PPP如何更公開(kāi)透明？

宋杰

當(dāng)前，PPP（政府和社會(huì)資本合作）市場(chǎng)的規(guī)范化管理是各級(jí)PPP管理部門(mén)工作的重心，而PPP項(xiàng)目及時(shí)、準(zhǔn)確、充分的信息公開(kāi)又是PPP項(xiàng)目規(guī)范化管理的基礎(chǔ)。

2017年以來(lái)，財(cái)政部連續(xù)發(fā)布的多份文件，都涉及到了PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)工作。在此背景下，受亞洲開(kāi)發(fā)銀行委托，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP研究中心組成課題組，歷時(shí)近一年，對(duì)中國(guó)PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)狀況進(jìn)行了詳細(xì)的評(píng)估。7月10日，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP研究中心和上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院在上海召開(kāi)了“《2017中國(guó)PPP市場(chǎng)透明度報(bào)告》發(fā)布會(huì)暨PPP市場(chǎng)透明度學(xué)術(shù)研討會(huì)”。

河北、云南、吉林居PPP市場(chǎng)透明度前三

根據(jù)課題組負(fù)責(zé)人、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院黨委書(shū)記方芳的介紹，課題組對(duì)截至2017年12月31日進(jìn)入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)的6962個(gè)PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)工作進(jìn)行了詳細(xì)評(píng)估，并編制了一套“2017中國(guó)PPP市場(chǎng)透明度指數(shù)”，該指數(shù)囊括了69個(gè)指標(biāo)字段，并分為即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)、適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)，以及識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段和執(zhí)行階段等各階段的透明度分指數(shù)。通過(guò)對(duì)指數(shù)具體結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析，課題組得到以下幾個(gè)主要結(jié)論：

第一，截至2017年12月31日，全國(guó)PPP市場(chǎng)透明度總指數(shù)為63.71 （滿分100，下同）。其中，即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)為57.44，適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)為73.52。

第二，PPP示范項(xiàng)目透明度指數(shù)明顯高于非示范項(xiàng)目的透明度指數(shù)。就全國(guó)總指數(shù)而言，示范項(xiàng)目的透明度總指數(shù)為72.27，比非示范項(xiàng)目的透明度總指數(shù)62.04高出了10分。而且，無(wú)論是總指數(shù)，還是即時(shí)公開(kāi)指數(shù)、適時(shí)公開(kāi)指數(shù)，以及各階段透明度分指數(shù)，全都是示范項(xiàng)目明顯高出非示范項(xiàng)目，分解到省和城市層面之后，大多數(shù)地區(qū)也是示范項(xiàng)目透明度指數(shù)高于非示范項(xiàng)目。這一結(jié)論充分體現(xiàn)了示范項(xiàng)目管理上的規(guī)范性和引領(lǐng)性。

第三，新建項(xiàng)目透明度指數(shù)高于存量項(xiàng)目。具體而言，“存量+新建”項(xiàng)目透明度總指數(shù)為69.84，新建項(xiàng)目透明度總指數(shù)為64.16，而存量項(xiàng)目透明度指數(shù)僅為54.04。

所謂新建項(xiàng)目，是指項(xiàng)目過(guò)去并不存在，需要經(jīng)過(guò)完整的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、試運(yùn)營(yíng)等流程PPP項(xiàng)目。

存量PPP項(xiàng)目是指已經(jīng)完成了項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、試運(yùn)營(yíng)當(dāng)中的某些環(huán)節(jié)，但是還停留在運(yùn)營(yíng)期，還未到期結(jié)束的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目有的已運(yùn)營(yíng)多年，有的即將進(jìn)入正式運(yùn)營(yíng)期。在投融資體制改革和嚴(yán)控地方債的大背景下，引入社會(huì)資本，采用PPP模式繼續(xù)這些項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

因此，相對(duì)而言，新建項(xiàng)目更加遵守PPP的各項(xiàng)管理規(guī)范，從而透明度指數(shù)也更高；而存量項(xiàng)目由于在此之前就存在，很難溯及既往地要求項(xiàng)目嚴(yán)格按照PPP管理規(guī)范整理和保留相關(guān)文件資料，因此透明度指數(shù)就相對(duì)更低。

