基于大數(shù)據(jù)的政府監(jiān)管創(chuàng)新

□ 和 軍 祝 敏

大數(shù)據(jù)一詞最早出現(xiàn)在著名未來(lái)學(xué)家托夫勒的《第三次浪潮》中，書中總結(jié)了大數(shù)據(jù)的“4V”特征：Volume(體量巨大)、Velocity(速度快)、Variety(類型多樣)、和 Value(價(jià)值大)。[1]維克托·邁爾·舍恩伯格在其《大數(shù)據(jù)時(shí)代》一書中描述道：未來(lái)數(shù)據(jù)將會(huì)像土地、石油和資本一樣，成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的根本性資源。顯然，大數(shù)據(jù)并不在大，而在于其價(jià)值含量。在當(dāng)今的競(jìng)爭(zhēng)中，誰(shuí)掌握了大數(shù)據(jù)，誰(shuí)便取得了贏得競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，我國(guó)政府監(jiān)管也面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。2015年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見(jiàn)》，明確指出運(yùn)用大數(shù)據(jù)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加快簡(jiǎn)政放權(quán)，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體的服務(wù)和監(jiān)管；2017年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》，指出要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的監(jiān)管創(chuàng)新，增強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的智慧化、精準(zhǔn)化水平。

有關(guān)大數(shù)據(jù)與政府監(jiān)管的研究，國(guó)外學(xué)者主要集中在三個(gè)層面。第一個(gè)層面是大數(shù)據(jù)的應(yīng)用領(lǐng)域問(wèn)題。最初大數(shù)據(jù)被應(yīng)用到商業(yè)領(lǐng)域，隨著大數(shù)據(jù)的迅速發(fā)展，可以把其與政府、社會(huì)聯(lián)系起來(lái)，為公共領(lǐng)域服務(wù)。大數(shù)據(jù)作為有用的信息資源，應(yīng)該被政府加以利用，從而更好地進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管。[2]( PP44-49)柯克帕特里克也有同樣觀點(diǎn)，他結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，認(rèn)為大數(shù)據(jù)對(duì)研發(fā)領(lǐng)域有著十分重要的影響，在世界層面，大數(shù)據(jù)是21世紀(jì)的革命性變革。因此，大數(shù)據(jù)所帶來(lái)的影響必定會(huì)涉及到公共行政領(lǐng)域，政府對(duì)此應(yīng)該抓住機(jī)遇，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。[3](P3)第二個(gè)層面是政府監(jiān)管改革的迫切性問(wèn)題。布朗和哈里森等都呼吁要進(jìn)行政府監(jiān)管改革，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府治理需要跟上時(shí)代步伐，轉(zhuǎn)變治理方式進(jìn)行改革創(chuàng)新，從過(guò)時(shí)的官僚主義形式轉(zhuǎn)變到信息時(shí)代依靠網(wǎng)絡(luò)的體制，滿足社會(huì)新的需要。[4-5](PP739-741,900-928)第三個(gè)層面是大數(shù)據(jù)時(shí)代政府監(jiān)管改革的具體措施問(wèn)題。克拉克和馬吉茨研究表明，利用大數(shù)據(jù)可以對(duì)政府和公民行為進(jìn)行分析與解釋，并對(duì)政策和服務(wù)的效果進(jìn)行評(píng)估。在大數(shù)據(jù)時(shí)代。政府應(yīng)該一定程度上開放數(shù)據(jù)與信息，使政府變得更加透明，更有效率，更好地為人民服務(wù)。[6](PP393-417)

國(guó)內(nèi)研究從結(jié)論態(tài)度上大致可分為兩類。一類研究對(duì)大數(shù)據(jù)監(jiān)管表現(xiàn)出樂(lè)觀態(tài)度。因?yàn)槔么髷?shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)政府部門信息資源共享，提高信息資源價(jià)值，使我國(guó)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中不落下風(fēng)。[7]陳之常從政府治理能力現(xiàn)代化對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的需求角度，分析了相關(guān)應(yīng)用框架，結(jié)合北京東城區(qū)的社區(qū)公共衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)管理闡明了應(yīng)用大數(shù)據(jù)提升服務(wù)管理能力的實(shí)際效果。[8]張述存進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了打造大數(shù)據(jù)施政平臺(tái)對(duì)政府治理現(xiàn)代化水平的提升有重大意義，可以推動(dòng)決策的科學(xué)化水平和治理方式的創(chuàng)新。[9]高小平系統(tǒng)分析了大數(shù)據(jù)革命引導(dǎo)智能化行政改革、“數(shù)據(jù)民主”促進(jìn)透明政府建設(shè)、以及大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略構(gòu)建國(guó)家治理能力三方面內(nèi)容。[10]另一類研究對(duì)大數(shù)據(jù)給政府監(jiān)管帶來(lái)的挑戰(zhàn)表現(xiàn)出某種擔(dān)憂。龐大的數(shù)據(jù)供給使國(guó)家治理變得更為復(fù)雜，同時(shí)也面臨更為嚴(yán)峻的信息安全問(wèn)題，大數(shù)據(jù)對(duì)國(guó)家治理能力是巨大挑戰(zhàn)。[11]劉葉婷和唐斯斯進(jìn)一步分析了政府可能面臨的數(shù)據(jù)治理困難、數(shù)據(jù)匱乏、政府公信力等挑戰(zhàn)。[12]還有一些學(xué)者深入研究了金融、藥品、煤礦等具體行業(yè)，分析了這些行業(yè)大數(shù)據(jù)監(jiān)管中存在的具體問(wèn)題。

