公私合作模式下軌道交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)分析

王伯英

(蘭州鐵道設(shè)計(jì)院有限公司， 730030， 蘭州//工程師)

近年來，國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等多部門積極推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PPP(公私合作)模式運(yùn)作，并發(fā)布和規(guī)范了PPP模式的相關(guān)文件，為項(xiàng)目采用PPP模式奠定了一定的基礎(chǔ)。目前，PPP模式項(xiàng)目已在我國逐步展開，各省、自治區(qū)也相應(yīng)規(guī)劃了許多PPP模式備選項(xiàng)目，大量PPP模式項(xiàng)目已進(jìn)入準(zhǔn)備或?qū)嵤╇A段。

相比非PPP模式項(xiàng)目，PPP模式項(xiàng)目具有諸多特點(diǎn)，其主要體現(xiàn)在軌道交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)方面。由于目前PPP模式項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)工作仍主要沿用文獻(xiàn)[1]的相關(guān)要求，對(duì)PPP模式的核心問題即社會(huì)投資方合理回報(bào)的確定與計(jì)算并未具體規(guī)定，從而在一定程度上阻礙了PPP模式項(xiàng)目的順利實(shí)施，給項(xiàng)目日后正常運(yùn)作帶來隱患。為有效解決目前軌道交通項(xiàng)目中PPP模式存在的一些普遍性問題，本文結(jié)合張掖丹霞軌道交通項(xiàng)目(以下簡稱張掖丹霞項(xiàng)目)，對(duì)PPP模式項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)特點(diǎn)和存在的主要問題進(jìn)行逐一識(shí)別、分析，并結(jié)合實(shí)際情況，提出解決問題的可行辦法和方案。

1 PPP模式下軌道交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)特點(diǎn)分析

與傳統(tǒng)軌道交通項(xiàng)目相比，PPP模式下軌道交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)主要有以下特點(diǎn)：

(1) 目的和應(yīng)用范圍不同。傳統(tǒng)軌道交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)工作主要用于項(xiàng)目決策前期，為投資決策服務(wù)，其次用于項(xiàng)目中間評(píng)價(jià)和事后評(píng)價(jià)；而PPP模式項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)不僅為項(xiàng)目前期做準(zhǔn)備，為投資決策提供參考，同時(shí)還是判斷項(xiàng)目是否適宜按PPP模式運(yùn)作和談判的基礎(chǔ)依據(jù)，是項(xiàng)目在整個(gè)建設(shè)、運(yùn)營全過程都需要參考的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

(2) 收入分配方式不同。傳統(tǒng)軌道交通項(xiàng)目運(yùn)輸收入歸項(xiàng)目主體所有，由項(xiàng)目主體負(fù)責(zé)收入分配、盈虧核算等工作。而PPP模式下由于牽扯政府、社會(huì)投資方及公眾等多方面利益，存在不同的付費(fèi)模式，而不同付費(fèi)模式下政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。如政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任[2]。

(3) 分析體系不同。PPP模式項(xiàng)目放棄以利潤與利潤分配表為依據(jù)來判斷項(xiàng)目效益和虧損，轉(zhuǎn)而使用財(cái)務(wù)計(jì)劃現(xiàn)金流量表，并以此為依據(jù)測(cè)算項(xiàng)目可行性缺口，確定政府對(duì)項(xiàng)目的補(bǔ)貼。依據(jù)計(jì)算期內(nèi)項(xiàng)目財(cái)務(wù)計(jì)劃現(xiàn)金流量表中各年經(jīng)營凈現(xiàn)金流量和社會(huì)投資方各年投資流量，計(jì)算社會(huì)投資方合理回報(bào)。政府對(duì)社會(huì)投資方的合理回報(bào)率就是采用社會(huì)投資方現(xiàn)金流量表計(jì)算社會(huì)投資方合理回報(bào)的基準(zhǔn)折現(xiàn)率，而非基于利潤與利潤分配表的靜態(tài)回報(bào)率。

