借調(diào)干部尷尬處境透視

楊建順

作為一種非正式的人才交流和公務(wù)協(xié)助方式，借調(diào)在發(fā)揮其積極作用的同時(shí)，往往也難免諸多尷尬。這種尷尬不僅因?yàn)榻枵{(diào)本身在具體運(yùn)作層面的諸多不確定性，而且還因?yàn)榻枵{(diào)的非正式性，因?yàn)榻枵{(diào)不具有法律規(guī)范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動(dòng)和公務(wù)協(xié)助方式

機(jī)關(guān)里的借調(diào)干部是一個(gè)特殊群體。不過(guò)，我對(duì)這個(gè)特殊群體之特殊性的認(rèn)知，并不是基于其處于如何弱勢(shì)的地位或者強(qiáng)勢(shì)地位，而是指其存在自有合理性，其所處的地位與非借調(diào)群體不一樣，尤其是現(xiàn)行制度中很少有借調(diào)的專門規(guī)定，從公務(wù)員制度來(lái)看，借調(diào)處于正規(guī)的交流制度之外，屬于一種特殊的交流形式。

借調(diào)的存在理由：彌補(bǔ)現(xiàn)行制度下存在的間隙

借調(diào)現(xiàn)象廣泛存在于機(jī)關(guān)之間，這本身說(shuō)明現(xiàn)行制度下存在一定的間隙，需要以借調(diào)的方式來(lái)加以彌補(bǔ)。這樣分析，倒不是要專門強(qiáng)調(diào)所謂“存在的就是合理的”，而只是想確認(rèn)借調(diào)這種現(xiàn)象雖未得到法律規(guī)范的支撐，卻依然能夠廣泛地發(fā)揮其效應(yīng)，這種現(xiàn)象本身就值得從法政策學(xué)的角度進(jìn)行審視。而從法政策的角度探尋解決途徑，就有必要探討借調(diào)的存在理由或日產(chǎn)生借調(diào)的原因。

導(dǎo)致借調(diào)產(chǎn)生的原因有很多，諸如因機(jī)關(guān)工作增多而產(chǎn)生的借調(diào)，由于機(jī)關(guān)人才短缺而產(chǎn)生的借調(diào)，由于機(jī)關(guān)編制限制而產(chǎn)生的借調(diào)，由于借調(diào)決策人員或者被借調(diào)人員自身發(fā)展需要而產(chǎn)生的借調(diào)，或者由于前述數(shù)項(xiàng)共同作用的結(jié)果而產(chǎn)生的借調(diào)，等等。無(wú)論是哪種理由促成的借調(diào)，在最初幾乎都有三方面的“合謀”：其一，對(duì)于借調(diào)單位來(lái)說(shuō)，既不用給被借調(diào)人員發(fā)工資和福利，或者只需承擔(dān)與正式員工相比較少的工資和福利，又無(wú)需承擔(dān)培養(yǎng)責(zé)任(或者較少承擔(dān)這方面責(zé)任)，很是實(shí)惠；其二，對(duì)于被借調(diào)單位來(lái)說(shuō)，雖然需要調(diào)整人手接替相應(yīng)崗位，有時(shí)甚至還需招用臨時(shí)人員來(lái)完成相關(guān)工作，因而往往難免存在幾分不便。但是，通過(guò)派出人員，或者因此招用臨時(shí)人員，不僅可以實(shí)現(xiàn)“流水不腐”、激發(fā)人才活力的目標(biāo)，而且還可以做到人力資源的充分利用，實(shí)現(xiàn)相關(guān)單位之間的信息往來(lái)和資源共享，促進(jìn)相關(guān)單位的人才交流和資源優(yōu)化組合；其三，對(duì)于借調(diào)決策人員來(lái)說(shuō)，可以在編制限額內(nèi)完成相關(guān)任務(wù)，在這種非正式的人才流動(dòng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的提升，實(shí)現(xiàn)人才交流的最大效應(yīng)，且避免了諸多被動(dòng)。而對(duì)于被借調(diào)人員來(lái)說(shuō)，借調(diào)往往被視為普通公務(wù)員晉升的階梯。于是，讓自己踏上這一階梯，期待在一定時(shí)間內(nèi)正式調(diào)入借調(diào)單位，以重新思考和規(guī)劃自己的人生，意義當(dāng)然深遠(yuǎn)而重大。

