福利多元視角下居家養(yǎng)老服務體系中的政府職能探析

本文為浙江省委黨校（行政學院）系統(tǒng)中國特色社會主義理論體系研究中心第十九批規(guī)劃立項課題（編號：ZX19014）成果

【摘 要】 本文闡述了杭州市蕭山區(qū)居家養(yǎng)老中的政府職能發(fā)揮現(xiàn)狀，分析了基于福利多元“四分法”的居家養(yǎng)老問題，提出了福利多元化視角下進一步調整政府職能的對策。要引導全民參與，實現(xiàn)家庭、社會與政府的作用合力；注重社區(qū)建設，提升社區(qū)居家養(yǎng)老載體的作用；加強市場監(jiān)管，完善居家養(yǎng)老服務投資多元化體系；發(fā)揮政府統(tǒng)籌管理作用，積極構建服務網(wǎng)絡。

【關鍵詞】 福利多元；居家養(yǎng)老；服務體系；政府職能

“福利多元”理論最早源于英國，Rose明確論述了“福利多元主義”這一概念。Evers 在其基礎上提出“四分法”，即“社會福利提供主體由社區(qū)、市場、家庭和國家四方共同完成?！盵1]這種理論主張多元化的社會福利來源，反對政府“包攬式”管理的同時，更注重從多種福利來源來開展統(tǒng)籌分析，為我國居家養(yǎng)老服務建設提供了新的理論思路。在杭州，截至2016年底，“60歲以上戶籍人口再創(chuàng)新高，達到159.13萬人，占總人口數(shù)的21.55%。”[2]其中，蕭山區(qū)作為省會城市中老年人口最多的地區(qū)，至少有90%以上的老人采用了居家養(yǎng)老的方式。居家養(yǎng)老作為一種較為新式的養(yǎng)老模式，服務模式和政府管理都處于磨合和有待完善的階段，需要政府的干預和推動。

一、居家養(yǎng)老中的政府職能發(fā)揮現(xiàn)狀——以杭州市蕭山區(qū)為例

一是積極出臺居家養(yǎng)老政策，搭建居家養(yǎng)老服務平臺。近年來，蕭山區(qū)委區(qū)政府也一直高度重視養(yǎng)老體系建設，先后出臺了養(yǎng)老服務相關《實施意見》以及《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的實施意見》等一系列文件，并通過《蕭山區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心建設和管理辦法》等一系列后續(xù)政策，建立了三級居家養(yǎng)老服務工作管理體制。

二是完善財政對于居家養(yǎng)老的資金補助措施。一方面，在配套設施建設上不斷推進，在村（社區(qū)）原有“星光老年之家”等設施基礎上加大改、擴建和新建力度。另一方面，注重居家養(yǎng)老財政引導。針對老齡人口的迅猛增長，蕭山區(qū)已于2011年印發(fā)《關于加快推進養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展的實施意見》，進一步提升包含居家養(yǎng)老等老齡事業(yè)的財政補助。

三是開展養(yǎng)老從業(yè)人員培訓，提升居家服務軟件配套。2011年以來，蕭山區(qū)養(yǎng)老服務人員培訓不斷加強，開展對鎮(zhèn)街和村社區(qū)養(yǎng)老管理人員、評估員、助老員、護理員的培訓工作，累計培訓2000多人次。同時，依托智慧養(yǎng)老做好互聯(lián)網(wǎng)信息管理平臺。搭建了養(yǎng)老服務信息系統(tǒng)，全區(qū)共有15家社會中介服務組織從事居家養(yǎng)老服務，服務人員達984人。

二、基于福利多元“四分法”的居家養(yǎng)老問題分析

本課題將以福利多元理論所主張的以家庭、市場、國家和社區(qū)為主體的“四維福利分析框架”這種四分法的四個方面來分析當前存在的問題，從各方存在特殊問題，尋求政府管理的方向和措施。

