建筑退讓紅線空間開(kāi)放化規(guī)劃設(shè)計(jì)策略

陳定石 陶思靜 江海燕

關(guān)健詞：建筑退讓；公共開(kāi)放空間；規(guī)劃設(shè)計(jì)策略

中圖分類號(hào)：TU986

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 概述

建筑退讓（building setback）是指建筑或構(gòu)筑物必須后退道路、河流、水岸等及其他需要保護(hù)區(qū)域的最小距離，它在現(xiàn)代城市規(guī)劃中主要包括了建筑基地退讓道路紅線及相鄰權(quán)屬用地兩種形式[1]。本文研究對(duì)象主要是建筑退讓道路紅線空間，簡(jiǎn)稱建筑退讓空間（圖1）。建筑退讓空間與城市公園綠地、廣場(chǎng)、道路等組成了城市重要的開(kāi)敞空間。其基本功能是預(yù)留市政建設(shè)、道路拓寬、保持街道通風(fēng)、采光等，并一定程度上體現(xiàn)了城市公平性。建筑退讓空間擁有非獨(dú)立占地特性，歸屬于建筑所在地塊所有者。當(dāng)前城市在“增量擴(kuò)張”向“存量?jī)?yōu)化”轉(zhuǎn)型背景下，繼續(xù)新增獨(dú)立占地的開(kāi)放場(chǎng)地非常困難，而具有一定規(guī)模、緊鄰街道的建筑退讓空間，通過(guò)開(kāi)放化的規(guī)劃設(shè)計(jì)，成為未來(lái)城市環(huán)境品質(zhì)提升的重要抓手和載體。

2 建筑退讓在城市建設(shè)中的沿革

2.1 起源及主流沿革

通過(guò)文獻(xiàn)檢索，建筑退讓在城市建設(shè)的應(yīng)用最早可追溯到1799年在美國(guó)的康州（Connecticut），政府通過(guò)征用權(quán)方式控制臨街建筑，主要目的是為了城市道路拓寬預(yù)留空間[2]。隨著建筑技術(shù)的提高，20世紀(jì)初，美國(guó)都市區(qū)涌現(xiàn)大量摩天大廈，由于未設(shè)高度、容積率限制，滿幅占地而建的高層建筑影響城市街道安全、功能、采光、通風(fēng)等。20世紀(jì)20年代公眾開(kāi)始反思此類城市建設(shè)規(guī)劃，仍允許采用裙樓基地100%占地而建，但采用街道日照角度、天空曝光面（Sky exposure plane）等影響控制，建筑到一定高度時(shí)須逐漸退縮，形成“結(jié)婚蛋糕式”高層建筑；20世紀(jì)60年代起，美國(guó)區(qū)劃法（longingOrdinance）出臺(tái)嚴(yán)格控制城市規(guī)劃建設(shè)，通過(guò)建筑退讓、建筑限高、容積率等硬性條件共同引導(dǎo)城市建設(shè)，并采用容積率獎(jiǎng)勵(lì)的政策[3]，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商爭(zhēng)取更高容積率時(shí)，促使建筑主動(dòng)退讓，創(chuàng)造更多城市公共空間（圖2）。美國(guó)城市在容積率獎(jiǎng)勵(lì)與建筑退讓相結(jié)合的合理引導(dǎo)下，建設(shè)出諸多典型宜人有趣的公共空間，在美國(guó)稱為私有公共空間（POPS）。

2.2 我國(guó)城市建筑退讓的概況

縱觀我國(guó)建城史，住宅或臨街商業(yè)多采用臨街貼面，如嶺南地區(qū)騎樓街。20世紀(jì)80年代上海市在第一次制訂城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定時(shí)，主要參考美國(guó)區(qū)劃法的控制方式，至此國(guó)內(nèi)建筑退讓道路紅線的規(guī)定正式出現(xiàn)[4]，并列入控制性詳細(xì)規(guī)劃的強(qiáng)制性控制指標(biāo)。隨后，該規(guī)定在其他城市被推廣使用，并逐漸演化為各城市規(guī)劃管理技術(shù)及編制必須遵循的強(qiáng)制性規(guī)定[1]。