在這些合力的作用下，不僅機(jī)關(guān)對(duì)借調(diào)樂(lè)此不疲，而且被借調(diào)者往往也是喜出望外，期盼由此而拉開新的人生序幕。在沒(méi)有獲得被借調(diào)機(jī)會(huì)的人看來(lái)，“被借調(diào)了”本身就是一種憧憬，是一種令人羨慕、向往的晉升捷徑，為獲得這種機(jī)會(huì)，有些人會(huì)不惜多方“疏通關(guān)系”；對(duì)于已經(jīng)獲得了這種機(jī)會(huì)的人來(lái)說(shuō)，則要進(jìn)一步拓展視野，轉(zhuǎn)換觀念，拼命工作，以換取借調(diào)單位領(lǐng)導(dǎo)的肯定或者欣賞，使得未來(lái)本不怎么確切的去留問(wèn)題變得更具有正面發(fā)展的穩(wěn)定性或者確切性，為著重要機(jī)遇的到來(lái)而盡力拼搏。

借調(diào)的尷尬處境：正是借調(diào)的隨意性，使得借調(diào)的負(fù)面效應(yīng)往往難以避免

但是，作為一種非正式的人才交流和公務(wù)協(xié)助方式，借調(diào)在發(fā)揮其積極作用的同時(shí)，往往也難免產(chǎn)生諸多尷尬。這種尷尬不僅因?yàn)榻枵{(diào)本身在具體運(yùn)作層面的諸多不確定性，而且還因?yàn)榻枵{(diào)的非正式性，因?yàn)榻枵{(diào)不具有法律規(guī)范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動(dòng)和公務(wù)協(xié)助方式。由于借調(diào)的這種非正式性，在某些情況下借調(diào)也可能導(dǎo)致對(duì)相關(guān)權(quán)益甚至對(duì)既有秩序和法律規(guī)范的侵害。

例如，我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定了交流也規(guī)定了回避，對(duì)“交流與回避”的相關(guān)制度和程序設(shè)專章予以明確，對(duì)交流的方式、交流過(guò)程中各方主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任關(guān)系等皆有明確的規(guī)定，并且，伴隨著與之配套的相關(guān)法艦、規(guī)章乃至其他規(guī)范性文件的不斷制定施行，無(wú)論凋任、轉(zhuǎn)任還是掛職鍛煉，都在法治軌道上健康發(fā)展。與之相對(duì)，盡管借調(diào)在現(xiàn)實(shí)中普遍存在，也發(fā)揮著重要的作用，但是，借調(diào)在公務(wù)員法上的定位卻很尷尬。“借調(diào)制度不完善”，這可以說(shuō)是人們的一種共識(shí)?！豆珓?wù)員法》雖規(guī)定了作為正式交流形式的調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉，卻未對(duì)“借凋”作出任何規(guī)定，并且，迄今為止國(guó)家尚沒(méi)有制定施行專門規(guī)范借調(diào)行為的統(tǒng)一制度或者法律規(guī)范，只是在個(gè)別領(lǐng)域或者個(gè)別地方頒布施行了一些層級(jí)較低的規(guī)范性文件，如《北京市建設(shè)委員會(huì)借調(diào)人員管理暫行辦法》、《哈密市借凋人員管理暫行規(guī)定》等。在其他許多領(lǐng)域和地方，在許多情況下，“借凋就是各部門一把手的權(quán)力”，“沒(méi)有制度的約束必然導(dǎo)致借調(diào)的隨意性”。

