國(guó)庫(kù)集中收付制度的利弊及改革措施探討

常靜

摘 要 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為加強(qiáng)財(cái)政收支管理，規(guī)范政府資金的收付，國(guó)家推行了一系列現(xiàn)代公共財(cái)政管理體制改革，而國(guó)庫(kù)集中收付制度改革必然成為國(guó)家財(cái)政管理制度改革的重要內(nèi)容之一。在借鑒和學(xué)習(xí)其他國(guó)家先進(jìn)的國(guó)庫(kù)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們國(guó)家從21世紀(jì)初開(kāi)始推行國(guó)庫(kù)集中收付制度，并取得了全面、長(zhǎng)足的發(fā)展，但同時(shí)也還存在很多不可避免的問(wèn)題。我們應(yīng)該正視這些利弊，分析和查找問(wèn)題的根源并且認(rèn)真思考如何進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)集中收付制度。

關(guān)鍵詞 國(guó)庫(kù)集中收付 利弊 改革

國(guó)庫(kù)集中收付制度是指財(cái)政部門(mén)代表政府設(shè)置國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，所有的財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系收繳、支付和管理的制度。財(cái)政收入通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系直接繳入國(guó)庫(kù)；財(cái)政支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，以財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付的方式將資金支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)方或用款單位。國(guó)庫(kù)集中收付制度與傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)管理相比最大的不同在于改變了以往財(cái)政資金層層撥付的情況。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，預(yù)算單位使用資金，但是見(jiàn)不到實(shí)有資金，未使用的財(cái)政資金仍然保留在國(guó)庫(kù)單一賬戶里，由財(cái)政部門(mén)代表政府進(jìn)行管理運(yùn)作。這種制度是規(guī)范政府資金收付最徹底、最完善、最有效的模式，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，現(xiàn)代公共財(cái)政管理體制的重要內(nèi)容。

一、國(guó)庫(kù)集中收付管理制度改革的背景和意義

（一）傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)收付管理制度的弊端

首先，預(yù)算單位開(kāi)設(shè)實(shí)有資金賬戶重復(fù)而且分散，導(dǎo)致財(cái)政資金在預(yù)算單位分散滯留，難以有效集中財(cái)力；第二，財(cái)政收入繳庫(kù)不及時(shí)，導(dǎo)致財(cái)政收入不可避免地在一定程度上流失；第三，財(cái)政支出層層撥款環(huán)節(jié)太煩瑣，降低了財(cái)政資金的使用效率；第四，財(cái)政資金長(zhǎng)期滯留在預(yù)算單位，導(dǎo)致截留、擠占、挪用等違紀(jì)違規(guī)情況時(shí)常發(fā)生，甚至出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象；第五，財(cái)政支出和收入的信息反饋遲緩，難以為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供及時(shí)準(zhǔn)確的依據(jù)。

（二）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理制度的意義

針對(duì)傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)收付管理制度存在的種種弊端，推行國(guó)庫(kù)集中收付管理制度勢(shì)在必行。實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付，所有財(cái)政資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，財(cái)政收入由繳交單位或征收單位直接繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶，大大提高了財(cái)政收入入庫(kù)的時(shí)效。從支出方面看，以前財(cái)政支出都是由財(cái)政部門(mén)將實(shí)有資金直接下?lián)苤令A(yù)算單位自行使用，[1]現(xiàn)在改為只是下發(fā)經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，相關(guān)預(yù)算單位需要使用資金的時(shí)候提交用款計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)后，由代理銀行墊付資金直接支付到收款單位，隨后代理銀行通過(guò)人民銀行與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算，將墊付的資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶劃還代理銀行，完成整個(gè)支付流程，而未使用的財(cái)政資金集中存放在國(guó)庫(kù)單一賬戶。推行國(guó)庫(kù)集中收付制度的優(yōu)勢(shì)：首先，在一定程度上有效解決了財(cái)政收入流失問(wèn)題，也解決了財(cái)政資金在預(yù)算單位滯留時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題，大大提高了財(cái)政資金的使用效率；其次，有利于財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用；第三，預(yù)算單位未使用的資金都存放在國(guó)庫(kù)單一賬戶，財(cái)政部門(mén)可以依法對(duì)結(jié)余資金保值、增值，從而增加財(cái)政收入，有效降低財(cái)政籌資成本；第四，財(cái)政資金集中存放在國(guó)庫(kù)單一賬戶可以有效降低財(cái)政資金被截留、擠占、挪用甚至貪污腐敗等問(wèn)題的發(fā)生。

二、國(guó)庫(kù)集中收付制度存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的不斷改革與實(shí)踐，我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中收付管理制度在不斷完善的過(guò)程中發(fā)揮了積極的作用，充分體現(xiàn)出制度的優(yōu)越性，但是在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收付制度也存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題主要體現(xiàn)在支付方面，具體來(lái)說(shuō)有以下幾點(diǎn)：