一、大數(shù)據(jù)是推動(dòng)政府監(jiān)管創(chuàng)新的重要手段

大數(shù)據(jù)的“4V”特征與政府監(jiān)管具有高度契合性，應(yīng)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)政府監(jiān)管創(chuàng)新是政府治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

一是大數(shù)據(jù)體量巨大有助于提升監(jiān)管水平。根據(jù)麥肯錫的研究，雖然大數(shù)據(jù)能提升各領(lǐng)域的效率，創(chuàng)造新的價(jià)值，但是其所創(chuàng)造價(jià)值的大小會(huì)因應(yīng)用部門的不同而有所差異。一般而言，政府部門擁有的大數(shù)據(jù)資源比較豐富，對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析研究也更便捷，創(chuàng)造的價(jià)值也會(huì)更大些。大數(shù)據(jù)的核心是數(shù)據(jù)，只有在數(shù)據(jù)數(shù)量上取得優(yōu)勢(shì)，才能從中挖掘出更大的價(jià)值，因此政府部門在這一方面具備天然優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，與其他所謂“小政府”國(guó)家相比，我國(guó)政府部門在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用更大。而且我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)相對(duì)豐富，因而運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行政府監(jiān)管具有基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)。

二是大數(shù)據(jù)速度快有助于提高監(jiān)管效率。大數(shù)據(jù)多由機(jī)器自動(dòng)產(chǎn)生，數(shù)據(jù)分析處理速度快，可以不需要人工直接參與，比較客觀真實(shí)。在政府監(jiān)管中利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，數(shù)據(jù)的收集、處理及分析所需要的響應(yīng)時(shí)間將大大減少，政府的監(jiān)管效率會(huì)得以提高，同時(shí)人力消耗的減少也可以大大節(jié)約監(jiān)管成本。例如，根據(jù)麥肯錫咨詢公司的研究估計(jì)，歐洲發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府利用大數(shù)據(jù)可以節(jié)省超過(guò)1000億歐元的政府開支。

三是大數(shù)據(jù)類型多樣有助于監(jiān)管決策科學(xué)化。與人工監(jiān)管和小數(shù)據(jù)分析相比，豐富多樣的大數(shù)據(jù)得出的結(jié)論更加準(zhǔn)確真實(shí)。而且大數(shù)據(jù)可以提供一種全新的宏觀視角，從而揭示傳統(tǒng)方式難以發(fā)現(xiàn)的事物之間聯(lián)系，例如沃爾瑪就曾利用大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)了啤酒和尿布這兩個(gè)看似完全不相關(guān)事物之間的聯(lián)系。政府監(jiān)管可以利用大數(shù)據(jù)的這種特征，充分挖掘事物之間的相關(guān)性，作出科學(xué)監(jiān)管決策，避免監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管的負(fù)面效應(yīng)。

四是大數(shù)據(jù)潛在價(jià)值有助于監(jiān)管創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)不會(huì)自己說(shuō)話，其價(jià)值蘊(yùn)藏在數(shù)據(jù)挖掘之中，深度挖掘技術(shù)是其潛在價(jià)值顯現(xiàn)的必要支撐。大數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘過(guò)程，也是研究與實(shí)踐不斷創(chuàng)新的過(guò)程。不斷的創(chuàng)新性發(fā)現(xiàn)，也是監(jiān)管創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)，從而可以讓政府監(jiān)管改革從“拍腦袋”逐步轉(zhuǎn)換為從大數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新方向與實(shí)施路徑。

二、大數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管創(chuàng)新

經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管包括價(jià)格監(jiān)管、進(jìn)入監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、政府預(yù)算監(jiān)管等，大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管創(chuàng)新的推動(dòng)力。

(一)價(jià)格監(jiān)管創(chuàng)新

在現(xiàn)實(shí)生活中差別定價(jià)普遍存在，由于政府需要區(qū)分企業(yè)差別定價(jià)是為了獲取壟斷利潤(rùn)，還是為了收回其投資成本，因此政府對(duì)差別定價(jià)的監(jiān)管往往陷入兩難境地；管制價(jià)格水平也往往難以客觀準(zhǔn)確。此外，隨著商品服務(wù)的多元化發(fā)展，一些商家為謀取利潤(rùn)進(jìn)行虛假標(biāo)價(jià)，一些企業(yè)為壟斷市場(chǎng)而形成同盟行為，都嚴(yán)重侵害了消費(fèi)者權(quán)益。由于商家數(shù)量眾多、每家企業(yè)數(shù)據(jù)較大，依靠傳統(tǒng)手工抽查和對(duì)賬方式進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管力不從心。而大數(shù)據(jù)技術(shù)則為解決上述價(jià)格監(jiān)管困難提供了有效的技術(shù)手段。