正是借調(diào)的隨意性，使得借調(diào)的負(fù)面效應(yīng)往往難以避免，也成為了人們討論借調(diào)問(wèn)題所普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。關(guān)于該不該實(shí)施借調(diào)、該如何實(shí)施借調(diào)以及該從哪個(gè)單位借調(diào)誰(shuí)，借調(diào)與公務(wù)員法所確立的職位分類、崗位責(zé)任制等處于什么關(guān)系，等等，這方面的基本制度闕如。相關(guān)程序規(guī)范闕如，沒(méi)有任何手續(xù)就借調(diào)，往往只是某位領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)電話，甚至只是一句話，就完成了借調(diào)。這種隨意性也許就是使某些被借調(diào)人員處于尷尬局面的罪魁禍?zhǔn)住Ｍ瑫r(shí)，由于其隨意性，對(duì)于某些希望得到被借調(diào)機(jī)會(huì)的人來(lái)說(shuō)，也是極為不公平；由于其隨意性，對(duì)于某些獲得被借調(diào)機(jī)會(huì)的人來(lái)說(shuō)，權(quán)利利益往往也很難得到充分保障——可能使其“漂”在機(jī)關(guān)之間，“既不在原單位，也不在借調(diào)單位，被擱置在培訓(xùn)中心，如同懸掛在空中，找不到一個(gè)可以支撐自己的定點(diǎn)與位置?！薄督M織部長(zhǎng)前傳》的作者大木曾經(jīng)親歷的沒(méi)有固定的辦公桌、沒(méi)有福利，即使有福利也要減半的那種被借調(diào)人員處境的尷尬，便成為了難以避免的結(jié)局。不僅如此，被借調(diào)者“為了做出讓領(lǐng)導(dǎo)滿意的成績(jī)”，往往會(huì)格外賣力，甚至得了病也“硬是咬著牙沒(méi)有影響一天工作”。在這樣尷尬的狀態(tài)下，緣何能夠做到如此地步的付出?皆源于一種慣性思維：領(lǐng)導(dǎo)滿意，就有正式調(diào)進(jìn)來(lái)的可能，也就能避免“漂”在機(jī)關(guān)里的尷尬。而這種慣性思維依托于一種不確定性。

這種不確定性源于人治，它使得借調(diào)形式能夠激發(fā)被借調(diào)人員的積極能動(dòng)性，有助于實(shí)現(xiàn)“活性化”。但是，另一方面，它也往往伴隨著諸多負(fù)面效應(yīng)，不僅有被借調(diào)人員的權(quán)利利益受損，而且有借調(diào)決策者的權(quán)力濫用甚至是權(quán)錢交易等腐敗，還會(huì)有因被借調(diào)人員“正式調(diào)進(jìn)來(lái)的可能”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，對(duì)按照公務(wù)員錄用、晉升的既有規(guī)范和秩序本該獲得那個(gè)職位的人的權(quán)利利益的侵害。為了避免或者減少這種負(fù)面效應(yīng)，便有必要對(duì)借調(diào)公務(wù)員實(shí)行依法規(guī)制。

拷問(wèn)“弱勢(shì)地位”與“風(fēng)光境遇”背后的利益紛爭(zhēng)

借調(diào)，這種現(xiàn)象并不是中國(guó)所獨(dú)創(chuàng)，在許多國(guó)家都存在，而且比較普遍，是人事行政多樣化、柔性化的體現(xiàn)，也是相關(guān)法制確認(rèn)并提供支撐的正式制度。

其實(shí)，在我國(guó)目前這種制度背景下，借調(diào)群體除了人們公認(rèn)的所謂弱勢(shì)地位之外，更多的還是令人羨慕的風(fēng)光境遇。這兩方面的境況都是存在的，并且，根據(jù)我對(duì)這方面情況的了解，與前一種境況相比，后一種境況即令人羨慕的風(fēng)光境遇要更多一些、更普遍一些，因而也就更加令人羨慕。這也是為什么許多人期待被借調(diào)甚至千方百計(jì)地爭(zhēng)取被借調(diào)機(jī)會(huì)的原因所在。被借調(diào)后往往會(huì)轉(zhuǎn)為正式任用，為被借調(diào)者拉開人生新的一幕，這也是許多人寧愿忍受被借調(diào)期間的諸多苦楚的動(dòng)力所在。