目前多數(shù)建筑退讓空間主要為廣場(chǎng)、綠化、停車、交通功能。其不可建筑性決定了開(kāi)敞性，卻又常被忽視設(shè)計(jì)，以較簡(jiǎn)單生硬方式與城市道路銜接。不僅沒(méi)有發(fā)揮退讓空間積極營(yíng)造特色城市空間的作用，反而因其封閉性或割裂性影響城市公共空間的整體性和舒適性[5]。

2.3 建筑退讓空間的界定形式

建筑退讓空間位于建筑與道路紅線之間，是建筑與鄰近開(kāi)敞空間的一個(gè)重要過(guò)渡?；诋a(chǎn)權(quán)的保護(hù)，通常會(huì)采用剛性或柔性兩種方式劃分用地與道路紅線的界線，包括采用綠籬、圍欄、圍墻等直截方式劃清界線，也會(huì)采用地面鋪裝、綠化、抬升式、下沉式等區(qū)分退讓空間與道路紅線的邊界。由于規(guī)劃管理技術(shù)對(duì)沿街建筑界面在高度、色彩等方面具有形態(tài)指引性規(guī)定，但缺乏建筑退讓空間具體的形態(tài)指引，常出現(xiàn)同一街區(qū)沿線若干用地產(chǎn)權(quán)各自為陣的界定方式，形成犬牙交錯(cuò)的多種形態(tài)并存的“圍墻”，造成不連續(xù)、不協(xié)調(diào)等問(wèn)題（表1）。

3 建筑退讓空間面臨的問(wèn)題

3.1 道路等級(jí)決定退讓距離

目前我國(guó)普遍以城市道路等級(jí)直接決定建筑退讓距離。通過(guò)比較分析多個(gè)城市相關(guān)的規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定得出[6]，道路等級(jí)越高，沿街建筑退讓距離越大，從支路退讓2～3m到主干道10～15m不等，如東莞、廣州、成都等；部分城市綜合考慮沿街建筑功能、高度，如深圳、石家莊等。這種粗放的技術(shù)規(guī)定雖然能在一定程度上通過(guò)建筑退讓為城市道路升級(jí)或調(diào)整預(yù)留空間，并減少汽車噪音對(duì)沿街住宅的影響，但大街坊式的建筑退讓道路紅線容易令本來(lái)就寬闊的道路橫斷面更大，加之缺乏精致化街道城市設(shè)計(jì)，影響城市街道步行空間的連續(xù)性、整體性和舒適性。

3.2 非獨(dú)立用地性影響開(kāi)放性

3.2.1 圍墻內(nèi)的獨(dú)享空間

在我國(guó)最常見(jiàn)的封閉性住宅小區(qū)、單位大院和學(xué)校直接用圍墻（包括籬笆墻）隔斷道路紅線與用地紅線。封閉性的圍墻不僅限制了這部分空間公共性，更嚴(yán)重的是降低了街道活力[7]。此類型空間形態(tài)導(dǎo)致狹窄的人行道功能變得單一，街道變得枯燥無(wú)味。如東莞南城區(qū)西平居住組團(tuán)由多個(gè)封閉性住宅小區(qū)組成，圍墻將彼此獨(dú)立的小區(qū)建筑退讓空間緊實(shí)地圍閉起來(lái)，導(dǎo)致此處缺乏有趣的公共空間（圖3）。

3.2.2 多重權(quán)屬管理影響質(zhì)量提升

建筑退讓道路空間的開(kāi)發(fā)權(quán)與管理權(quán)均屬于業(yè)主。沿街開(kāi)發(fā)地塊往往歸屬于多個(gè)不同開(kāi)發(fā)主體，每個(gè)業(yè)主對(duì)于沿街商業(yè)定位、氛圍營(yíng)造、招商等能力參差不齊，而一般商業(yè)性較差的沿街路段容易忽略環(huán)境設(shè)計(jì)（休息坐椅等）及夜間照明系統(tǒng)設(shè)置。蕭條的商鋪街道在現(xiàn)今網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)沖擊下越來(lái)越多，這樣缺乏簡(jiǎn)·雅各布斯（Jacobs，Jane）在《美國(guó)大城市的死與生》中提及的“無(wú)形的眼”監(jiān)視[8]的街道，缺乏安全感，甚至?xí)黾臃缸锇l(fā)生的可能性。由于業(yè)主眾多，或其主要開(kāi)發(fā)商無(wú)能力改善街道環(huán)境，低品質(zhì)的街道環(huán)境容易產(chǎn)業(yè)負(fù)面影響。

