水土保持在構(gòu)建海綿城市中的作用—以北京市為例

張念東 成 晨 秦小明

（1山西省柳林縣水利局 2中國(guó)水利水電科學(xué)研究院）

根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，北京市常住人口已由1978年的871.5萬(wàn)人增長(zhǎng)到2014年的2 151.3萬(wàn)人。《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》中明確指出，“到2020年，將發(fā)展新城11個(gè)，疏解中心城區(qū)壓力，總?cè)丝诳刂圃? 800萬(wàn)人左右。”北京市的人口激增，對(duì)有限的資源環(huán)境造成了巨大壓力，尤其是寶貴的水資源。目前，全市人均水資源量?jī)H100 m3左右，約為全國(guó)平均水平的1/20、世界平均水平的1/80。為了摘掉京都“貧水”的帽子，積極構(gòu)建“海綿城市”是一項(xiàng)重要戰(zhàn)略。

顧名思義，海綿城市是指城市能像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要的時(shí)候?qū)⑿畲娴乃搬尫拧辈⒓右岳?。《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司2014年工作要點(diǎn)》中明確指出：“督促各地加快雨污分流改造，提高城市排水防澇水平，大力推行低影響開發(fā)建設(shè)模式，加快研究建設(shè)海綿型城市的政策措施。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2014年10月，制定了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南—低影響開發(fā)與水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）。長(zhǎng)期以來(lái)，北京市水行政部門立足于首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，保護(hù)水土資源，不斷推進(jìn)水土保持新發(fā)展，為構(gòu)建“海綿城市”奠定了良好的基礎(chǔ)。

1 水土保持條例與海綿城市構(gòu)建

隨著2011年3月1日修訂后《水土保持法》的頒布施行，北京市結(jié)合實(shí)際情況，以保護(hù)首都水土資源為中心，在多方面、多層次完成水土保持配套法規(guī)立法調(diào)研的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)立法論證，歷經(jīng)四年完成了《北京市水土保持條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），已由北京市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議于2015年5月29日通過(guò)，自2016年1月1日起施行?！稐l例》中的若干條款，對(duì)構(gòu)建海綿城市具有重要的作用?！稐l例》依法確定了最嚴(yán)格的水土資源保護(hù)方式，在地下水保護(hù)、表土和渣土管理、責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度等方面有明確規(guī)定?！稐l例》中多處涉及水資源的利用，為北京市海綿城市的構(gòu)建提供了保障。

1.1 遵循的原則

《指南》提出海綿城市建設(shè)的基本原則為：規(guī)劃引領(lǐng)、生態(tài)優(yōu)先、安全為重、因地制宜、統(tǒng)籌建設(shè)?！稐l例》提出水土保持工作堅(jiān)持的原則為：預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)。對(duì)照《條例》原則可以看出，預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先，是對(duì)《指南》中生態(tài)優(yōu)先原則的最好呼應(yīng)，也與黨的“十九大”報(bào)告中提出的“實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”相一致。《條例》強(qiáng)調(diào)預(yù)防保護(hù)、規(guī)劃、治理等原則，強(qiáng)化了公眾參與治理水土流失的重要性。建設(shè)和完善水土保持法律法規(guī)，是實(shí)現(xiàn)依法行政的根本，是實(shí)施水土保持監(jiān)督執(zhí)法的依據(jù)和前提。損害擔(dān)責(zé)是健全水土保持法規(guī)體系的重要舉措，確保了水土保持工程的實(shí)施和保護(hù)，為海綿城市創(chuàng)建提供了法律保障。

1.2 對(duì)地面的擾動(dòng)