1、就家庭而言，存在傳統(tǒng)觀念和人情社會的束縛

一方面，參與意識不強。中國“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，導致很多老人對子女的照顧更為期待，不贊成參與居家養(yǎng)老服務。另一方面，購買意識薄弱。就現(xiàn)階段的老年人購買力和經(jīng)濟能力而言，很多老人舍不得花錢購買家政服務。

2、就社區(qū)而言，存在硬件和軟件的不足困境

第一，場地不足?！案鶕?jù)《蕭山區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心建設與管理辦法》，城鄉(xiāng)社區(qū)均要建立照料中心?！盵3]但要在城區(qū)很多成熟的小區(qū)里找到一個很大的場地作為照料中心可能性不大。第二，對群眾訴求的中樞作用沒有得到發(fā)揮。在訪談中，很多社區(qū)工作人員談到社區(qū)老人在遇到服務不佳的時候選擇事后和社區(qū)投訴，但是社區(qū)無法對服務人員及家政機構進行二次評價。

3、就市場而言，存在服務資源的缺乏限制

首要問題是隊伍不穩(wěn)定，人員素質不高。護理人員呈現(xiàn)“三低兩大”現(xiàn)象，也就是文化低、地位低、待遇低、年齡大、人員流動大。其次，第三方平臺對于服務數(shù)據(jù)的監(jiān)管不夠。目前在管理人員緊張、人少事多的情況下，多采用政府購買服務的第三方平臺開展服務評估，為老人選擇服務人員。但由于多數(shù)第三方?jīng)]有在測評前對背景數(shù)據(jù)學習研究，導致多位受訪老人表示遭遇過曾經(jīng)明確表示不滿意的服務人員在一兩年之后的調劑中，重新被指派來家中服務的尷尬情況。

4、就政府而言，存在政策和管理支撐力不足

第一，缺少相關法規(guī)政策配套和銜接。“我國當前的《中華人民共和國老年人權益保障法》制定的思想基礎為家庭養(yǎng)老，沒有對居家養(yǎng)老服務體系給予法律依據(jù)?！盵4]第二，部門間職責錯位或不明。從全國范圍來看，民政部和老齡委都涉及老齡事業(yè)管理，且老齡委的職責尤其不夠明確。而地方基層政府中，同樣的問題依然存在。第三，對服務開展的監(jiān)管力度有待提高。平臺建設不足，對服務反饋沒有及時仔細了解。服務質量的保證不夠，很多的書面反饋造成利用政策漏洞造假的可能性提升。

三、福利多元化視角下進一步調整政府職能的對策

“居家養(yǎng)老服務歸根到底是一項多元主體參與的養(yǎng)老保障方式，個人、社區(qū)和國家都對居家養(yǎng)老服務承擔相應的責任，而市場主體和社會組織則是服務的提供者。政府在此中作為責任主體，要通過正確運用職能實現(xiàn)高效運作。”[5]本文將以政府管理為視角，從政府職能出發(fā)，提出以下四方面針對性建議。

1、引導全民參與，實現(xiàn)家庭、社會與政府的作用合力

“福利多元化”旨在公共福利這一領域實現(xiàn)政府角色的部分退出。在這里政府要從以下兩方面實現(xiàn)家庭、社會與政府的作用合力：一是加大宣傳力度，促進觀念轉變。充分理解與知曉政策是貫徹落實的前提。同時，通過營造尊老愛老良好風氣，提高居家養(yǎng)老的全民參與率。二是重視家庭作為居家養(yǎng)老的主陣地作用。“居家養(yǎng)老服務是建立在家庭成員尤其是老年人的子女依法負有贍養(yǎng)的基礎上的養(yǎng)老服務。必須從現(xiàn)實的層面看到政府投入的有限性和社會力量參與穩(wěn)定性存在欠缺。家庭血緣在很長一段時間內仍然是居家養(yǎng)老的核心。”[6]

