彭森：改革要從問題導(dǎo)向轉(zhuǎn)向目標導(dǎo)向

姜璇

“從改革開放40年來看，可能前期更多強調(diào)的是問題導(dǎo)向。按照中共十九大的要求分兩步走，就要考慮根據(jù)目標導(dǎo)向的原則積極推進產(chǎn)權(quán)制度、要素市場化配置等一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的攻堅突破?！?/p>

1978年被認為是改變命運的開端，對中國整個國家來說是這樣，對個人亦是如此。

那一年，高考制度恢復(fù)，彭森參加了第一批全國統(tǒng)考，考入北京大學(xué)經(jīng)濟系，來到當(dāng)時熱氣騰騰的北京。

和他一起入學(xué)的同學(xué)們雖然在年齡上有著幾歲到十幾歲的差距，但是在目標理念上都是一致的——他們都在思考如何改變一個“百廢待興”的中國。

中國是農(nóng)業(yè)大國的事實決定了改革初期的突破口在積貧積弱的農(nóng)村。大學(xué)期間彭森最關(guān)注就是農(nóng)村改革，“當(dāng)時中央農(nóng)村政策研究室在做一個‘百村調(diào)查，我們專門跑到農(nóng)村一個村一個區(qū)地做調(diào)研，給中央寫報告。”

畢業(yè)后彭森回到家鄉(xiāng)分配到遼寧省委政策研究室工作。當(dāng)時正值東北工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鄉(xiāng)所有制結(jié)構(gòu)劇烈變革，受到經(jīng)濟學(xué)家孫尚清主編的《中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題研究》啟發(fā)，他開始思考探索遼寧的十大結(jié)構(gòu)改革課題，并發(fā)表一些研究成果。1984年彭森成為遼寧省委破格提拔的兩名大學(xué)生副處長之一。

1985年，彭森從遼寧省委政策研究室調(diào)入圍家體改委，開始了長達30余年更接近改革核心的工作，親身經(jīng)歷了改革中大大小小的故事。

1980年5月，國務(wù)院經(jīng)濟體制改革辦公室成立。兩年后，1982年3月，五屆人大批準正式設(shè)立國家經(jīng)濟體制改革委員會（以下簡稱“國家體改委”）。國家體改委的規(guī)格高于一般部委，超越部門的利益。在很長時期中，國家體改委的主任均由時任國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)兼任。2014年成立的“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，就參考了原國家體改委設(shè)立時的職能、架構(gòu)和運行機制。

“當(dāng)時體改委的主要工作是規(guī)劃、協(xié)調(diào)和試點，規(guī)劃是做改革的總體設(shè)計。協(xié)調(diào)是各部門之間的政策協(xié)調(diào)，還有一個重要任務(wù)就是組織試點。凡是重大改革先要試點總結(jié)經(jīng)驗，然后再全國推廣?！迸砩娮C了改革目標模式演進的整個過程，“從高度集中的計劃經(jīng)濟到中共十二屆三中全會提出有計劃的商品經(jīng)濟，再到中共十四屆三中全會確立社會主義市場經(jīng)濟，這些都需要在改革試點探索的基礎(chǔ)上，總體規(guī)劃、頂層設(shè)計?！?/p>

上世紀90年代初，“姓資姓社”的爭論甚囂塵上，社會主義市場經(jīng)濟究竟是什么樣的模式，國內(nèi)外都在觀望。

“中國提出的社會主義市場經(jīng)濟，是什么概念？”這是英國前首相撒切爾夫人1993年訪華時問的第一個問題。同為牛津大學(xué)校友的彭森陪同撒切爾夫人會見我國黨政最高領(lǐng)導(dǎo)人，一路解釋中國社會主義市場經(jīng)濟的基本內(nèi)涵和總體框架。

1992年鄧小平南巡講話后，彭森和國家體改委同事們受命開始著手研究社會主義市場經(jīng)濟的目標和框架任務(wù)。當(dāng)時國家體改委主任陳錦華決定組織力量研究社會主義市場經(jīng)濟的目標模式和改革步驟，在時任體改委秘書長王仕元領(lǐng)導(dǎo)下，同為綜合規(guī)劃司副司長的彭森和曾國祥倆人具體負責(zé)牽頭，在三元橋的實華飯店，組織十多人進行專題研討，進一步對社會主義市場經(jīng)濟的總體框架進行闡釋。

