農(nóng)戶視角下精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境及政策啟示
——基于寧夏彭陽縣農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)

馬艷艷，李鴻雁

（寧夏大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

我國精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，各地區(qū)針對(duì)不同貧困區(qū)域和農(nóng)戶的實(shí)際情況，利用差異化手段進(jìn)行精確識(shí)別、精確幫扶和精確管理[1]，取得了顯著成效。2013-2016年我國農(nóng)村貧困人口每年減少至少1000萬人，累計(jì)脫貧5 564萬人，貧困發(fā)生率下降到4.5% ，換言之，剩余的貧困人口多為難脫貧、易返貧的弱勢(shì)群體。寧夏是六盤山片區(qū)精準(zhǔn)扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)之一，近年來，寧夏以精準(zhǔn)扶貧為工作著力點(diǎn)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院脫貧攻堅(jiān)部署，建檔立卡貧困人口從2011年的101.5萬人減少至2017年上半年的38.8萬人，貧困發(fā)生率從25.6% 下降至11.1% ，成績(jī)顯著。2018年是寧夏聚焦深度貧困地區(qū)，綜合精準(zhǔn)施策，全面精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵時(shí)期，如何使“自上而下”的精準(zhǔn)扶貧政策在“自下而上”中找準(zhǔn)落腳點(diǎn)[2]，對(duì)于解決精準(zhǔn)扶貧所面臨的難題有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

以六盤山片區(qū)寧夏彭陽縣為調(diào)研區(qū)域，通過農(nóng)戶問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，實(shí)證分析彭陽縣現(xiàn)階段貧困地區(qū)農(nóng)戶精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行現(xiàn)狀和實(shí)施效果，以及農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的認(rèn)知和政策需求意愿，分析彭陽縣精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中存在的問題，基于研究結(jié)果得到改進(jìn)精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)路徑的政策啟示。

1 材料與方法

2017年3月調(diào)研組分別在寧夏彭陽縣的古城鎮(zhèn)、白陽鎮(zhèn)、城陽鄉(xiāng)、草廟鄉(xiāng)、新集鄉(xiāng)和馮莊鄉(xiāng)6個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）8個(gè)村莊，發(fā)放農(nóng)戶調(diào)查問卷150份，回收有效問卷126份，有效回收率為84.0% （表1）。本次問卷調(diào)查中的受訪農(nóng)戶為家庭戶主，調(diào)查問卷內(nèi)容主要涉及受訪農(nóng)戶個(gè)人基本信息、家庭人口特征、農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的認(rèn)知和政策需求意愿等。運(yùn)用SPSS軟件對(duì)搜集的有效問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、整理與分析。

表1 受訪農(nóng)戶的地區(qū)分布Table 1 The regional distribution of rural households interviewed

2 結(jié)果與分析

2.1 調(diào)研區(qū)域概況

彭陽縣位于寧夏東南部，六盤山東麓，屬典型的溫帶半干旱大陸性季風(fēng)氣候，自然災(zāi)害相對(duì)頻繁，是六盤山集中連片特困地區(qū)一個(gè)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的國家扶貧重點(diǎn)縣。彭陽縣現(xiàn)轄4鎮(zhèn)8鄉(xiāng)，156個(gè)行政村，總?cè)丝?6.65萬人，其中鄉(xiāng)村人口為23.49萬人，占總?cè)丝诘?8.14% 。耕地總面積6.67萬hm2，2016年農(nóng)村居民人均可支配收入7 861元。

近年來，彭陽縣在精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中圍繞草畜和中藥材兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及蔬菜、萬壽菊、中華蜂和生態(tài)雞等特色產(chǎn)業(yè)整合涉農(nóng)資金，針對(duì)貧困村和貧困戶的實(shí)際情況分類確定幫扶措施，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)激發(fā)貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)貧困農(nóng)戶脫貧致富。