價(jià)格監(jiān)管理論中，定價(jià)方法包括線性定價(jià)與非線性定價(jià)、兩部定價(jià)、高峰負(fù)荷定價(jià)及差別定價(jià)等。以差別定價(jià)為例，由于多數(shù)壟斷企業(yè)的數(shù)據(jù)都十分龐大，可通過(guò)建立大數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，讓企業(yè)把商品進(jìn)價(jià)、售價(jià)、信用等信息定期錄入大數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，然后對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析整合，以便政府對(duì)企業(yè)的定價(jià)策略作出判斷，區(qū)分該企業(yè)是為了謀取壟斷利潤(rùn)還是為了獲取正常利潤(rùn)，從而使價(jià)格監(jiān)管更加精準(zhǔn)化，提升價(jià)格監(jiān)管準(zhǔn)確性。

常州市“智慧物價(jià)”是這方面的成功案例。常州市物價(jià)局制定“智慧物價(jià)”建設(shè)規(guī)劃，具體實(shí)施“一體兩翼”計(jì)劃，“一體”指“價(jià)格數(shù)據(jù)中心”，“兩翼”指“價(jià)格公共服務(wù)平臺(tái)”、“價(jià)格綜合監(jiān)管平臺(tái)”，最終形成“一站式服務(wù)、一體化監(jiān)管”新格局[14]。除12358全國(guó)性系統(tǒng)外，常州市還建有價(jià)格監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、醫(yī)藥價(jià)格動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、商品房?jī)r(jià)格監(jiān)管系統(tǒng)等，利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新了價(jià)格監(jiān)管模式。“價(jià)格數(shù)據(jù)中心”作為項(xiàng)目規(guī)劃的核心主體，包括了內(nèi)部監(jiān)管業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與外部民生價(jià)格數(shù)據(jù)。通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的處理、挖掘、分析等，對(duì)“價(jià)格公共服務(wù)平臺(tái)”與“價(jià)格綜合監(jiān)管平臺(tái)”起到強(qiáng)有力的支撐作用。兩大平臺(tái)與數(shù)據(jù)中心的融合實(shí)現(xiàn)了對(duì)常州市價(jià)格的全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)管，精準(zhǔn)定位與精細(xì)管理提高了監(jiān)管效率。此外，所在省份江蘇省還采取了省級(jí)價(jià)格誠(chéng)信區(qū)域創(chuàng)建活動(dòng)。定期組織價(jià)格誠(chéng)信單位進(jìn)行評(píng)選，隨后實(shí)施分類監(jiān)管。建立價(jià)格誠(chéng)信與失信單位信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)，完善失信者警示和懲罰機(jī)制。常州市價(jià)格監(jiān)管模式以群眾需求為導(dǎo)向，依托社會(huì)各界力量，把價(jià)格監(jiān)管上升為全社會(huì)的意識(shí)與行動(dòng)。利用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，強(qiáng)化社會(huì)輿論作用，加強(qiáng)監(jiān)管部門間的交流，提高政府價(jià)格監(jiān)管工作水平。

(二)進(jìn)入監(jiān)管創(chuàng)新

以金融業(yè)進(jìn)入監(jiān)管為例，隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的迅速發(fā)展，金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大，傳統(tǒng)監(jiān)管方式已不能完全適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管需求。金融業(yè)是信息密集型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)內(nèi)大量信息都以數(shù)據(jù)形式進(jìn)行存儲(chǔ)、交換。但在大數(shù)據(jù)時(shí)代之前，我國(guó)對(duì)金融業(yè)的進(jìn)入監(jiān)管缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門之間的數(shù)據(jù)難以有效整合，對(duì)于各企業(yè)是否實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和成本弱增性，以及供求是否實(shí)現(xiàn)均衡、市場(chǎng)是否實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定等情況難以把握，進(jìn)而對(duì)于進(jìn)入退出標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性也難以確定。對(duì)此，可利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)企業(yè)級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行挖掘、分析，篩選整合金融大數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，使得監(jiān)管部門可對(duì)金融數(shù)據(jù)信息進(jìn)行實(shí)時(shí)追蹤，從而作出科學(xué)的進(jìn)入監(jiān)管決策。

(三)質(zhì)量監(jiān)管創(chuàng)新

由于信息不對(duì)稱造成逆向選擇，使得產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的重要性日益凸顯。傳統(tǒng)監(jiān)管時(shí)代質(zhì)量監(jiān)管主要以抽檢等方式為主，效率不高且耗費(fèi)人力物力較大。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，可將產(chǎn)品條碼、產(chǎn)品抽檢數(shù)據(jù)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、消費(fèi)者反饋等相關(guān)信息匯總，通過(guò)建立質(zhì)量監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品相關(guān)信息共享。在大數(shù)據(jù)平臺(tái)中，企業(yè)不僅可以根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量信息對(duì)將要產(chǎn)生的質(zhì)量問(wèn)題進(jìn)行預(yù)判，把握產(chǎn)品質(zhì)量趨勢(shì)，還可以通過(guò)消費(fèi)者反饋的產(chǎn)品質(zhì)量信息，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行更有針對(duì)性的改進(jìn)，以提供更加優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)，同時(shí)也降低了政府質(zhì)量監(jiān)管信息不對(duì)稱性，為判別產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題癥結(jié)所在、進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管提供了可能。