值得一提的是，“存量+新建”項(xiàng)目比完全的新建項(xiàng)目，在信息透明度上還要高。分析指出，這可能因?yàn)檫@些項(xiàng)目為了能夠納入PPP范疇，比那些完全新建的項(xiàng)目，還要付出更多的努力，特別是在規(guī)范管理上，至少在形式上更加規(guī)范，更嚴(yán)格照章辦事。

第四，不同省份PPP市場(chǎng)透明度指數(shù)差異較大。大多數(shù)省份的透明度指數(shù)集中在50～70之間，有5個(gè)省份的指數(shù)超過(guò)了70， 分別是排名第一的河北?。?6.68）、排名第二的云南省（75.16）、排名第三的吉林?。?2.71）、排名第四的安徽?。?1.4）和排名第五的湖北?。?0.33）。

通過(guò)對(duì)省份數(shù)據(jù)的分析，課題組也發(fā)現(xiàn)并不存在項(xiàng)目數(shù)量和項(xiàng)目透明度的規(guī)范管理無(wú)法兼顧的現(xiàn)象，不能說(shuō)部分地區(qū)PPP信息公開(kāi)工作不理想是因?yàn)槠涔芾淼腜PP項(xiàng)目太多。

焦小平：要用區(qū)塊鏈技術(shù)管住PPP數(shù)據(jù)真實(shí)性

PPP信息公開(kāi)對(duì)中國(guó)PPP發(fā)展產(chǎn)生了積極作用。世界銀行近日發(fā)布2018年度《PPP基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)報(bào)告》，從PPP準(zhǔn)備、采購(gòu)、合同管理和民間自提項(xiàng)目4個(gè)維度對(duì)135個(gè)經(jīng)濟(jì)體PPP政策法規(guī)建設(shè)進(jìn)行了打分評(píng)價(jià)。

這份報(bào)告指出，中國(guó)搭建了PPP基礎(chǔ)制度框架，規(guī)范了物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的操作方法，制定了采購(gòu)文件、工程進(jìn)度等重要信息的公示制度，營(yíng)造了良好政策環(huán)境。

亞洲開(kāi)發(fā)銀行東亞局公共管理、金融和區(qū)域合作處處長(zhǎng)錢(qián)鷹全面梳理了亞洲PPP市場(chǎng)的現(xiàn)狀，特別是各國(guó)對(duì)PPP市場(chǎng)的監(jiān)管框架。亞行PPP市場(chǎng)觀察報(bào)告利用紅綠黃燈的形式橫向評(píng)估了亞洲多國(guó)在PPP的監(jiān)管框架、組織機(jī)構(gòu)、融資工具、市場(chǎng)成熟度等方面的現(xiàn)狀。據(jù)其介紹，在項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)等方面，中國(guó)在亞洲當(dāng)中處于較為領(lǐng)先的位置。

財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心主任焦小平在“信息公開(kāi)助力PPP高質(zhì)量發(fā)展”的主題演講中指出：加強(qiáng)信息公開(kāi)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要抓手，做好PPP信息公開(kāi)工作，對(duì)貫徹落實(shí)中央部署，增強(qiáng)政府管理能力、激發(fā)社會(huì)資本活力、提高財(cái)政資金使用效率，增加公眾參與度，促使PPP規(guī)范、透明、健康、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

但焦小平坦言，要清醒認(rèn)識(shí)到當(dāng)前PPP信息公開(kāi)還面臨一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)。一是信息公開(kāi)的能力不足。受功能所限，現(xiàn)有綜合信息平臺(tái)只能滿足基本信息披露要求，深度匯總分析、便捷查詢、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)全生命周期監(jiān)管功能等仍難以滿足要求。二是信息公開(kāi)的時(shí)效性不足。一些項(xiàng)目未能根據(jù)實(shí)際進(jìn)展及時(shí)動(dòng)態(tài)更新項(xiàng)目信息，導(dǎo)致信息公開(kāi)遲滯。三是信息公開(kāi)的系統(tǒng)性不足?，F(xiàn)有綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目信息難以滿足項(xiàng)目全生命周期信息披露、前期風(fēng)險(xiǎn)管理和主體信用評(píng)估等需求。四是信息公開(kāi)的內(nèi)容不完整。一些參與方對(duì)信息公開(kāi)過(guò)于保守，對(duì)外發(fā)布項(xiàng)目信息時(shí)往往簡(jiǎn)而化之，刪除諸多技術(shù)細(xì)節(jié)，導(dǎo)致從公開(kāi)信息難以準(zhǔn)確了解項(xiàng)目實(shí)際情況。