2.2 受訪農(nóng)戶的基本特征統(tǒng)計(jì)描述

2.2.1 受訪農(nóng)戶的年齡和受教育程度 126戶受訪農(nóng)戶的平均年齡為52歲。其中，農(nóng)戶年齡集中在41-60歲的所占比例為57.15% ；受訪農(nóng)戶的文化程度以小學(xué)和初中為主，所占比例分別為51.59% 和38.89% （表2）。數(shù)據(jù)顯示，受訪農(nóng)戶平均年齡較大，文化程度整體較低，勞動(dòng)能力較差。

表2 受訪農(nóng)戶年齡和文化程度的基本情況Table 2 The age and degree of education of rural households interviewed

2.2.2 受訪農(nóng)戶的家庭人口特征 農(nóng)戶家庭人口規(guī)模主要集中在4-5人和逸6人，所占比例分別為44.44% 和33.34% ；家庭勞動(dòng)力數(shù)量為1人的所占比例最高，2人的次之；農(nóng)戶家庭因病致貧和因?qū)W致貧的情況也比較廣泛（表3）。數(shù)據(jù)顯示，勞動(dòng)力匱乏、疾病是造成這些受訪農(nóng)戶家庭陷入貧困的主要原因之一。

表3 受訪農(nóng)戶的家庭人口特征Table 3 The population characteristics of rural households interviewed

2.2.3 受訪農(nóng)戶自我發(fā)展的意愿 數(shù)據(jù)顯示，69.05% 的農(nóng)戶沒有非農(nóng)專業(yè)技能，其中72.41% 的農(nóng)戶愿意參加非農(nóng)專業(yè)技能培訓(xùn)，而27.59% 的農(nóng)戶由于長(zhǎng)期患病而不愿意參加非農(nóng)專業(yè)技能培訓(xùn)。77.78% 農(nóng)戶表示有創(chuàng)業(yè)或就業(yè)的意愿；22.22% 的戶主沒有創(chuàng)業(yè)或就業(yè)的意愿（表4）。

表4 受訪農(nóng)戶是否具有非農(nóng)專業(yè)技能和培訓(xùn)意愿Table 4 The non-agricultural professional skills and training will of rural households interviewed

2.3 受訪農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的認(rèn)知和需求

2.3.1 受訪農(nóng)戶對(duì)扶貧政策的獲取渠道和了解程度36.51% 的農(nóng)戶通過村委會(huì)的公告欄獲取扶貧政策，26.98% 的農(nóng)戶通過與親戚朋友的日常交流獲取，23.02% 的農(nóng)戶通過電視新聞獲取，13.49% 農(nóng)戶通過手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)獲取。僅20.63% 的農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策非常了解，61.12% 的農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策比較了解，18.25% 的農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策不了解。在精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目方面，35.92% 的農(nóng)戶對(duì)開展的扶貧項(xiàng)目非常了解，50.49% 的農(nóng)戶表示比較了解，而13.59% 的農(nóng)戶表示不了解（表5）。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)戶獲取扶貧政策渠道呈多樣化發(fā)展趨勢(shì)，且村民委員會(huì)在政策宣傳方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用；有50%以上的農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策和扶貧項(xiàng)目比較了解。

表5 受訪農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的認(rèn)知情況Table 5 The cognition of targeted poverty alleviation policy by the surveyed rural households

2.3.2 受訪農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧措施實(shí)施效果的認(rèn)知程度對(duì)非常了解、比較了解精準(zhǔn)扶貧政策和項(xiàng)目的89戶農(nóng)戶進(jìn)行進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，70.79% 的農(nóng)戶對(duì)扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)性表示認(rèn)可，62.92% 的農(nóng)戶對(duì)建檔立卡過程中的精準(zhǔn)程度表示認(rèn)可，87.64% 的農(nóng)戶認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)農(nóng)戶有很大或比較大的幫助（表6）。僅20.22% 農(nóng)戶認(rèn)為在建檔立卡過程中存在漏掉或錯(cuò)置現(xiàn)象，這與人情關(guān)系、貧困農(nóng)戶家庭勞動(dòng)力缺乏有密切關(guān)系；12.36% 的農(nóng)戶表示政策實(shí)施對(duì)自己基本沒有幫助，這與扶貧項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間較短，實(shí)施效果未能充分顯示有密切關(guān)系。