(四)政府預(yù)算監(jiān)管創(chuàng)新

當(dāng)前，我國(guó)政府預(yù)算包括一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、債務(wù)預(yù)算等，各預(yù)算之間互不相關(guān)，尚未形成統(tǒng)一的預(yù)算原則，并且還有大量游離于政府預(yù)算監(jiān)管之外的收入與支出，如灰色資金和小金庫(kù)資金等，不便于政府監(jiān)管的有效執(zhí)行。大數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)了政府預(yù)算監(jiān)管領(lǐng)域的變革。政府預(yù)算監(jiān)管本身就具有范圍廣、信息量大、種類繁多的特點(diǎn)，針對(duì)這一特點(diǎn)，政府部門可以利用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，分析各部門預(yù)算數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性，逐步確立統(tǒng)一的預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，大數(shù)據(jù)技術(shù)也可提升政府預(yù)算監(jiān)管的預(yù)測(cè)分析水平，有助于推進(jìn)政府預(yù)算監(jiān)管領(lǐng)域改革創(chuàng)新。

三、大數(shù)據(jù)推動(dòng)社會(huì)性監(jiān)管創(chuàng)新

社會(huì)性監(jiān)管主要包括醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管、生產(chǎn)安全監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管等。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，社會(huì)性監(jiān)管要求的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更加難以得到和分析，傳統(tǒng)方式下社會(huì)性監(jiān)管困難更大。但大數(shù)據(jù)技術(shù)的“4V”能力，為社會(huì)性監(jiān)管所需的數(shù)據(jù)挖掘和分析提供了可能，從而拓寬了社會(huì)性監(jiān)管的范圍和內(nèi)容。

(一)醫(yī)療衛(wèi)生與食品安全監(jiān)管創(chuàng)新

近年來(lái)，我國(guó)雖然逐步提高醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的信息化水平，但總體來(lái)看，我國(guó)的醫(yī)療信息化水平還處于初級(jí)階段，各地區(qū)發(fā)展不平衡，醫(yī)療信息共享仍難以實(shí)現(xiàn)。隨著我國(guó)醫(yī)療信息化建設(shè)的推進(jìn)，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域也將產(chǎn)生大量的信息，可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)將電子病歷、居民健康檔案等信息錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，建立醫(yī)療信息數(shù)據(jù)庫(kù)，從而更好地整合醫(yī)療信息，配置醫(yī)療衛(wèi)生資源，同時(shí)推動(dòng)政府衛(wèi)生監(jiān)管工作的變革。

在食品安全監(jiān)管方面，由于信息不對(duì)稱，消費(fèi)者無(wú)法察覺(jué)食品中那些無(wú)形的有害物質(zhì)，而諸如雙匯瘦肉精事件、三鹿奶粉事件等也表明傳統(tǒng)監(jiān)管方式未能對(duì)此實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管。由于食品種類繁多，像生產(chǎn)日期、配料、產(chǎn)地等方面的信息可以匯集起來(lái)形成大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，這樣監(jiān)管部門對(duì)于食品的原料采集、生產(chǎn)過(guò)程、銷售環(huán)節(jié)等生產(chǎn)銷售完整鏈條信息就會(huì)有比較系統(tǒng)的了解，從而做好事前、事中與事后的監(jiān)管工作。

首先，利用大數(shù)據(jù)對(duì)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。收集食品生產(chǎn)加工過(guò)程中各環(huán)節(jié)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，如物料重量、加工環(huán)境、滅菌包裝等，同時(shí)采集食品倉(cāng)儲(chǔ)有關(guān)數(shù)據(jù)，如倉(cāng)庫(kù)內(nèi)溫度、濕度等，通過(guò)對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘與分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從源頭上消滅食品安全隱患。傳統(tǒng)的食品監(jiān)管以人員經(jīng)驗(yàn)為主，具有一定的主觀性。加之我國(guó)監(jiān)管任務(wù)繁多，監(jiān)管人員缺少，監(jiān)管過(guò)程中難免出現(xiàn)遺漏與疏忽的地方。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)循“數(shù)”監(jiān)管，提高科學(xué)性的同時(shí)，使監(jiān)管范圍更加全面。其次，利用大數(shù)據(jù)可以建立食品的信息追溯系統(tǒng)。我國(guó)的食品檔案管理早已建立，食品的名稱、規(guī)格等信息均有存儲(chǔ)。但是，現(xiàn)有數(shù)據(jù)無(wú)法體現(xiàn)食品從農(nóng)田到餐桌的轉(zhuǎn)變過(guò)程，無(wú)法形成從生產(chǎn)到消費(fèi)的整體監(jiān)管鏈條。分段式監(jiān)管造成一旦出現(xiàn)問(wèn)題，責(zé)任卻不明確，各責(zé)任人相互推脫，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。利用大數(shù)據(jù)，建立食品生產(chǎn)、加工、倉(cāng)儲(chǔ)、流通全過(guò)程的信息追溯，食品通過(guò)編碼在每一環(huán)節(jié)進(jìn)行責(zé)任主體定位，并將數(shù)據(jù)信息上傳到食品安全信息平臺(tái)。這樣，一旦發(fā)生食品安全問(wèn)題，能夠及時(shí)找到問(wèn)題環(huán)節(jié)與責(zé)任主體，實(shí)施應(yīng)急處理與相應(yīng)懲戒機(jī)制。最后，利用大數(shù)據(jù)對(duì)食品輿情進(jìn)行分析。通過(guò)對(duì)網(wǎng)絡(luò)上海量數(shù)據(jù)的分析，了解公眾對(duì)食品問(wèn)題關(guān)注的重點(diǎn)，與當(dāng)前對(duì)食品監(jiān)管的意見(jiàn)建議，不斷調(diào)整監(jiān)管重點(diǎn)與方式，做到以公眾需求為導(dǎo)向的“服務(wù)型”監(jiān)管。利用信息平臺(tái)，加深監(jiān)管部門與公眾的聯(lián)系，形成共同治理的監(jiān)管模式。因此，大數(shù)據(jù)監(jiān)管下，監(jiān)管范圍更加全面，從而食品安全性提高(表1)。