2、注重社區(qū)建設，提升社區(qū)居家養(yǎng)老載體的作用

首先，政府應規(guī)劃好居家養(yǎng)老服務的開展進程。我國居家養(yǎng)老規(guī)劃可從以下方面開展：一是規(guī)劃現(xiàn)有財政資金投入的重點區(qū)域，“包括設施建設的投入規(guī)劃、社區(qū)內服務機構補貼規(guī)劃、政府購買社會服務的資金規(guī)劃等?！盵7]其次，完善現(xiàn)有社區(qū)養(yǎng)老服務設施的建設。尤其是老年設施要開展全面的排查和提升，例如健身鍛煉、醫(yī)療康復、社區(qū)養(yǎng)老助餐、文娛休閑、社區(qū)日間照料中心的設施等項目。最后，在居家養(yǎng)老服務中注重提升社工的專業(yè)化工作水平。民政部門要注意培養(yǎng)專職管理養(yǎng)老的社工，建議每個社區(qū)配備專職養(yǎng)老聯(lián)絡員，熟悉掌握養(yǎng)老法律、法規(guī)、政策知識，給予專職養(yǎng)老聯(lián)絡員特殊權利職能。

3、加強市場監(jiān)管，完善居家養(yǎng)老服務投資多元化體系

一是更加完善的多元市場準入機制。資金需求大是基層居家養(yǎng)老服務體系建設過程中的一大問題。通過制定相應的支持和優(yōu)惠政策，構建籌資渠道多元化機制。二是提升市場服務質量監(jiān)管。對家政機構的監(jiān)督，應建立嚴格規(guī)范的淘汰機制加以懲治。對政府購買評估管理的第三方居家養(yǎng)老信息平臺，要建立第二套評估辦法，把好監(jiān)督關，用市場化的優(yōu)勝劣汰讓更專業(yè)的第三方進入。三是加強對養(yǎng)老服務人員的監(jiān)督。設置統(tǒng)一大綱與教材開展培訓考試，并開展持證人員上網(wǎng)登記，在持證上崗基礎上設置資質有效期，避免一勞永逸和技能退化。

4、發(fā)揮政府統(tǒng)籌管理作用，積極構建服務網(wǎng)絡

一是明確部門職責，建立政府共同管理平臺機制。開設一個由人力資源和社會保障部、民政部和衛(wèi)生部、財政部等多部門綜合養(yǎng)老服務平臺專門負責居家養(yǎng)老服務工作。二是做好法律政策保障。一方面，廢舊制新，逐步淘汰過時法律和政策。另一方面，細化法律政策保護。制定專項法規(guī)為居家養(yǎng)老服務發(fā)展提供法律支持。三是大力發(fā)展志愿者隊伍。建立養(yǎng)老志愿者的激勵機制，優(yōu)化和壯大志愿者隊伍，提升社會養(yǎng)老互助氛圍。四是加大財政支持力度。在財政預算中設立“居家養(yǎng)老專項資金”項目，并且每兩年開展需求調研，保證資金標準與時俱進符合地方養(yǎng)老實際需求。

【參考文獻】

[1] （美）Evers， A. &Olk.T.; Wohlfahrts Pluralismus： Vom Wohlfahrts Staat Zur Wohlfahrts Gesellschaft[R].Opladen， 1996.

[2] 張超. 159.13萬！杭州60歲以上人口再創(chuàng)新高[N].都市快報，2017.2.21（9）.

[3] 杭州市蕭山區(qū)民政局.關于印發(fā)《蕭山區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心建設與管理辦法》的通知，2014-03-12.

[4] 唐碧. 我國城市政府在居家養(yǎng)老中的職能定位研究[D].上海：復旦大學，2013.17-18.

[5] 同春芬. 福利多元主義視角下我國居家養(yǎng)老服務的政府責任體系構建[J]. 西北人口，2015（1）73-75.

[6] 郭競成.居家養(yǎng)老模式的國際比較與借鑒[J].社會保障研究，2010（1）29-35.

[7] 秦艷艷.我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系中政府職能分析[J].蘭州學刊，2012（1）123-127.

【作者簡介】

陳沛沛（1987-），漢族，碩士，中共杭州市委黨校蕭山區(qū)分校講師，研究方向：地方政府治理.