表6 受訪農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目實(shí)施效果的認(rèn)知Table 6 The cognition on effection of targeted poverty alleviation projects of surveyed rural households

2.3.3 受訪農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的需求 在調(diào)查貧困農(nóng)戶最希望政府在精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中能給予的最大幫扶的項(xiàng)目所占比例從大到小依次為大病醫(yī)療保險(xiǎn)、資金扶持、提供就業(yè)機(jī)會(huì)、子女教育、技術(shù)幫扶、解決住房、修建基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展農(nóng)村電商。其中，解決住房、修建基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展農(nóng)村電商方面的需求所占比例為4.76% -6.35% ，均約10% （表7）。實(shí)地調(diào)研顯示，該區(qū)農(nóng)戶致貧主要集中在因病致貧、融資困難、勞動(dòng)力缺乏和因?qū)W致貧等方面，且致貧原因呈多樣化態(tài)勢(shì)。

表7 受訪農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的需求Table7 The demand for targeted poverty alleviation policies of surveyed rural households

3 彭陽縣精準(zhǔn)扶貧存在的主要問題

3.1 精準(zhǔn)幫扶措施缺乏精準(zhǔn)、差異對(duì)待

近年來，彭陽縣響應(yīng)國家政策，加快脫貧攻堅(jiān)步伐[3，4]，農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施效果、幫扶作用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況等評(píng)價(jià)比較高。但是由于彭陽縣貧困農(nóng)戶的致貧原因呈多樣化發(fā)展態(tài)勢(shì)，而目前的精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中因戶制宜、因人而異的精準(zhǔn)差異化扶貧措施較少，導(dǎo)致還有一部分農(nóng)戶對(duì)扶貧政策及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展持保守或更好期望態(tài)度，響應(yīng)政策較為滯后。

3.2 農(nóng)戶脫貧的內(nèi)生動(dòng)力不足

脫貧的關(guān)鍵點(diǎn)在于政府為貧困戶搭建好脫貧平臺(tái)后，貧困戶通過自己的辛勤勞動(dòng)和付出，成功實(shí)現(xiàn)脫貧。實(shí)地調(diào)研顯示，部分地區(qū)在建檔立卡戶過程中存在“等靠要”的思想，有些家庭分家后老人成為建檔立卡戶，惰性思想充斥著個(gè)別貧困戶家庭，導(dǎo)致農(nóng)戶脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足，很難脫貧。

3.3 農(nóng)戶脫貧致富過程中缺乏信貸有效支持

貧困農(nóng)戶普遍缺乏有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)和豐富的社會(huì)關(guān)系，在向金融機(jī)構(gòu)融資中很難通過抵押擔(dān)保方式來獲得金融機(jī)構(gòu)的信貸支持，同時(shí)由于貧困農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入來源較少，生產(chǎn)經(jīng)營能力較弱，自身又不愿承擔(dān)過高的借貸風(fēng)險(xiǎn)，加之由于貧困地區(qū)配套設(shè)施不足，影響了金融機(jī)構(gòu)參與精準(zhǔn)扶貧的動(dòng)力，專門針對(duì)貧困農(nóng)戶發(fā)展項(xiàng)目的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)種類較少，使得貧困農(nóng)戶進(jìn)一步發(fā)展生產(chǎn)的融資需求不能有效滿足。

3.4 信息不對(duì)稱致使農(nóng)戶參與程度低

精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的地區(qū)受現(xiàn)實(shí)條件的限制，如資源貧乏、交通不暢、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，致使部分貧困農(nóng)戶雖具有發(fā)展生產(chǎn)的強(qiáng)烈愿望，但由于獲取信息不及時(shí)而錯(cuò)過發(fā)展生產(chǎn)的最佳時(shí)機(jī)。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶獲取政策的渠道雖然呈多樣化發(fā)展態(tài)勢(shì)，但是仍然是以村委會(huì)公示欄為主，影響了農(nóng)戶信息的知情度和參與度。