（一）部門(mén)預(yù)算的編制與國(guó)庫(kù)集中收付要求不完全匹配

在國(guó)庫(kù)集中收付制度下，預(yù)算單位的年初預(yù)算以指標(biāo)的方式錄入財(cái)政一體化系統(tǒng)，使用時(shí)提取指標(biāo)申請(qǐng)額度即可。但現(xiàn)實(shí)工作中往往出現(xiàn)預(yù)算與實(shí)際需求不匹配的情況，如有的項(xiàng)目預(yù)算不足而有的項(xiàng)目又預(yù)算過(guò)多，或者突發(fā)項(xiàng)目年初沒(méi)有預(yù)算但又必須實(shí)施等情況。在傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)支付方式下，資金實(shí)撥到預(yù)算單位的賬戶上，預(yù)算單位可以暫時(shí)拉扯墊付使用，隨后完善手續(xù)調(diào)整賬務(wù)，但是在國(guó)庫(kù)集中收付制度下，指標(biāo)錄入時(shí)已經(jīng)根據(jù)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)錄入政府支出功能分類和經(jīng)濟(jì)分類等相關(guān)要素，預(yù)算單位提取指標(biāo)申請(qǐng)額度不可能在項(xiàng)目間墊付調(diào)劑使用，也就是說(shuō)“買米的錢(qián)不可以拿來(lái)打醬油”。而預(yù)算單位要改變項(xiàng)目資金用途或追加預(yù)算則需要根據(jù)程序，履行較為煩瑣的層層審批手續(xù)，這勢(shì)必對(duì)預(yù)算單位及時(shí)開(kāi)展工作造成一定限制。

（二）國(guó)庫(kù)集中支付效率較低

出于對(duì)資金安全性的考慮，國(guó)庫(kù)集中支付的過(guò)程設(shè)計(jì)得過(guò)于復(fù)雜，以前只用一步就可以直接完成，現(xiàn)在至少需要經(jīng)過(guò)預(yù)算單位、財(cái)政主管科室和財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心的經(jīng)辦崗、審核崗乃至負(fù)責(zé)人崗位的層層審核，審核通過(guò)后國(guó)庫(kù)部門(mén)方可下達(dá)額度到代理銀行，銀行接收額度再通知預(yù)算單位可以支付，整個(gè)過(guò)程中浪費(fèi)掉了許多不必要的人力、時(shí)間。加之每個(gè)地區(qū)的信息化水平高低不一，有的代理銀行集中支付系統(tǒng)軟件還不夠成熟，代理銀行相關(guān)操作人員輪崗較為頻繁等因素也會(huì)降低國(guó)庫(kù)集中支付的效率。

（三）國(guó)庫(kù)集中支付中直接支付量占總支付量的比重較低

國(guó)庫(kù)集中支付的方式分為直接支付和授權(quán)支付兩種。就基層財(cái)政來(lái)說(shuō)直接支付的范圍主要用于工資支出和政府采購(gòu)支出。直接支付方式是財(cái)政部門(mén)不通過(guò)預(yù)算單位就可將資金直接支付到收款單位和個(gè)人，直接支付的程度越高，財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管力度就越大，同時(shí)財(cái)政資金被截留、擠占和挪用的可能就越小。從基層財(cái)政實(shí)際工作來(lái)看，除了每月的統(tǒng)發(fā)工資和政府采購(gòu)是實(shí)現(xiàn)了直接支付的以外，大部分都因?yàn)轭A(yù)算細(xì)化、預(yù)算編制與實(shí)際支出不匹配等問(wèn)題，而不得不采用授權(quán)支付的方式，導(dǎo)致直接支付的占比偏低。

三、完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的建議

首先，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位都要高度重視預(yù)算編制工作，不斷提高預(yù)算編制水平。財(cái)政支付的前提是要有預(yù)算，預(yù)算編制質(zhì)量的高低直接影響預(yù)算執(zhí)行的效果，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位要參考以前年度支出情況，充分合理地分析、研究和預(yù)測(cè)未來(lái)預(yù)算年度支出，力爭(zhēng)預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化，從而提高工作的時(shí)效性。預(yù)算編制做到科學(xué)化和精細(xì)化還可以提高財(cái)政直接支付的比例，進(jìn)一步保障財(cái)政資金的安全性。其次，要在保障資金安全的前提下盡量簡(jiǎn)化用款審批程序。目前正在推行的國(guó)庫(kù)電子支付已經(jīng)實(shí)現(xiàn)取消紙質(zhì)的憑證，通過(guò)財(cái)政一體化系統(tǒng)在網(wǎng)上就能完成所有支付流程，免去了預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員頻繁跑財(cái)政、跑銀行的過(guò)程，極大地提高了支付效率和資金使用效益。最后，要不斷提高財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位、代理銀行和人民銀行國(guó)庫(kù)集中收付從業(yè)人員的基本業(yè)務(wù)素質(zhì)，增加培訓(xùn)和考核，進(jìn)而讓他們?cè)谟龅诫y題時(shí)迎刃而解。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然國(guó)庫(kù)集中收付管理制度目前還存在一定的問(wèn)題，但毋庸置疑這種制度仍然是迄今為止規(guī)范政府資金收付最徹底、最完善、最有效的模式，不斷改進(jìn)和完善國(guó)庫(kù)集中收付管理制度仍然是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，現(xiàn)代公共財(cái)政管理體制的重要內(nèi)容之一。作為財(cái)政工作人員的我們應(yīng)該積極主動(dòng)地參與進(jìn)來(lái)，一起推進(jìn)財(cái)政制度的改革，使我國(guó)的財(cái)政管理水平更上一層樓。

（作者單位為安寧市財(cái)政局）

參考文獻(xiàn)

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