《指南》指出海綿城市的建設(shè)途徑包括低影響開發(fā)。城市生態(tài)環(huán)境影響最低的開發(fā)建設(shè)內(nèi)容為：合理控制開發(fā)強(qiáng)度，保留足夠的生態(tài)用地，控制不透水面積比例，減少對(duì)原有水生態(tài)環(huán)境的破壞，根據(jù)需求適當(dāng)開挖河湖溝渠、增加水域面積，來(lái)促進(jìn)雨水的積存、滲透和凈化?！稐l例》第二十二條規(guī)定：“生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)減少地表擾動(dòng)范圍和地表裸露面積、降低地表徑流外排量、限制施工降水，有效控制泥沙進(jìn)入水體、河道和排水管網(wǎng)，防止施工揚(yáng)塵，避免產(chǎn)生新的危害?！薄稐l例》中“減少地表擾動(dòng)范圍和地表裸露面積”是實(shí)現(xiàn)低影響開發(fā)的最好途徑；“降低地表徑流外排量、限制施工降水，有效控制泥沙進(jìn)入水體、河道和排水管網(wǎng)”可保護(hù)城市原有水生態(tài)環(huán)境，達(dá)到了《指南》提出的最大限度的減少對(duì)城市原有水生態(tài)環(huán)境破壞的目標(biāo)?！稐l例》劃定了水土保持生態(tài)紅線，紅線內(nèi)不得隨意開發(fā)建設(shè)，最大程度減少了對(duì)地表的擾動(dòng)。以《條例》為準(zhǔn)則，北京市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在水土保持設(shè)計(jì)、施工階段采用多渠道、多方式構(gòu)建良好生態(tài)環(huán)境。增加林草覆蓋率、小區(qū)建設(shè)中采用屋頂綠化、植草磚、下凹式綠地等措施，增加雨水入滲、降低地表徑流量、確保徑流量不增加。項(xiàng)目驗(yàn)收階段，水行政主管部門嚴(yán)把指標(biāo)關(guān)，林草覆蓋率、擾動(dòng)土地整治率、臨時(shí)占地與永久占地比例等若不達(dá)標(biāo)，不能通過(guò)驗(yàn)收。這些措施均在很大程度上減少了對(duì)原有水生態(tài)環(huán)境的破壞，促進(jìn)了海綿城市的構(gòu)建。

1.3 雨洪利用

《指南》指出要加大城市徑流雨水源頭減排的剛性約束，優(yōu)先利用自然排水系統(tǒng)，建設(shè)生態(tài)排水設(shè)施，充分發(fā)揮城市綠地、道路、水系等對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用。《條例》第三十條中提出了加強(qiáng)雨水控制與利用工作，充分利用雨水資源，實(shí)現(xiàn)雨水源頭減排的目的，以此改善生態(tài)環(huán)境。為實(shí)現(xiàn)雨水源頭減排，《條例》中也提出了具體的措施?！稐l例》提出新建、改建和擴(kuò)建生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照本市有關(guān)規(guī)定建設(shè)集雨式綠地、透水鋪裝、雨水集蓄利用等設(shè)施，對(duì)公共停車場(chǎng)、人行道、步行街和休閑廣場(chǎng)、室外庭院等場(chǎng)所進(jìn)行透水鋪裝，有效控制地表徑流，充分利用雨水資源。這些措施充分發(fā)揮了《指南》中提出的“充分發(fā)揮城市綠地、道路、水系等對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用”?！稐l例》提出，雨水控制與利用工程應(yīng)當(dāng)納入水土保持方案，達(dá)到“三同時(shí)”，即與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。依據(jù)《條例》，北京市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目積極修建集雨樽、集雨池、合理利用施工降水等措施，減少地表徑流，增加地表入滲，確保徑流外排量不增加。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水影響評(píng)價(jià)報(bào)告審查過(guò)程中，專家對(duì)雨洪利用的相關(guān)內(nèi)容審查非常嚴(yán)格，沒有采取雨洪利用措施或者雨洪利用措施不到位均不得通過(guò)審查。

《條例》除依法確定了最嚴(yán)格的水土資源保護(hù)方式外，在表土和渣土管理、責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度等方面也有明確規(guī)定，在多個(gè)條款中要求減少地表擾動(dòng)、增加林草覆蓋率、減少?gòu)搅髁?，滿足了海綿城市的建設(shè)途徑。對(duì)雨水控制與利用提出明確具體規(guī)定，做足了“水文章”。通過(guò)雨水控制與利用實(shí)現(xiàn)了構(gòu)建海綿城市所需要的下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要的時(shí)候?qū)⑿畲娴乃搬尫拧辈⒓右岳玫哪康摹?/p>