表1 食品行業(yè)大數(shù)據(jù)監(jiān)管創(chuàng)新

貴州智慧監(jiān)管在這方面進(jìn)行了有益的嘗試。2016年12月，貴州省清鎮(zhèn)市已經(jīng)開始應(yīng)用食品安全云平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管。監(jiān)管人員利用手機(jī)應(yīng)用軟件，能夠隨時(shí)隨地查詢食品作坊生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程信息，對(duì)食品生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。同時(shí)，市民通過(guò)下載食品安全云手機(jī)軟件，也能夠了解食品的各項(xiàng)信息，如條形碼、生產(chǎn)日期、檢測(cè)報(bào)告、營(yíng)養(yǎng)成分等，食品信息不對(duì)稱問(wèn)題得以緩解。傳統(tǒng)食品監(jiān)管依靠人海戰(zhàn)術(shù)，易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞與“搭便車”問(wèn)題，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行食品監(jiān)管，能夠?qū)θa(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行智能監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管創(chuàng)新。

(二)生產(chǎn)安全監(jiān)管創(chuàng)新

以煤礦生產(chǎn)安全監(jiān)管為例，近年來(lái)，隨著信息化水平的提高，我國(guó)的煤礦生產(chǎn)安全性大大提升，事故發(fā)生次數(shù)和傷亡人數(shù)也大大減少。大數(shù)據(jù)更為生產(chǎn)安全監(jiān)管帶來(lái)了新的機(jī)遇。為提高煤礦生產(chǎn)安全監(jiān)管有效性，政府部門可以設(shè)立煤礦生產(chǎn)安全數(shù)據(jù)庫(kù)，以便政府實(shí)時(shí)監(jiān)控，以及事故發(fā)生后及時(shí)掌握具體情況，并對(duì)事故發(fā)生原因進(jìn)行大數(shù)據(jù)技術(shù)分析，以更好地防范和預(yù)測(cè)類似生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)，提升監(jiān)管效率。

首先大數(shù)據(jù)監(jiān)管可以預(yù)警重大災(zāi)害，提高安全性。通過(guò)全面搜集事故發(fā)生地區(qū)的有關(guān)參數(shù)，例如瓦斯?jié)舛?、環(huán)境溫度、電磁輻射、采掘位置、涌水量等有關(guān)數(shù)據(jù)，建立瓦斯爆炸、沖擊地壓、水害等事故預(yù)測(cè)模型。從數(shù)據(jù)的不斷挖掘分析中，指導(dǎo)煤礦行業(yè)的安全生產(chǎn)工作。在監(jiān)管過(guò)程中，一旦數(shù)據(jù)達(dá)到預(yù)警值，立即采取相關(guān)對(duì)策，避免事故的發(fā)生。而原有的事故分析多來(lái)源于實(shí)驗(yàn)室或小范圍數(shù)據(jù)，忽略實(shí)際操作環(huán)境，缺乏全面性。其次，大數(shù)據(jù)監(jiān)管能夠?qū)ο嚓P(guān)設(shè)備遠(yuǎn)程管理，實(shí)時(shí)跟蹤。除自然因素以外，出現(xiàn)安全事故的另一重要原因就是對(duì)設(shè)備監(jiān)管不力。一方面，對(duì)煤礦設(shè)備材料的采購(gòu)、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)缺乏全面跟蹤，導(dǎo)致假冒偽劣產(chǎn)品出現(xiàn)或資源浪費(fèi)；另一方面，對(duì)設(shè)備故障診斷缺乏精準(zhǔn)排查，造成重大事故。利用大數(shù)據(jù)監(jiān)管，可以進(jìn)行全面檢測(cè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)煤礦設(shè)備的智能遠(yuǎn)程管控，為安全生產(chǎn)提供有力保障。最后，建立大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)實(shí)現(xiàn)輔助決策支持。建立煤礦大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)系統(tǒng)的互聯(lián)互通，為企業(yè)、個(gè)人以及監(jiān)管部門都提供了可靠的煤礦大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)與實(shí)時(shí)監(jiān)管的透明化，為煤礦災(zāi)害的早期發(fā)生和重大事故的預(yù)防提供相對(duì)精準(zhǔn)分析，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化。因此，利用大數(shù)據(jù)對(duì)煤礦行業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)安全監(jiān)管，與傳統(tǒng)模式相比有諸多優(yōu)勢(shì)(表2)。