4 彭陽縣實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的政策啟示

4.1 因村制宜，推動(dòng)精細(xì)化產(chǎn)業(yè)扶貧方式

貧困的精準(zhǔn)識(shí)別是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)，即歸根結(jié)底需要精準(zhǔn)安排項(xiàng)目、精準(zhǔn)使用資金、精準(zhǔn)到戶措施[5，6]。（1）貧困村在完善基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，利用生態(tài)資源條件，依靠綠水青山資源開發(fā)獨(dú)特的生態(tài)產(chǎn)品，使“綠水青山”真正變成“金山銀山”。（2）鼓勵(lì)相鄰貧困村聯(lián)合發(fā)展，優(yōu)化資源配置，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增強(qiáng)貧困村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，加快農(nóng)戶脫貧致富步伐。

4.2 精準(zhǔn)分類施策，“輸血”和“造血”并舉

貧困地區(qū)要做到產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、技能培訓(xùn)、小額信貸、幫扶措施、扶貧保險(xiǎn)到村到戶，分類確定幫扶措施。對(duì)有勞動(dòng)能力和有發(fā)展意愿的貧困戶，予以支持發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；對(duì)文化水平低、缺乏技能的貧困戶，根據(jù)貧困人口需求和技能提升愿望，加大職業(yè)農(nóng)民技能培訓(xùn)；對(duì)外出務(wù)工無力經(jīng)營土地的貧困戶，要通過土地流轉(zhuǎn)、入股合作社等方式增加貧困戶的收益；對(duì)無勞動(dòng)能力的貧困人口綜合實(shí)施保障性扶貧政策。精準(zhǔn)扶貧既要為貧困農(nóng)戶“輸血”，短期內(nèi)通過資金、項(xiàng)目支持讓農(nóng)戶得以脫貧，同時(shí)也要為農(nóng)戶“造血”，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的益貧性增長(zhǎng)機(jī)制，穩(wěn)定貧困農(nóng)戶收入。

4.3 建立完善的建檔立卡動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

為切實(shí)提高精準(zhǔn)扶貧的針對(duì)性、有效性，須建立嚴(yán)格規(guī)范、透明公開的建檔立卡動(dòng)態(tài)管理機(jī)制[7]。（1）在開展精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上要結(jié)合建檔立卡“回頭看”，開展更為細(xì)致的扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別工作，切實(shí)解決貧困人口錯(cuò)評(píng)、漏評(píng)問題。（2）在駐村第一書記、駐村工作隊(duì)和縣鄉(xiāng)干部配合下嚴(yán)格按照“五看十步法”對(duì)貧困人口進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，對(duì)已錄入貧困人口信息數(shù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整；（3）結(jié)合村莊資源狀況和幫扶情況以及貧困農(nóng)戶發(fā)展需求，深入建檔立卡貧困戶了解農(nóng)戶家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)展?fàn)顩r，及時(shí)調(diào)整脫貧計(jì)劃和貧困戶幫扶計(jì)劃。

4.4 加大精準(zhǔn)扶貧政策的宣傳力度

精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)的偏離很大程度上與扶貧信息不對(duì)稱以及貧困農(nóng)戶項(xiàng)目參與能力較弱有關(guān)。因此加大政策宣傳力度，提高政策普及程度，對(duì)于激發(fā)農(nóng)戶參與精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目積極性，避免扶貧資源的錯(cuò)置、漏置等問題有著重要意義。通過村民大會(huì)集中宣講和村委會(huì)及時(shí)全面公示等多種途徑提升貧困農(nóng)民對(duì)于精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的認(rèn)知[8]，同時(shí)通過電視和手機(jī)網(wǎng)絡(luò)等媒介及時(shí)發(fā)布扶貧動(dòng)態(tài)，把傳統(tǒng)政策宣傳方式與現(xiàn)代新媒體相結(jié)合，確保貧困農(nóng)戶對(duì)相關(guān)扶貧項(xiàng)目及政策優(yōu)惠的知情。