2 水土保持技術(shù)導(dǎo)則與海綿城市構(gòu)建

2009年，北京市水務(wù)局針對(duì)房地產(chǎn)、公路、礦山、輸變電、水利、土地整治六大行業(yè)，編制了《北京市開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》）?！秾?dǎo)則》中明確了相關(guān)單位水土保持責(zé)任和各設(shè)計(jì)階段水土保持任務(wù)?！秾?dǎo)則》對(duì)垃圾與污水處理、節(jié)水與雨洪集蓄、植被恢復(fù)、土石方綜合利用、表土利用等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定?！秾?dǎo)則》實(shí)施以來(lái)，北京市各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目施工期及生產(chǎn)運(yùn)行期的水土流失得到強(qiáng)有力的控制，環(huán)境得到了很大的改善?！秾?dǎo)則》中所提出的部分水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)與構(gòu)建海綿城市極其相關(guān)，對(duì)構(gòu)建海綿城市具有重要作用。

海綿城市建設(shè)的途徑為低影響開發(fā)，合理控制開發(fā)強(qiáng)度，最大限度的減少對(duì)城市原有水生態(tài)環(huán)境的破壞?！秾?dǎo)則》要求六大行業(yè)采用“臨時(shí)占地與永久占地比”的指標(biāo)（在土地整治行業(yè)提出了“臨時(shí)占地與整理土地比”），采用此指標(biāo)來(lái)控制地面擾動(dòng)率，盡量減少對(duì)臨時(shí)占地的擾動(dòng)，不僅踐行了水土保持遵守的預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的原則，有效控制和治理了開發(fā)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失，與海綿城市建設(shè)途徑“低影響開發(fā)”，保護(hù)首都生態(tài)環(huán)境相一致?！秾?dǎo)則》中六大行業(yè)所涉及的雨洪利用率、生產(chǎn)用水循環(huán)利用率、生活污水處理利用率、再生水回用率等指標(biāo)，也為《指南》所要求的有效緩解城市內(nèi)澇、削減城市徑流污染負(fù)荷、節(jié)約水資源、保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境提供了保障?！秾?dǎo)則》出臺(tái)以來(lái)，北京市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案與現(xiàn)行的水影響評(píng)價(jià)報(bào)告，均依據(jù)《導(dǎo)則》編制。在水土保持設(shè)施驗(yàn)收中，也采用方案中提出的目標(biāo)值是否達(dá)標(biāo)進(jìn)行項(xiàng)目工程水土保持驗(yàn)收?！秾?dǎo)則》不僅從工程設(shè)計(jì)上為水土保持措施實(shí)施提出了指導(dǎo)，也從源頭控制了水土流失，實(shí)現(xiàn)了減少擾動(dòng)、合理利用水土資源、減少城市徑流、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等目標(biāo)。北京市規(guī)定的六大建設(shè)生產(chǎn)項(xiàng)目水土流失防治部分標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)見表1。

表1 與《指南》相關(guān)的北京市建設(shè)生產(chǎn)項(xiàng)目水土保持標(biāo)準(zhǔn)

3 水土保持在海綿城市建設(shè)中發(fā)揮的重要作用

3.1 水土保持宣傳是構(gòu)建海綿城市的必要要求

在水土保持宣傳方面，北京市開拓創(chuàng)新，積極增強(qiáng)公眾的環(huán)境保護(hù)和水土保持意識(shí)。如北京市香山公園，隨處可見水土保持宣傳牌。把水土保持落實(shí)到社會(huì)公眾日常的生活工作當(dāng)中，讓水土保持、環(huán)境保護(hù)成為人們自覺遵守的一種行為習(xí)慣，現(xiàn)已收到成效。密云縣被評(píng)為國(guó)家水土保持生態(tài)文明綜合治理工程，門頭溝龍鳳嶺水土保持科技示范園區(qū)、密云縣石匣水土保持科技示范園區(qū)和延慶縣上辛莊水土保持科技示范園區(qū)被評(píng)為國(guó)家級(jí)水土保持科技示范園，這些重要的“光環(huán)”，不僅僅是對(duì)水土保持工作的肯定，更是對(duì)水土保持工作的一個(gè)重要宣傳，有效提高了全民的節(jié)水保土意識(shí)。