3.2.3 土地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜難統(tǒng)籌建設(shè)優(yōu)質(zhì)開(kāi)放空間

土地開(kāi)發(fā)產(chǎn)權(quán)的私人性關(guān)系到建筑退讓紅線空間的復(fù)雜性。建筑退讓道路空間開(kāi)敞卻不完全開(kāi)放，公開(kāi)卻不完全公共。圍墻、欄桿的廣泛使用降低了公共空間的連續(xù)性、吸引力、易達(dá)性。

不同形式的建筑退讓空間導(dǎo)致其與城市道路的銜接呈現(xiàn)不同的面貌或存在高差。退讓空間與人行道空間難以形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一建設(shè)，從而對(duì)整個(gè)街道甚至城市形象產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

3.3 沿街商業(yè)的停車設(shè)施降低開(kāi)放空間質(zhì)量

大多城市管理技術(shù)規(guī)定建筑退讓空間的停車場(chǎng)不納入技術(shù)指標(biāo)中。一般情況，沿街商業(yè)建筑、商住樓將退讓空間建設(shè)為停車通道，以此吸引駕車型消費(fèi)者，卻容易發(fā)生人車混行的狀況，降低了步行的安全性。

目前，大量城市商業(yè)綜合體為市民提供更多舒適、安全的購(gòu)物體驗(yàn)，國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀的步行區(qū)或商業(yè)步行街，如巴塞羅那蘭布拉大街、紐約時(shí)代廣場(chǎng)、廣州北京路等臨街商業(yè)都利用建筑退讓道路紅線部分改造為完全步行街區(qū)，成為市民喜歡、享受購(gòu)物體驗(yàn)的街道。

3.4 退界空間缺乏特色

控規(guī)強(qiáng)制性管控建筑退讓紅線，普遍缺乏對(duì)這部分空間功能、形態(tài)的指引，尤其與沿線鄰近地塊之間的銜接，多數(shù)讓業(yè)主私自決定其功能形態(tài)，造成地塊之間犬牙交錯(cuò)的消極性空間。臨街建筑界面與街道之間的“灰空間”是塑造功能豐富、具有活力街道的重要空間載體，城市設(shè)計(jì)層面重點(diǎn)針對(duì)獨(dú)立占地的城市公共空間管控，而建筑退讓紅線這部分用地組織形式、步行空間質(zhì)量提升等則較少涉及。

3.5 建筑退讓加劇新城區(qū)街道空間消失

新城區(qū)規(guī)劃多采用大街坊規(guī)劃設(shè)計(jì)手法，次干道與景觀性主干道構(gòu)成主要路網(wǎng)，呈現(xiàn)出為汽車而規(guī)劃的城市特點(diǎn)；一般尺度宜人的支路占比較低，此類型剛性框架往往忽略步行系統(tǒng)與街道環(huán)境營(yíng)造。另外，多數(shù)城市控制指引采用“建筑高度=1.5倍（建筑紅線寬度+退讓距離）”，由于項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，建筑退讓紅線距離與建筑高度成正比，業(yè)主追求利益最大化造成高層建筑成為時(shí)代主流，也直接導(dǎo)致其建筑紅線退界更大。

另外，新城區(qū)規(guī)劃地塊之間由于缺乏空間聯(lián)系，以致整體道路系統(tǒng)背離步街城市街道的空間尺度。首先是沿線建筑之間缺乏呼應(yīng)，高層塔樓彼此的退讓破壞了街道界面連續(xù)性，其臨街商業(yè)氛圍也容易被退讓空間上的機(jī)動(dòng)停車帶破壞。居住區(qū)的建筑退讓空間基本建設(shè)為封閉的優(yōu)質(zhì)綠化環(huán)境，即使人行道擁有安全舒適的步行空間，但其封閉性也削弱了街道的交往性和趣味性。

按照嚴(yán)格退讓控制規(guī)劃建設(shè)的新城或城市更新改造用地，為城市未來(lái)發(fā)展預(yù)留有一定的道路紅線空間，但也導(dǎo)致中國(guó)普遍新城街道體驗(yàn)感差的弊病。以東莞為例，建筑退讓城市次干道的距離為5～8m，以一個(gè)200m×200m的中等規(guī)模街坊來(lái)核算，其總退讓面積超過(guò)了10%（圖4）。