(4) 運(yùn)價(jià)制定方法不同。傳統(tǒng)軌道交通項(xiàng)目運(yùn)價(jià)的選取主要受市場(chǎng)供需關(guān)系決定，而PPP模式下運(yùn)價(jià)的制定，原則上需要采用消費(fèi)者支付意愿的調(diào)查方法，并以調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合項(xiàng)目成本費(fèi)用情況提出價(jià)格方案，最后由政府部門組織價(jià)格聽證會(huì)后方可確定。

2 PPP模式下軌道交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)主要內(nèi)容

根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)基本要求，結(jié)合PPP模式下軌道交通項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行分析。PPP模式下軌道交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)主要內(nèi)容包含以下幾個(gè)方面：

(1) 財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)初步分析。依據(jù)現(xiàn)行評(píng)價(jià)體系、財(cái)會(huì)制度及稅收政策等有關(guān)規(guī)定，在編制全部投資現(xiàn)金流量表、利潤與利潤分配表、借款還本付息計(jì)算表、財(cái)務(wù)計(jì)劃現(xiàn)金流量表等財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)附表的基礎(chǔ)上，計(jì)算項(xiàng)目內(nèi)部收益率、財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值、投資回收期、借款償還期、利息備付率等指標(biāo)，初步分析項(xiàng)目盈利能力、償債能力及財(cái)務(wù)生存能力。

(2) 可行性缺口計(jì)算。以項(xiàng)目財(cái)務(wù)計(jì)劃現(xiàn)金流量表為基礎(chǔ)，依據(jù)各年累積凈現(xiàn)金流的情況，計(jì)算出項(xiàng)目運(yùn)營期各年可行性缺口數(shù)據(jù)；編制社會(huì)投資方現(xiàn)金流量表，并使用政府和社會(huì)投資方共同達(dá)成的基準(zhǔn)收益率，參考相關(guān)算法得出社會(huì)投資方合理回報(bào)的具體數(shù)值；最后在項(xiàng)目財(cái)務(wù)計(jì)劃現(xiàn)金流量表中進(jìn)行可行性缺口和社會(huì)投資方合理回報(bào)的逐年聯(lián)算，最終給出項(xiàng)目特許經(jīng)營期政府需承擔(dān)的可行性缺口補(bǔ)貼及合理回報(bào)補(bǔ)貼。

(3) 項(xiàng)目財(cái)務(wù)承受能力分析。配合各級(jí)財(cái)政部門(或PPP中心)完成PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作。

3 張掖丹霞項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)

3.1 項(xiàng)目概況

張掖丹霞項(xiàng)目位于甘肅省張掖市境內(nèi)，是連接丹霞國家地質(zhì)公園景區(qū)與冰溝丹霞風(fēng)景區(qū)的主要通道。丹霞國家地質(zhì)公園及其配套設(shè)施的建設(shè)，勢(shì)必會(huì)帶動(dòng)丹霞大景區(qū)的快速發(fā)展以及旅游客流的大幅增加。因此該項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)進(jìn)一步促進(jìn)景區(qū)旅游開發(fā)力度、拓寬旅游服務(wù)項(xiàng)目等具有重要意義[3]。

張掖丹霞項(xiàng)目(見圖1)線路長約19.4 km，主要經(jīng)過七彩丹霞、煉鋼遺址、十里畫廊及冰溝丹霞等景點(diǎn)。該項(xiàng)目采用現(xiàn)代有軌電車系統(tǒng)，由張掖市政府聯(lián)合某旅游公司按PPP模式運(yùn)作。

圖1 張掖丹霞軌道交通線路方案示意圖

3.2 財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)初步分析

張掖丹霞項(xiàng)目土建工程投資總額89 736.5萬元，建設(shè)期車輛購置費(fèi)10 000萬元，建設(shè)工期1 a，特許經(jīng)營期24 a。

3.2.1 融資條件及貸款償還方式

張掖丹霞項(xiàng)目資本金由政府和社會(huì)投資方共同承擔(dān)。其中，政府負(fù)責(zé)征地拆遷部分，其資本金占總金額的35%；剩余65%資本金采用國內(nèi)銀行貸款，貸款利率按國內(nèi)長期貸款利率(5.90%)計(jì)算，特許經(jīng)營期內(nèi)按等額本息方式還款。