無(wú)論是所謂弱勢(shì)地位令被借調(diào)者受挫、追悔，還是所謂風(fēng)光境遇讓被借調(diào)者成長(zhǎng)、懷念，這其中都具有極強(qiáng)的不可捉摸性或日不確定性，這種不確定性乃是伴隨諸多借調(diào)過(guò)程的一個(gè)最突出的特點(diǎn)。這種不確定性，無(wú)論是對(duì)制度改革的推進(jìn)還是對(duì)被借調(diào)人員本身權(quán)利利益的維護(hù)來(lái)說(shuō)，部是需要認(rèn)真研究、仔細(xì)琢磨并積極應(yīng)對(duì)的。被借調(diào)群體的權(quán)利利益是否受到了侵害?被借調(diào)群體的權(quán)利利益受到了什么侵害?被借調(diào)群體的什么權(quán)利利益受到了侵害?是否存在保護(hù)被借詞群體權(quán)利利益的法律規(guī)范和制度?應(yīng)當(dāng)如何完善相應(yīng)的法律規(guī)范和法制度?從另一方面來(lái)看，是否存在逆差別現(xiàn)象，即被借調(diào)者通過(guò)借調(diào)獲得了更多的權(quán)利利益，是否具有正當(dāng)性和可支持性的問(wèn)題，也是值得關(guān)注的。再者，在這種“隨意性”的背后，是否存在著權(quán)力濫用或者權(quán)力尋租?是否存在權(quán)利濫用或者不當(dāng)?shù)美?總之，對(duì)于被借調(diào)者在被借調(diào)過(guò)程中的各種權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，以及對(duì)于借調(diào)單位和被借調(diào)單位及其任用權(quán)者的相關(guān)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，都應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的規(guī)范。將借凋納入制度規(guī)范的范疇，為其建立和不斷完善相應(yīng)的機(jī)制，依法進(jìn)行規(guī)制，這是我們所討論借調(diào)問(wèn)題的必然歸宿。

“借調(diào)”，借過(guò)是要“還”的

“原則上不得借調(diào)人員”，這應(yīng)當(dāng)成為借調(diào)公務(wù)員制度中的一個(gè)原則。在中國(guó)推進(jìn)改革開放和法治政府建設(shè)的過(guò)程中，伴隨著“三定方案”改為《三定規(guī)定》，行政部門主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制呈現(xiàn)出法制化傾向，以《公務(wù)員法》為基本法的各項(xiàng)公務(wù)員法制不斷充實(shí)完善，包括職位分類、崗位責(zé)任制等制度得以推進(jìn)，公務(wù)員錄取和晉升“凡進(jìn)必考”、“幾升必考”的機(jī)制亦基本構(gòu)筑起來(lái)，“借調(diào)”應(yīng)當(dāng)是針對(duì)特殊情況或者臨時(shí)情況而特設(shè)的一種例外。例如，機(jī)構(gòu)要精簡(jiǎn)，而各種行政任務(wù)、政治任務(wù)或者社會(huì)任務(wù)依然鋪天蓋地般壓在實(shí)行“精簡(jiǎn)”之后的行政機(jī)關(guān)身上，壓在精簡(jiǎn)之后留下來(lái)的人員身上，使得相關(guān)部門和在編人員感到力不從心，難以勝任，為應(yīng)對(duì)這種制度轉(zhuǎn)換之際的臨時(shí)狀況，“借調(diào)”可以發(fā)揮重要作用。