4 建筑退讓空間開(kāi)放化的策略

4.1 通過(guò)城市設(shè)計(jì)與控規(guī)引導(dǎo)建筑退讓空間開(kāi)放化

建筑退讓空間是城市設(shè)計(jì)與控制性詳細(xì)規(guī)劃的重要控制內(nèi)容，深圳、武漢和佛山南海等地紛紛通過(guò)專項(xiàng)規(guī)劃提出非獨(dú)立占地空間[9]、虛線控制和虛位控制空間、街道共享空間[10]等開(kāi)放化途徑。建筑退讓空間是城市主要開(kāi)放空間與綠地系統(tǒng)組成部分，隨著“窄路密網(wǎng)”及“街區(qū)開(kāi)放”的新思想在我國(guó)城市規(guī)劃中逐漸落實(shí)，建筑退讓有必要在城市設(shè)計(jì)層面中有所體現(xiàn)，如通過(guò)劃定核心退讓區(qū)及次要退讓區(qū)，可以更好地組織城市開(kāi)放空間的建設(shè)。

首先，為了保持沿街生活性，對(duì)于商住、住宅用地可限定其臨街裙樓建筑紅線。在不影響城市道路，滿足建筑消防、通風(fēng)采光等前提下，為了更節(jié)約用地，裙樓建筑可貼線建設(shè)，但必須有進(jìn)深2～3m的底層灰空間，與人行道共同營(yíng)造更具趣味的街道空間。

其次，劃定塔樓建筑的退讓界面線。高層建筑必須滿足天空曝光面的建筑退讓紅線，一方面可以避免城市高層建筑采用同樣形態(tài)，另一方面，退讓式的高層可以營(yíng)造出變化且有韻律的街道空間。

4.2 建筑退讓結(jié)合道路高寬比形成多樣化的開(kāi)放空間

從功能上，控規(guī)只表示道路紅線斷面示意，應(yīng)該作出建筑退讓道路紅線用地與道路之間斷面形態(tài)指引，鼓勵(lì)作為公共空間、步行區(qū)域功能，限制作為機(jī)動(dòng)車停車用途。

從空間形態(tài)上，臨街建筑高度與城市道路紅線之間的高寬比是街道空間感受重要量化指標(biāo)，而建筑退讓距離直接影響兩者之間的比例。

1）居住用地追求更高塔樓的時(shí)候，只要其滿足控規(guī)的建筑密度、基本日照曝光面、城市通風(fēng)要求的情況下，應(yīng)鼓勵(lì)其建筑裙樓沿街布置，通過(guò)臨街商業(yè)提升街道活力。

2）公共性、商業(yè)性建筑等為了更好地組織高峰人流疏散，建筑退讓一般較大。為了整體把控街道建筑空間連續(xù)性，商業(yè)建筑既應(yīng)控制其最小距離也應(yīng)控制最大退讓距離，同時(shí)鼓勵(lì)相鄰地塊建筑退讓空間聯(lián)合開(kāi)發(fā)，建設(shè)更多的積極性場(chǎng)地，既滿足其商業(yè)性用途，也可作為市民公共性空間。

4.3 鼓勵(lì)沿街建筑界面功能化和公共開(kāi)放化

隨著城市建設(shè)用地越來(lái)越緊張，有必要合理利用有限的土地建設(shè)更多宜人的開(kāi)放游憩空間。根據(jù)建筑退讓空間的面積不同，除了保證其人流交通通行功能外，再指引建設(shè)休息座椅等設(shè)施，滿足老人、小孩活動(dòng)的需求。建筑退讓空間是臨街底層建筑與人行道之間重要的紐帶，建筑功能形態(tài)決定了退讓空間的功能形態(tài)。為了提高城市街道的活力，應(yīng)該提高沿街建筑的價(jià)值，引導(dǎo)商業(yè)、服務(wù)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施盡量沿街布置，并強(qiáng)調(diào)其差異化、功能化發(fā)展。香港除了具有優(yōu)秀的二層連廊系統(tǒng)外，其行人街道也非常有活力。規(guī)劃控制鼓勵(lì)業(yè)主將大量商鋪和服務(wù)業(yè)設(shè)置在建筑裙樓，并有適當(dāng)?shù)恼谟觊芘?，為街道提供舒適的步行環(huán)境，提高了街道活力。