3.2.2 費(fèi)用效益測(cè)算原則

張掖丹霞項(xiàng)目費(fèi)用效益測(cè)算遵循以下原則：

(1) 遵循實(shí)事求是的原則，力求客觀公正。

(2) 遵循效益與費(fèi)用一致性原則。

(3) 遵循有無對(duì)比的原則，根據(jù)項(xiàng)目在實(shí)施或不實(shí)施的情況下對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的影響來確定項(xiàng)目的效益和費(fèi)用。

(4) 采用定量與定性分析相結(jié)合，以定量分析為主；動(dòng)態(tài)分析與靜態(tài)分析相結(jié)合，以動(dòng)態(tài)分析為主。

(5) 遵循保守計(jì)算的原則。

3.2.3 費(fèi)用測(cè)算

按生產(chǎn)要素構(gòu)成，項(xiàng)目運(yùn)營成本主要包含職工薪酬、燃油及動(dòng)力費(fèi)、修理費(fèi)、信號(hào)設(shè)備租賃費(fèi)及其他費(fèi)用。

(1) 職工薪酬。項(xiàng)目初期新增定員144人，近遠(yuǎn)期根據(jù)開站數(shù)量的增加再配備相應(yīng)人員。職工薪酬參考當(dāng)?shù)厝藛T工資情況，按6萬元/(人·a)考慮。

(2) 燃油及動(dòng)力費(fèi)。主要為有軌電車耗電費(fèi)用，經(jīng)初步測(cè)算，耗電指標(biāo)采用3.5 kWh/km，用電單價(jià)采用0.75元/kWh。

(3) 修理費(fèi)。項(xiàng)目修理費(fèi)包含大修費(fèi)用及日常養(yǎng)護(hù)維修，計(jì)算方法采用實(shí)物工作量模擬分析法進(jìn)行成本預(yù)測(cè)，相關(guān)定額與指標(biāo)參考《鐵路運(yùn)營支出定額》。

(4) 通信設(shè)備租賃費(fèi)。參考設(shè)備供貨方運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目通信設(shè)備租賃費(fèi)暫按100萬元/a估算。

(5) 其他費(fèi)用。主要為其他管理費(fèi)用，指企業(yè)行政管理部門為管理和組織經(jīng)營活動(dòng)發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用，包括由企業(yè)統(tǒng)一負(fù)擔(dān)的公司經(jīng)費(fèi)、會(huì)費(fèi)、咨詢費(fèi)等[1]。為簡化計(jì)算，該項(xiàng)費(fèi)用按以上4項(xiàng)費(fèi)用合計(jì)的8%計(jì)列。

張掖丹霞項(xiàng)目各項(xiàng)運(yùn)營成本如表1所示。

表1 張掖丹霞項(xiàng)目運(yùn)營成本表 萬元/a

3.2.4 效益測(cè)算

張掖丹霞項(xiàng)目交通運(yùn)輸效益主要來源于游客乘車收入，根據(jù)張掖市政府初步調(diào)查及參考周邊景區(qū)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，該項(xiàng)目運(yùn)輸收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為20元/人次。

3.2.5 財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)

經(jīng)測(cè)算，張掖丹霞項(xiàng)目全部投資稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為5.40%，按基本折現(xiàn)率3%計(jì)算，財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值為32 146萬元，自有資金內(nèi)部收益率為5.86%，借款償還期為10.7 a。項(xiàng)目具備一定的盈利能力及財(cái)務(wù)積累能力，計(jì)算期內(nèi)可還清全部貸款。

3.3 PPP模式在張掖丹霞項(xiàng)目的適用性分析

(1) 項(xiàng)目功能定位。張掖丹霞項(xiàng)目是連接丹霞國家地質(zhì)公園景區(qū)與冰溝丹霞風(fēng)景區(qū)的主要通道，是一項(xiàng)娛樂旅游兼交通運(yùn)輸功能的交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。該項(xiàng)目具備一定的公益性質(zhì)，張掖市政府負(fù)有項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作的責(zé)任。

