng)將穩(wěn)定生產(chǎn)與生態(tài)功能作為主導(dǎo)，大力發(fā)展農(nóng)用地經(jīng)濟功能，穩(wěn)步提升農(nóng)用地社會與文化功能。三江沿邊開放區(qū)未來一段時間內(nèi)的第一產(chǎn)業(yè)都將占有很大的比例，且該區(qū)域承擔著保障地區(qū)生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定的重要任務(wù)。因此，三江沿邊開放區(qū)應(yīng)將發(fā)展生產(chǎn)與生態(tài)功能作為重點，采取相應(yīng)激勵措施促進區(qū)域經(jīng)濟功能及社會功能有序發(fā)展，實施差別化管理。興安沿邊開放區(qū)是我國重要的生態(tài)屏障，該區(qū)域長期以來擁有對俄貿(mào)易傳統(tǒng)，是我國對俄貿(mào)易經(jīng)濟開發(fā)區(qū)及口岸的重要集中地。因此，該區(qū)域農(nóng)用地的主要功能為生態(tài)功能與經(jīng)濟功能，重點發(fā)展農(nóng)用地經(jīng)濟功能，穩(wěn)定區(qū)域社會、文化及生產(chǎn)功能為核心的農(nóng)用地多功能利用政策。