中共十四大召開前夕，1992年10月5日，《建立社會主義市場經(jīng)濟體制的基本設(shè)想》完成，后又被稱為“實華報告”。這為翌年召開的中共十四屆三中全會提出的社會主義市場經(jīng)濟體制的“四梁八柱”提供了系統(tǒng)的理論準備。四梁八柱是源于中國古代建筑學(xué)的術(shù)語，當(dāng)時被引申為改革主要領(lǐng)域中各項任務(wù)的概括。在現(xiàn)今全面深化改革時期的頂層設(shè)計中，“四梁八柱”被重提。

“這是個比較形象的說法，除了農(nóng)村改革、所有制改革、市場價格改革和宏觀調(diào)控體制改革被稱為“四梁”以外，還有八個具體改革任務(wù)，相互聯(lián)系支撐，共同構(gòu)成改革的基本框架?！迸砩忉尩馈Ｔ趯嵢A報告基礎(chǔ)上，彭森、曾國祥編寫的《市場經(jīng)濟總體構(gòu)思》一書于1992年底出版，第一次明確提出了“市場在社會資源配置中起基礎(chǔ)性和決定性作用”。這個概念直到20年后才寫入十八屆三中全會的文件之中。在彭森看來，社會主義市場經(jīng)濟的探索，走的是一條問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向相結(jié)合的漸進式改革路徑。

從一開始在體改委任職，一直到后來出任國家發(fā)改委副主任，再到十二屆全同人大常委、財經(jīng)委員會副主任，彭森見證了幾十年來一系列重大改革的決策過程。在他看來，從1978年到2018年的四十年巨變，改革一次次突破舊體制、舊思維的桎梏，不斷探尋更合理的生存空間，并不經(jīng)意地埋下新一輪改革的契機和動力。

過去的改革主要強調(diào)問題導(dǎo)向，今后要側(cè)重目標導(dǎo)向

中國新聞周刊：你曾提出中國改革推進的方式可分為問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向兩類，這在40年改革開放中是如何體現(xiàn)的？

彭森：問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向是我最早在一次內(nèi)部會議上提出來的。當(dāng)時對于改革要堅持問題導(dǎo)向的看法比較一致，后來包括領(lǐng)導(dǎo)同志講話、中央的文件也多次提及。中國改革沒有一個固定模式，什么問題阻礙發(fā)展就對什么領(lǐng)域進行改革，讓改革為發(fā)展開辟道路。改革開放初期，農(nóng)村改革、國有企業(yè)改革、價格改革，包括對外開放都是按照這個原則提出來的。

目標導(dǎo)向的提法近年也被越來越多的同志接受。從上世紀80年代中后期起，改革開始重視總體規(guī)劃。如1986年“價、稅、財”聯(lián)動改革，1987年的“三五八”規(guī)劃。真正按照目標導(dǎo)向籌劃改革是到上世紀90年代上半期，按照社會主義市場經(jīng)濟目標規(guī)劃確定改革的重點任務(wù)，形成“四梁八柱”的改革任務(wù)框架。但是分稅制改革、匯率制度的改革等仍舊屬于問題導(dǎo)向改革。

上世紀90年代初，中國財政實行的還是財稅包干體制，包括大包干、小包干、遞增包干體制等。這種體制一定程度上調(diào)動了地方積極性，但也造成了“兩個下降”的后果，即財政收入占GDP比重從1979年的28.4%，下降到1992年的12.6%；中央財政收入占全部財政收入的比重從41.5%下降到22%。當(dāng)時全國的財政也只有三四千億元，中央財政捉襟見肘，要向地方借錢。時任財政部部長王丙乾向新部長劉仲藜移交工作時說，“我交給你的是一個爛攤子啊，我這個財政部長現(xiàn)在只剩了‘背心褲衩了，全留給地方了?！彼援?dāng)時分稅制改革也完全是問題導(dǎo)向。近幾年推進的供給側(cè)結(jié)柯性改革，實施“三去一降一補”，總體上也屬于問題導(dǎo)向性的改革。