表2 煤礦行業(yè)大數(shù)據(jù)監(jiān)管創(chuàng)新

貴州省六盤水市安全生產(chǎn)監(jiān)管信息化平臺(tái)成為“云上貴州-安全云”的重要組成部分，煤礦企業(yè)均實(shí)現(xiàn)與平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)。瓦斯事故是六盤水市煤礦安全生產(chǎn)的最大障礙，信息化平臺(tái)針對(duì)瓦斯檢測(cè)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)實(shí)施四級(jí)警告，即藍(lán)、黃、橙、紅，分別由駐礦安監(jiān)員、安監(jiān)站、縣級(jí)和市級(jí)安監(jiān)部門負(fù)責(zé)。對(duì)安監(jiān)系統(tǒng)執(zhí)法隱患和企業(yè)自查自糾隱患實(shí)施網(wǎng)上追蹤和閉合管理，由事后處理轉(zhuǎn)為事前預(yù)警。在執(zhí)法過(guò)程中，安監(jiān)執(zhí)法人員能夠?qū)ζ髽I(yè)基礎(chǔ)檔案信息、證照信息、特種作業(yè)人員持證情況、采掘等重要圖紙信息進(jìn)行及時(shí)查閱與了解。以前必須要下井才能檢查出問(wèn)題，現(xiàn)在是從平臺(tái)系統(tǒng)中分析問(wèn)題，使下井查看更有針對(duì)性。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，在增強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)的同時(shí)，也使監(jiān)管部門管理方法及能力大大提升，提高了監(jiān)管效率。

(三)環(huán)境監(jiān)管創(chuàng)新

在環(huán)境監(jiān)管方面，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境污染數(shù)據(jù)容量較大，包含污染源、污染程度、分布狀況、影響范圍、危害大小等一系列動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)。傳統(tǒng)的實(shí)地考察、調(diào)研的環(huán)境監(jiān)管方式很難達(dá)到及時(shí)性、有效性要求，而利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立環(huán)境大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)，可以促進(jìn)全社會(huì)參與環(huán)境監(jiān)管。在環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)上，環(huán)境污染相關(guān)的數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)更新，相關(guān)監(jiān)管部門可以及時(shí)提出有效監(jiān)管對(duì)策，節(jié)約信息決策成本，提升監(jiān)管水平。

四、基于大數(shù)據(jù)進(jìn)行政府監(jiān)管的難點(diǎn)

利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行政府監(jiān)管的確給我國(guó)的政府監(jiān)管模式注入了新的活力，但大數(shù)據(jù)技術(shù)所具有的特征也會(huì)在政府監(jiān)管創(chuàng)新過(guò)程中產(chǎn)生一些問(wèn)題。

(一)數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題

現(xiàn)實(shí)中的數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊，若直接對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘分析，得出的結(jié)果往往不太理想。例如在制定價(jià)格監(jiān)管政策時(shí)，如果大數(shù)據(jù)價(jià)格庫(kù)里的數(shù)據(jù)存在很大的偏差，勢(shì)必會(huì)對(duì)政府決策形成干擾，影響監(jiān)管效果。因此在數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)首先要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選、“清洗”，然后才能把采集到的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)到大數(shù)據(jù)系統(tǒng)中。

但是對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選是一項(xiàng)需要耗費(fèi)大量人力物力的大工程，如何進(jìn)行快速有效的數(shù)據(jù)篩選是當(dāng)前的一大難題。一方面，在經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管中，價(jià)格監(jiān)管、進(jìn)入監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)來(lái)源十分廣泛，很難將數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選、分類，以為特定監(jiān)管提供特定數(shù)據(jù)。另一方面，在社會(huì)性監(jiān)管中，衛(wèi)生監(jiān)管、安全監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管等數(shù)據(jù)的獲得仍存在一定的困難，許多數(shù)據(jù)魚龍混雜，難以為政府監(jiān)管提供明確的指導(dǎo)。因此，加強(qiáng)數(shù)據(jù)篩選技術(shù)的開發(fā)對(duì)于政府監(jiān)管創(chuàng)新至關(guān)重要。

(二)數(shù)據(jù)安全問(wèn)題

從大數(shù)據(jù)的源頭來(lái)看，大數(shù)據(jù)多來(lái)自個(gè)人、企業(yè)、其他組織的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等生產(chǎn)生活軌跡所留下的信息，從而行業(yè)機(jī)密及社會(huì)公眾的個(gè)人隱私成為無(wú)法回避的問(wèn)題。但由于我國(guó)對(duì)于大數(shù)據(jù)的采集利用缺乏相關(guān)立法，一些掌握了大數(shù)據(jù)的團(tuán)體或個(gè)人可以在公眾未知的情況下收集、分析其數(shù)據(jù)信息，就可能會(huì)侵害人們的隱私權(quán)，甚至個(gè)體尊嚴(yán)。在經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管與社會(huì)性監(jiān)管方面，由于涉及的數(shù)據(jù)關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，數(shù)據(jù)的安全性更應(yīng)加以重視。