借調(diào)標(biāo)準(zhǔn)和程序應(yīng)明確化、規(guī)范化。盡管是例外，但借調(diào)必須是一項(xiàng)法制度，而不應(yīng)是“隨意性”的現(xiàn)象，不應(yīng)是靠領(lǐng)導(dǎo)的一句話決定是否借調(diào)以及借凋誰(shuí)、如何借調(diào)等問(wèn)題的隨意性現(xiàn)象。這種隨意性現(xiàn)象是與公務(wù)員法治相悖的。從公務(wù)員法制的角度來(lái)看，首先是如何在公務(wù)員法律關(guān)系中給借調(diào)定位的問(wèn)題，其次是將借調(diào)標(biāo)準(zhǔn)和程序明確化、規(guī)范化的問(wèn)題。雖然借調(diào)是臨時(shí)性的，但是，它依然是公務(wù)推行的一種形式，所以，對(duì)相關(guān)公務(wù)的性質(zhì)和要求要有全面而準(zhǔn)確的把握，對(duì)從事相關(guān)公務(wù)的被借調(diào)人員的標(biāo)準(zhǔn)(包括資格、能力尤其是專業(yè)對(duì)口、特長(zhǎng)發(fā)揮問(wèn)題等)以及應(yīng)當(dāng)履行的相關(guān)程序(一定的評(píng)價(jià)、考核以及審查機(jī)制)都應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定。

被借調(diào)人員的借調(diào)期間、工資福利、人事關(guān)系乃至借調(diào)期滿之后的處遇等，都可以通過(guò)法定的規(guī)范予以規(guī)定，也可以確立合同制，在借凋合同中予以明確，同時(shí)，針對(duì)被借調(diào)人員的權(quán)利利益往往容易受到侵害或者被忽視的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。為了解決因借調(diào)而產(chǎn)生的冗員，目前許多部門采取了“清退”做法。從信賴保護(hù)的角度來(lái)看，這種做法似乎欠妥。但是，從公務(wù)員法治的角度來(lái)看，這種做法又具有其很強(qiáng)的合法性甚至合理性。因此，針對(duì)這種情況而建構(gòu)相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制或者相應(yīng)的過(guò)渡轉(zhuǎn)換機(jī)制，也就成為了制度建設(shè)必不可少的重要一環(huán)。但是，我們強(qiáng)調(diào)對(duì)被借調(diào)人員的權(quán)利救濟(jì)，絕不意味著“借調(diào)”一定時(shí)期以后就應(yīng)當(dāng)“正式調(diào)入”借調(diào)單位。“借調(diào)”，借過(guò)是要“還”的，豈可據(jù)為己有?要正式調(diào)入，則必須走“調(diào)任”的交流途徑，通過(guò)“借調(diào)”而調(diào)入的情形，從公務(wù)員法治和公平正義理念的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)是越少越好。(作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo))

延伸閱讀

曾經(jīng)被借調(diào)的名人

陳錫文：2003年后，任中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村小組領(lǐng)導(dǎo)小組成員兼辦公室主任，中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員。1994年至1998年被借調(diào)在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作。

梁保華：現(xiàn)任省委副書記、江蘇省省長(zhǎng)。先后在太倉(cāng)縣新湖公社勞動(dòng)鍛煉，借調(diào)蘇州地委報(bào)社工作；1970年1月太倉(cāng)縣委工作人員、縣委辦公室副主任。

王岐山：1982年，中共中央書記處農(nóng)村政策研究室借調(diào)走了王岐山，從此他步上從政之路，官至國(guó)務(wù)院副總理。

曾蔭權(quán)：1977年升任高級(jí)政務(wù)官，借調(diào)馬尼拉亞洲開發(fā)銀行工作，研究菲律賓和孟加拉的供水系統(tǒng)及鐵路發(fā)展計(jì)劃。

周濤：2005年6月接受了北京奧組委的邀請(qǐng)，離開央視主持人崗位，任新聞中心綜合處副處長(zhǎng)，在奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后被任命為中央電視臺(tái)文藝中心副主任。