未來(lái)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心將進(jìn)一步加強(qiáng)PPP信息公開(kāi)力度，全面架構(gòu)PPP信息管理和信息公開(kāi)平臺(tái)，提高信息平臺(tái)信息收集、匯總、發(fā)布和查詢功能，還將綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)，強(qiáng)化信息匯總、分析功能，提高PPP信息公開(kāi)的針對(duì)性和有效性?！跋码A段要由政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)三方共同建設(shè)PPP信息平臺(tái)。運(yùn)用區(qū)塊鏈管住數(shù)據(jù)的真實(shí)性，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能幫助政府監(jiān)管，運(yùn)用云計(jì)算解決海量信息分析問(wèn)題?！苯剐∑秸f(shuō)。

國(guó)企參與PPP規(guī)模為民企3倍，專家建議提高民企和外資的參與度

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)上海國(guó)際金融中心研究院執(zhí)行院長(zhǎng)趙曉菊表示，中國(guó)的PPP市場(chǎng)與其他國(guó)家有很大不同，國(guó)企、地方政府勢(shì)力非常強(qiáng)。她介紹說(shuō)，從2014年到2017年，民營(yíng)企業(yè)參加了1898個(gè)PPP項(xiàng)目，累計(jì)規(guī)模為1.48萬(wàn)億元，而央企和地方國(guó)企中標(biāo)的項(xiàng)目則為2064個(gè)，中標(biāo)規(guī)模高達(dá)4.45萬(wàn)億元。雖然項(xiàng)目個(gè)數(shù)差別不大，但國(guó)企參與的規(guī)模是民企的3倍。

趙曉菊說(shuō)，“PPP項(xiàng)目在發(fā)布招標(biāo)的時(shí)候，在招標(biāo)之前是不是這些信息就是公開(kāi)透明了，而且讓所有知道的人獲得的信息都是一致的，參與進(jìn)去以后他們?cè)诋?dāng)中可以享有的權(quán)利，或者這當(dāng)中發(fā)表他們自己在這當(dāng)中的主導(dǎo)權(quán)或者參與權(quán)的時(shí)候，是不是公開(kāi)透明、公正公平的，我覺(jué)得這是非常重要的。”

聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議資深經(jīng)濟(jì)事務(wù)官員梁國(guó)勇表示，應(yīng)該擴(kuò)大PPP的外資參與度，使PPP成為新時(shí)期中國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、積極利用外資的一個(gè)重要途徑。

根據(jù)財(cái)政部公布的最新數(shù)據(jù)，截至2018年3月末，840多個(gè)落地示范項(xiàng)目中簽約社會(huì)資本1400多家，其中，來(lái)自港澳的資本38家，外資16家，占比分別是2.6%和1.1%。外資參與度較低，潛力巨大。

在梁國(guó)勇看來(lái)，PPP可以成為中國(guó)蓬勃發(fā)展的綠色金融體系的一個(gè)重要組成部分，在項(xiàng)目管理庫(kù)中盡量多地納入生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等類別的項(xiàng)目，增加綠色低碳智能的新型的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在這方面，可以借助國(guó)際資本、技術(shù)和規(guī)范來(lái)提高可持續(xù)發(fā)展水平。

“全球經(jīng)濟(jì)正在經(jīng)歷一個(gè)綠色轉(zhuǎn)型的過(guò)程，各類基金的資產(chǎn)向綠色低碳資產(chǎn)的增配，是一個(gè)大的趨勢(shì)，所以在國(guó)際上這方面的需求非常大，中國(guó)是一個(gè)具有吸引力的巨大市場(chǎng)?！绷簢?guó)勇說(shuō)。

編輯：牛綺思