(三)數(shù)據(jù)共享問(wèn)題

雖然我國(guó)大部分政府部門都有自己的信息化平臺(tái)，如國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有統(tǒng)計(jì)聯(lián)網(wǎng)直報(bào)平臺(tái)，國(guó)家發(fā)改委有互聯(lián)網(wǎng)信息報(bào)送管理系統(tǒng)，國(guó)家工商行政管理總局有全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，財(cái)政部有PPP綜合信息平臺(tái)系統(tǒng)等，但是各部門都是各司其職，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息的互聯(lián)互通。各部門就像一座座信息孤島，難以實(shí)現(xiàn)信息的跨部門整合。此外，由于政府?dāng)?shù)據(jù)的公開可能會(huì)給社會(huì)帶來(lái)一定沖擊，并且沖擊是正向還是負(fù)向不好把握，因此大多數(shù)政府部門選擇只公開小部分甚至干脆不公開數(shù)據(jù)，這就阻礙了數(shù)據(jù)的共享。而在經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管與社會(huì)性監(jiān)管方面，各部門也由于上述原因、甚至為了本單位本部門利益不愿公開相關(guān)數(shù)據(jù)，使得監(jiān)管部門難以根據(jù)各部門數(shù)據(jù)之間的比較分析得出更加具有針對(duì)性的對(duì)策，從而阻礙了政府監(jiān)管改革創(chuàng)新進(jìn)程。

(四)大數(shù)據(jù)人才和技術(shù)缺乏問(wèn)題

人才的能力和素質(zhì)影響大數(shù)據(jù)的挖掘程度和分析結(jié)果，實(shí)施大數(shù)據(jù)監(jiān)管，需要公務(wù)人員既熟悉政府監(jiān)管工作內(nèi)容又具有大數(shù)據(jù)專業(yè)技能。我國(guó)大數(shù)據(jù)技術(shù)還處于起步階段，政府中專業(yè)的大數(shù)據(jù)研發(fā)人員與分析人員都十分匱乏，大數(shù)據(jù)監(jiān)管優(yōu)勢(shì)未得到充分發(fā)揮。人才儲(chǔ)備薄弱情況下，大數(shù)據(jù)分析極易出現(xiàn)錯(cuò)誤結(jié)論，從而對(duì)政府監(jiān)管產(chǎn)生誤導(dǎo)。在技術(shù)方面，我國(guó)的大數(shù)據(jù)企業(yè)起步較晚、數(shù)量較少、實(shí)力較弱。在2016年全球大數(shù)據(jù)企業(yè)50強(qiáng)中，美國(guó)企業(yè)占據(jù)絕大多數(shù)，我國(guó)尚未有企業(yè)入圍，表明我國(guó)企業(yè)大數(shù)據(jù)技術(shù)相比國(guó)外領(lǐng)先企業(yè)存在較大差距，對(duì)監(jiān)管改革構(gòu)成技術(shù)障礙。

五、基于大數(shù)據(jù)的政府監(jiān)管創(chuàng)新對(duì)策

(一)樹立大數(shù)據(jù)監(jiān)管思維

當(dāng)前，我國(guó)政府部門多缺少大數(shù)據(jù)思維，往往依賴以前的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和直覺(jué)進(jìn)行“拍腦袋”決策，缺乏“用數(shù)據(jù)說(shuō)話，讓數(shù)據(jù)做主”的思維模式。大數(shù)據(jù)思維是一種對(duì)問(wèn)題的宏觀思維，政府樹立大數(shù)據(jù)監(jiān)管思維，有助于提升政府治理能力、推進(jìn)政府監(jiān)管改革。

一是數(shù)據(jù)開放思維。擁有著大量數(shù)據(jù)資源的政府部門應(yīng)定期在信息平臺(tái)上公開數(shù)據(jù)，加強(qiáng)政府與社會(huì)、民眾的信息交流。二是數(shù)據(jù)整合思維。大數(shù)據(jù)數(shù)量龐大，數(shù)據(jù)質(zhì)量往往難以把握，因此需要政府在對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集利用之前加以整合，以免不良數(shù)據(jù)對(duì)政府監(jiān)管決策形成干擾。三是數(shù)據(jù)共享思維。在整個(gè)社會(huì)體系中，每個(gè)人、每個(gè)團(tuán)體或組織都會(huì)產(chǎn)生一定的數(shù)據(jù)，若個(gè)人、團(tuán)體或組織之間不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)公開共享，形成“各人自掃門前雪”的閉塞局面，數(shù)據(jù)所創(chuàng)造的價(jià)值將會(huì)大打折扣。政府通過(guò)公開部門數(shù)據(jù)，可以更加全面、準(zhǔn)確地對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘與加工，以改進(jìn)政府服務(wù)，進(jìn)行更加科學(xué)有效的政府監(jiān)管。