建成區(qū)在不能修正城市道路與建筑退讓距離的情況下，可統(tǒng)籌性地細(xì)化沿街空間。如廣州自2015年起，為了保持退界空間的安全性與景觀性，開(kāi)始嚴(yán)禁新建設(shè)項(xiàng)目地塊退界用作停車功能，并通過(guò)城市道路品質(zhì)化提升建設(shè)為指引，提出“變道路空間為街道空間”的目標(biāo)，通過(guò)“破墻”行動(dòng)以及人行道空間與退縮空間一體化、精致化設(shè)計(jì)，消除退縮空間隔離障礙，增加街道開(kāi)放空間。近兩年，越秀區(qū)的東風(fēng)路、沿江路，海珠區(qū)的新滘路、南沙區(qū)、黃埔區(qū)等都在積極推行，如東風(fēng)東路羊城晚報(bào)集團(tuán)單位前廣場(chǎng)，已形成臨街公共開(kāi)放空間（圖5）。

4.4 容積率獎(jiǎng)勵(lì)用地開(kāi)發(fā)，增加公共開(kāi)放空間

存量土地規(guī)劃的當(dāng)下，為了更好形成城市公共開(kāi)放空間系統(tǒng)，可參考美國(guó)、香港等地容積率獎(jiǎng)勵(lì)方式，鼓勵(lì)政府公共建筑及私人業(yè)主開(kāi)放更多退讓場(chǎng)地作為公共空間。臨街開(kāi)敞空間相對(duì)于商業(yè)樓頂花園，具有更強(qiáng)的可達(dá)性與可視性，政府公共建設(shè)用地應(yīng)該主動(dòng)開(kāi)放退讓空間供市民使用。政府可針對(duì)建筑退讓紅線用地的公共開(kāi)放性，在土地出讓過(guò)程中將建設(shè)責(zé)任明確加入到《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》中，作為地塊出讓的前置條件。為了避免退讓空間私有化，明確業(yè)主與政府之間的權(quán)利與義務(wù)，包括建設(shè)與維護(hù)的責(zé)任主體，確保建筑退讓空間的開(kāi)放性和公共性。

針對(duì)預(yù)留有建筑退讓空間的已建成私人建筑物業(yè)如居住小區(qū)、商業(yè)中心等，由于其復(fù)雜產(chǎn)權(quán)，政府可結(jié)合城市公共空間規(guī)劃，出臺(tái)相關(guān)政策優(yōu)惠與業(yè)主協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)其開(kāi)放退讓道路紅線空間供公眾使用。如，東莞現(xiàn)實(shí)行的三舊改造政策，舊建筑拆除后所建設(shè)的沿街綠地、廣場(chǎng)等用地可補(bǔ)償2.5倍等量占地面積的建筑面積至開(kāi)發(fā)地塊，提高沿街開(kāi)放空間的實(shí)施性。

5 結(jié)語(yǔ)

城市中的建筑退讓道路紅線用地具有較好規(guī)模本底、連續(xù)性、高度可達(dá)性及改造難度低等優(yōu)勢(shì)，其應(yīng)與城市獨(dú)立占地的公共空間共同為市民提供更多樣性、更高覆蓋率、更方便的公共游憩活動(dòng)場(chǎng)所。沿街建筑應(yīng)該與其退讓空間、道路共同組成城市重要路徑，共同承載商業(yè)活動(dòng)、社區(qū)交往、步行通行等復(fù)合功能。

控規(guī)、城市設(shè)計(jì)層面的規(guī)劃控管應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化建筑退讓紅線及用地功能指引，統(tǒng)籌城市建筑退讓空間，更好地建設(shè)城市公共空間系統(tǒng)，為市民提供更多方便游憩的場(chǎng)所。建筑退讓空間與城市步行道路真正有機(jī)融合，構(gòu)成宜人的步行系統(tǒng)、多樣性的交往場(chǎng)所，才可激發(fā)更多人流，增強(qiáng)城市活力，提高城市品質(zhì)。

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