(2) 項(xiàng)目具備長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流。根據(jù)張掖丹霞項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)初步分析可知，項(xiàng)目具備一定的盈利能力和財(cái)務(wù)積累能力，具有長期穩(wěn)定的票價(jià)收入。同時(shí)隨著張掖丹霞大景區(qū)的不斷開發(fā)，項(xiàng)目附著商業(yè)價(jià)值不斷抬高，在保證安全運(yùn)營的前提下，可通過廣告、沿線物業(yè)等方式增加項(xiàng)目衍生收入，保證項(xiàng)目長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流入。

(3) 張掖市財(cái)政能力有限。張掖丹霞項(xiàng)目雖具備長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，但建設(shè)成本較高，投資回收期較長。張掖市2016年大口徑財(cái)政收入58.26億元，一般公共預(yù)算收入僅27.1億元。該項(xiàng)目建設(shè)成本(含車輛購置費(fèi)用)約10億元，由政府獨(dú)立承擔(dān)的財(cái)政壓力較大。

綜上所述，張掖市政府對(duì)張掖丹霞項(xiàng)目負(fù)有提供責(zé)任，且項(xiàng)目本身具備長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，為減輕地方政府財(cái)政壓力，項(xiàng)目按PPP模式運(yùn)作較為適宜。

3.4 PPP模式下項(xiàng)目運(yùn)作模式

3.4.1 項(xiàng)目運(yùn)作模式

根據(jù)張掖市政府財(cái)政承受能力論證報(bào)告，該項(xiàng)目采用建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)方式，項(xiàng)目付費(fèi)方式為使用者付費(fèi)加政府可行性缺口補(bǔ)貼。特許經(jīng)營期內(nèi)，政府方承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。社會(huì)投資方有權(quán)獲取該項(xiàng)目運(yùn)營期間的全部運(yùn)營收入，政府方按照合同約定向社會(huì)投資方支付可行性缺口補(bǔ)貼。政府方設(shè)立合理客觀的可用性標(biāo)準(zhǔn)和績效標(biāo)準(zhǔn)，按照可用性和績效付費(fèi)的原則確定可行性缺口補(bǔ)貼金額，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)項(xiàng)目公司的績效設(shè)定相應(yīng)的扣減機(jī)制。

3.4.2 項(xiàng)目收入機(jī)制

項(xiàng)目收入機(jī)制主要指社會(huì)投資方取得投資回報(bào)的收益來源。該項(xiàng)目經(jīng)營性收益主要為游客運(yùn)價(jià)收入，政府通過支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)的方式，保證項(xiàng)目公司收回對(duì)項(xiàng)目的投資并獲得合理回報(bào)。

根據(jù)雙方協(xié)商及政策性文件要求，政府方可接受的社會(huì)投資方投資回報(bào)率合理取值范圍為4.90%～8.50%，社會(huì)投資方要求的最低回報(bào)為財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率稅后不低于6.13%。

3.4.3 項(xiàng)目補(bǔ)貼機(jī)制

在合作期內(nèi)，社會(huì)投資方提供征地拆遷費(fèi)及土地整理服務(wù)，并獲得相應(yīng)的可用性服務(wù)費(fèi)；同時(shí)提供基礎(chǔ)設(shè)施及公用設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)服務(wù)，并取得相應(yīng)的可用性服務(wù)費(fèi)及運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)。項(xiàng)目實(shí)際補(bǔ)貼=可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)×績效考核確定的支付比例+年度利息變化調(diào)整額。為簡略，項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段暫按如下公式測(cè)算：項(xiàng)目測(cè)算補(bǔ)貼額=可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)。

可用性服務(wù)費(fèi)的測(cè)算方式可參考銀行中長期貸款的還款方式，采用等額本息法計(jì)算，當(dāng)年待補(bǔ)貼金額的等額本息法具體計(jì)算公式如下：

(1)