3.2 生態(tài)清潔小流域治理是構(gòu)建海綿城市的源頭保障

2003年以來(lái)，針對(duì)“水少”、“水臟”和郊區(qū)水源保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，北京市水土保持工作逐步確立了以水源保護(hù)為中心、構(gòu)造“生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理、生態(tài)保護(hù)”三道防線的生態(tài)清潔小流域治理理念和工作思路。到2010年底，已累計(jì)治理小流域401條，治理水土流失面積5 428 km2，建成生態(tài)清潔小流域150條，取得了明顯成效：一是保護(hù)了水源，維護(hù)了河庫(kù)健康生命，為緩解水資源短缺矛盾發(fā)揮了重要作用；二是促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)和溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了水資源保護(hù)與農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的緊密結(jié)合；三是促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，為可持續(xù)發(fā)展拓寬了道路。實(shí)踐證明，這種以水源保護(hù)為主要目標(biāo)取向，與新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合的生態(tài)清潔小流域治理模式，既可體現(xiàn)新時(shí)期可持續(xù)發(fā)展治水新思路，又是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要實(shí)踐。同時(shí)，生態(tài)清潔小流域治理，也從源頭上保護(hù)了北京市的水資源，是構(gòu)建海綿城市的源頭保障。

3.3 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持是構(gòu)建海綿城市的重要措施

北京市在水土保持上，不僅重視山區(qū)小流域的水土流失綜合治理，也很重視平原區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為加劇水土流失的治理。自《關(guān)于加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的通知》（京水務(wù)農(nóng)[2009]20號(hào)）文件下發(fā)以來(lái)，全市水土保持方案編報(bào)率、實(shí)施率和驗(yàn)收率逐年上升，人為水土流失得到有效控制。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目通過(guò)采取雨水集蓄、污水處理、中水回用等措施，有效地節(jié)約了水資源，工程建設(shè)區(qū)的土壤侵蝕模數(shù)降到了國(guó)家和北京市規(guī)定的水土流失允許值以下。2014年，北京市落實(shí)“把地下水管起來(lái)、把雨洪水蓄起來(lái)、把再生水用起來(lái)”的要求，全市批復(fù)建設(shè)下凹式綠地、雨水調(diào)蓄設(shè)施、透水鋪裝等多種雨水控制與利用設(shè)施，其中蓄水池103個(gè)，蓄水容積4.72萬(wàn)m3，新增雨水收集利用能力10.49萬(wàn)m3。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目采取雨洪利用措施，有效控制了地表徑流，充分利用了雨水資源，改善了城市生態(tài)環(huán)境。

4 北京市構(gòu)建海綿城市水土保持建議

4.1 分區(qū)制定水土保持控制目標(biāo)

據(jù)北京市第一次水務(wù)普查結(jié)果，全市土壤侵蝕面積3 201.86 km2，中度以上侵蝕面積1 455.78 km2，其中潮白河、大清河、薊運(yùn)河流域的水土流失狀況尤為嚴(yán)重?；诒本┦兴亮魇娣e較大、分布較廣、地形地貌條件復(fù)雜等現(xiàn)狀，在海綿城市構(gòu)建中，應(yīng)分區(qū)而治，對(duì)不同的防治區(qū)制定不同的水土流失防治目標(biāo)，如雨洪利用目標(biāo)、透水鋪裝率、林草覆蓋率等。

4.2 完善水土保持措施體系

隨著《條例》的頒布，已有的水土保持技術(shù)導(dǎo)則已經(jīng)不能滿足要求，亟需修訂出臺(tái)新的水土保持技術(shù)導(dǎo)則。尤其針對(duì)北京市房地產(chǎn)、公路、輸變電、水利、土地整治等主要行業(yè)，應(yīng)進(jìn)一步豐富完善水土保持相關(guān)技術(shù)措施體系，制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為北京市水土保持服務(wù)，為海綿城市構(gòu)建提供更為確切的指導(dǎo)。

4.3 進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持宣傳

要搭建更為廣闊的宣傳平臺(tái)，創(chuàng)新拓展水土保持宣傳方式。采用水土保持門戶網(wǎng)站、手機(jī)短信和微信、電視廣告、水土保持進(jìn)黨校和進(jìn)學(xué)校等多渠道、多方式的宣傳形式，開展水土保持宣傳教育工作，以增強(qiáng)全民的水土流失憂患意識(shí)和生態(tài)危機(jī)意識(shí)，促進(jìn)水土流失防治和生態(tài)建設(shè)，為海綿城市構(gòu)建營(yíng)造濃烈的輿論氛圍。