(二)建立大數(shù)據(jù)共建共享機(jī)制

一是以需求為導(dǎo)向。為實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)資源的共享，首先要充分了解各部門實(shí)際需求。各部門之間互通有無(wú)，既可以提高政府行政管理的效率，也可以提升政府監(jiān)管決策的準(zhǔn)確性。政府在制定數(shù)據(jù)共享目錄時(shí)，首先要對(duì)各部門的實(shí)際需求進(jìn)行調(diào)查，詢問(wèn)各部門缺少什么數(shù)據(jù)、需要什么部門提供，然后根據(jù)每個(gè)部門的需求制作一張需求匯總表，再基于此表與各部門進(jìn)行溝通，最終確定哪些部門可以提供哪些數(shù)據(jù)，形成數(shù)據(jù)共享目錄。為更好地促進(jìn)各部門之間的數(shù)據(jù)共享，可以建立一個(gè)大數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，以收集存儲(chǔ)來(lái)自各部門的大數(shù)據(jù)，從而打破數(shù)據(jù)的地區(qū)封鎖和部門分割(圖1)。

圖1 大數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)的構(gòu)建

大數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)中的數(shù)據(jù)量十分巨大，為更加快捷準(zhǔn)確地篩選出有價(jià)值的數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類整合是十分必要的。經(jīng)過(guò)分類篩選的數(shù)據(jù)可以為政府決策者提供更具針對(duì)性的指導(dǎo)，政府決策者也就更加清楚企業(yè)、公眾以及政府各部門之間的需求，從而提高政府監(jiān)管的效率，節(jié)約決策成本，優(yōu)化政府服務(wù)。二是成立大數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。成立大數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)可以協(xié)調(diào)各部門有計(jì)劃有組織地進(jìn)行大數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)建設(shè)，推動(dòng)各部門實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，從而推動(dòng)大數(shù)據(jù)監(jiān)管改革、提升政府監(jiān)管效率。廣州已在全國(guó)率先設(shè)立了大數(shù)據(jù)管理局，也可以在工信部門內(nèi)部設(shè)立大數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，專門推進(jìn)大數(shù)據(jù)工作。三是建立并落實(shí)政府信息公開及保護(hù)行業(yè)機(jī)密及個(gè)人隱私的法律法規(guī)。數(shù)據(jù)公開是數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)，可通過(guò)建立相關(guān)法律法規(guī)，采用法律手段保證各部門數(shù)據(jù)公開。為推動(dòng)政務(wù)信息化和數(shù)據(jù)共享化，提高政府行政效率、提升政府服務(wù)水平，2016年9月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，該《辦法》列明了政務(wù)信息資源分類與共享要求、共享信息的提供與使用、信息共享工作的監(jiān)督和保障等，具有里程碑式的意義，這使得我國(guó)政務(wù)信息共享有據(jù)可依，有助于打破信息孤島現(xiàn)象，從而使政務(wù)信息共享工作進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。但由于頒布時(shí)間較短，后續(xù)推行工作需要進(jìn)一步貫徹落實(shí)。同時(shí)，在數(shù)據(jù)開放過(guò)程中，難免會(huì)涉及到諸如行業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私之類的信息，亟需相關(guān)法律法規(guī)加以規(guī)范。對(duì)于什么樣的數(shù)據(jù)必須公開、什么樣的數(shù)據(jù)可以不公開加以界定，讓各部門明確自身在數(shù)據(jù)公開方面的權(quán)利與義務(wù)。

(三)培養(yǎng)大數(shù)據(jù)監(jiān)管人才

一是開設(shè)跨學(xué)科課程，培養(yǎng)學(xué)科交叉型大數(shù)據(jù)監(jiān)管人才。大數(shù)據(jù)監(jiān)管人才是多學(xué)科交叉型人才，僅通過(guò)單一學(xué)科的學(xué)習(xí)是無(wú)法培養(yǎng)出來(lái)的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，要想對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行全面的分析，不僅要有計(jì)算機(jī)方面的知識(shí)，還要有良好的數(shù)理統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)。此外，畢業(yè)生到了現(xiàn)實(shí)工作崗位中，可能還需要經(jīng)濟(jì)、財(cái)會(huì)等方面的知識(shí)。由此可見(jiàn)，合格的大數(shù)據(jù)人才需要多個(gè)學(xué)科的知識(shí)積淀，需要高校進(jìn)行跨學(xué)科培養(yǎng)，以為我國(guó)今后的政府監(jiān)管提供具有全面學(xué)科知識(shí)的大數(shù)據(jù)人才。二是增強(qiáng)校企合作，培養(yǎng)應(yīng)用型大數(shù)據(jù)人才。應(yīng)用型人才的培養(yǎng)，必須重視實(shí)踐環(huán)節(jié)，具備一定的實(shí)際操作能力。因此，除了常規(guī)的理論知識(shí)，學(xué)校還要積極與擁有大數(shù)據(jù)資源的企業(yè)合作。三是加大高校項(xiàng)目平臺(tái)資助力度。財(cái)政部門應(yīng)給予一定支持，增強(qiáng)學(xué)生在數(shù)據(jù)平臺(tái)的實(shí)踐創(chuàng)新能力，通過(guò)接觸類似的前沿項(xiàng)目，在今后的政府監(jiān)管實(shí)踐中可以充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的整合、共享等特征，挖掘出更有利于政府監(jiān)管決策的信息,促進(jìn)基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的政府監(jiān)管改革。