式中：

A——當(dāng)年待補(bǔ)貼金額；

i——投資回報(bào)率；

n——補(bǔ)貼支付年限，本次測(cè)算取整個(gè)運(yùn)營期，即24 a；

P——初始值為項(xiàng)目總投資；

C——當(dāng)年運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)。

3.4.4 社會(huì)投資方資金回報(bào)來源

項(xiàng)目社會(huì)投資方的資金回報(bào)來源主要有使用者付費(fèi)和政府財(cái)政資金。使用者付費(fèi)是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，社會(huì)投資方直接從最終用戶處收取費(fèi)用。由于該項(xiàng)目初始內(nèi)部收益率稅后為5.40%，不滿足社會(huì)投資方最低6.15%的投資要求，使用者付費(fèi)不足以覆蓋社會(huì)投資方總成本費(fèi)用，因此還需政府利用財(cái)政資金對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼。

3.5 PPP模式下財(cái)務(wù)分析

3.5.1 分析思路

(1) 根據(jù)項(xiàng)目收入補(bǔ)貼機(jī)制和雙方對(duì)投資回報(bào)率、內(nèi)部收益率的要求，對(duì)投資回報(bào)率分別取值最低和最高條件下測(cè)算其內(nèi)部收益率，并反推項(xiàng)目內(nèi)部收益率滿足社會(huì)投資方最低要求時(shí)的投資回報(bào)率取值。

(2) 用項(xiàng)目使用者付費(fèi)現(xiàn)金流入分別減對(duì)應(yīng)年份下采用PPP模式運(yùn)作后的現(xiàn)金流入需求，如差值為負(fù)值，則表明當(dāng)年存在可行性缺口，需補(bǔ)貼金額；如差值為正值說明當(dāng)年經(jīng)營性收入可滿足社會(huì)投資方投資回報(bào)要求，無需補(bǔ)貼。最后統(tǒng)計(jì)運(yùn)營期內(nèi)合計(jì)補(bǔ)貼年限及金額。

3.5.2 數(shù)據(jù)分析匯總

綜上分析，該項(xiàng)目PPP模式下財(cái)務(wù)測(cè)算匯總?cè)绫?所示。

表2 張掖丹霞項(xiàng)目PPP模式下財(cái)務(wù)測(cè)算匯總表

由以上分析可知，當(dāng)投資回報(bào)率取值8.01%時(shí)，稅后內(nèi)部收益率滿足社會(huì)投資方最低要求。因此，為使該項(xiàng)目順利實(shí)施，雙方可接受投資回報(bào)率取值范圍為8.01%～8.50%。在該取值范圍內(nèi)，政府財(cái)政補(bǔ)貼年限均為6 a，最小補(bǔ)貼金額16 009萬元，最大補(bǔ)貼金額17 940萬元。

3.6 財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)結(jié)論

按現(xiàn)行評(píng)價(jià)體系分析，張掖丹霞項(xiàng)目稅后內(nèi)部收益率為5.40%，財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值32 146萬元，借款償還期10.7 a。該項(xiàng)目具備一定的盈利能力、償債能力及財(cái)務(wù)積累能力，采用PPP模式運(yùn)作后具備較強(qiáng)的社會(huì)資本吸引力。根據(jù)政府及社會(huì)投資方對(duì)資金回報(bào)的基本要求，結(jié)合擬定的收入補(bǔ)貼機(jī)制，該項(xiàng)目投資回報(bào)率取值在8.01%～8.50%范圍內(nèi)時(shí)，雙方可達(dá)成一致，此時(shí)張掖市財(cái)政補(bǔ)貼壓力亦較小，具備財(cái)務(wù)承受能力。

4 結(jié) 語

現(xiàn)行評(píng)價(jià)體系主要分析項(xiàng)目財(cái)務(wù)盈利能力、生存能力及償債能力等指標(biāo)，而PPP模式下政府及社會(huì)投資方關(guān)注的焦點(diǎn)則集中在資金回報(bào)方式的確定與計(jì)算方面。因此，在采用傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方法的基礎(chǔ)上，根據(jù)PPP合作雙方擬定的收入補(bǔ)貼機(jī)制，增加資金回報(bào)率及財(cái)政補(bǔ)貼金額的測(cè)算，為項(xiàng)目順利實(shí)施及財(cái)政能力分析奠定基礎(chǔ)。本文以張掖丹霞項(xiàng)目為依托，系統(tǒng)分析了PPP模式下財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，研究結(jié)果對(duì)進(jìn)一步促進(jìn)PPP模式下軌道交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)工作具有一定的開拓意義。