城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀及對策研究

史主生

（內(nèi)蒙古社會科學(xué)院，呼和浩特010010）

1978年我國經(jīng)濟總量世界排名第十位，改革開放四十年之后已一躍成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體。但在我國內(nèi)部，包括城鄉(xiāng)居民收入、城鄉(xiāng)教育、城鄉(xiāng)醫(yī)療、城鄉(xiāng)消費、城鄉(xiāng)就業(yè)、城鄉(xiāng)公共投入等方面的城鄉(xiāng)差距依然存在。21世紀(jì)以來，為滯緩城鄉(xiāng)差距的繼續(xù)擴大、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，我國多次調(diào)整城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制。黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展；十七大提出，建立以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)長效機制，建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局；十八大提出，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系；十九大提出，進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系。

一、城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)在居民收入、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、居民消費、就業(yè)、公共投入等方面都有一定差距。

（一）城鄉(xiāng)居民收入差距

城鄉(xiāng)居民收入比是衡量城鄉(xiāng)收入差距的一個重要指標(biāo)。1978年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為343.4元、133.6元，他們之間的差值為209.8元，城鄉(xiāng)居民收入比為2.57：1；2016年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為33616元、12363元，差值增加到21253元，城鄉(xiāng)居民收入比為2.72：1。城鄉(xiāng)收入比在1978年到1984年逐年縮小，并在1984年達(dá)到最低值，城鄉(xiāng)收入比為1.84：1，這之后在波動中增大，2007年達(dá)到一個峰值3.33：1，之后開始平緩下降，至2016年下降為2.72：1。國際上城鄉(xiāng)居民收入比最高在兩倍左右，[1]而多年以來我國城鄉(xiāng)居民收入比都在兩倍以上?？梢姰?dāng)前我國城鄉(xiāng)居民收入差距還較大。

（二）城鄉(xiāng)教育差距

2016年國務(wù)院出臺了統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育“兩免一補”政策，城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額并鞏固落實了城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師工資政策等。國家政策的出臺保障了城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費的均衡。當(dāng)前城鄉(xiāng)教育的差距主要反映在城鄉(xiāng)教育質(zhì)量的差距上。東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院的《中國農(nóng)村教育發(fā)展報告2017》指出，一些農(nóng)村學(xué)校學(xué)生學(xué)業(yè)成績不能達(dá)到國家規(guī)定的及格標(biāo)準(zhǔn)，且隨著年級的提升逐漸喪失了對學(xué)習(xí)的興趣和對知識的渴望。（東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院，中國農(nóng)村教育發(fā)展報告2017）另外在師資力量上，雖然國家早在2006年實施了“特崗教育”，吸引了一部份優(yōu)秀的高校畢業(yè)生到農(nóng)村學(xué)校任教，但由于城市較好的公共服務(wù)和發(fā)展前景，城市學(xué)校相比農(nóng)村還是集聚了較多高學(xué)歷高素質(zhì)教師。2016年，全國小學(xué)?？萍耙陨蠈W(xué)歷教師比例為93.7%，農(nóng)村為91.8%，城鄉(xiāng)差距為6.2個百分點。全國初中本科及以上學(xué)歷教師比例為82.5%，比上年提高2.2個百分點，農(nóng)村為78.6%，城鄉(xiāng)差距為11.7個百分點。城市和農(nóng)村教師在數(shù)量、質(zhì)量上的差異導(dǎo)致了城鄉(xiāng)學(xué)生在接受教育過程中的不平等以及教育結(jié)果上的差距。

（三）城鄉(xiāng)醫(yī)療差距

城鄉(xiāng)醫(yī)療差距主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度不同、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不均兩個方面。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度，有城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療三種。城鎮(zhèn)職工醫(yī)保覆蓋國家機關(guān)、企事業(yè)單位所有職工，經(jīng)費來源主要由個人和單位繳納；城鎮(zhèn)居民醫(yī)保覆蓋城鎮(zhèn)居民，經(jīng)費來源由個人繳納和財政補助；新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋農(nóng)村居民，經(jīng)費來源由個人繳納和財政補助。另外，城鎮(zhèn)職工醫(yī)保設(shè)有最低繳費年限，達(dá)到繳費年限后不再繳費即可享受基本醫(yī)療保險待遇，而城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療沒有設(shè)立最低繳費年限，必須每年繳費，不繳費不能享受相關(guān)待遇。在城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源分配方面，雖然當(dāng)前我國醫(yī)療資源覆蓋面很廣，但是城鄉(xiāng)配置差異很大。我國的醫(yī)療衛(wèi)生資源的配置高度集中在城市，尤其是大城市，而農(nóng)村地區(qū)配置雖然有了很大提升，但衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量較差，難以滿足農(nóng)村居民日益增長的醫(yī)療需求。有學(xué)者調(diào)查得出我國70%的醫(yī)療資源配置在城市，而城市醫(yī)院又將基層衛(wèi)生機構(gòu)提供的基本醫(yī)療服務(wù)納入自己的服務(wù)范疇，進(jìn)一步造成了農(nóng)村醫(yī)療資源的嚴(yán)重短缺，醫(yī)療設(shè)施落后、醫(yī)療人員水平低下等問題。

（四）城鄉(xiāng)居民消費差距

表1 1978-2016年我國城鄉(xiāng)人均消費水平表（單位：元）

我國城鄉(xiāng)居民消費差距可從城鄉(xiāng)人均消費水平和城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)上來反映。表1為1978-2016年我國城鄉(xiāng)人均消費水平，1978年時城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民人均消費分別為405元、138元，2016年時則分別增長為29219元、10752元，38年間城鄉(xiāng)人均消費分別增加了72倍、78倍。而城鄉(xiāng)居民人均消費比值經(jīng)歷了先縮小后拉大又縮小的過程，到2016年比值仍有2.72。可見，農(nóng)村消費水平與城鎮(zhèn)消費水平相比，還有一定差距。城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)的差異體現(xiàn)在恩格爾系數(shù)的差異上。1978年，城鎮(zhèn)居民家庭的恩格爾系數(shù)為57.7%，農(nóng)村家庭為67.7%，兩者相差10.2%，根據(jù)聯(lián)合國劃分標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民分別屬于溫飽、貧窮狀態(tài)；2016年，城鎮(zhèn)居民家庭的恩格爾系數(shù)為29.3%，農(nóng)村家庭為32.2%，差距縮小到2.9%，城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民分別屬于富足、相對富裕狀態(tài)。雖然城鄉(xiāng)之間恩格爾系數(shù)的差距已經(jīng)很小，但與城鎮(zhèn)居民相比，依然有十年的差距。[2]而且這種差距在很長一段時間內(nèi)還將維持在比較高的水平。[3]

（五）城鄉(xiāng)就業(yè)差距

改革開放之前，我國城鄉(xiāng)居民基本是按照農(nóng)村提供農(nóng)產(chǎn)品，城市提供工業(yè)產(chǎn)品的方式就業(yè)，也即農(nóng)業(yè)戶籍人口從事第一產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)業(yè)戶籍人口從事第二、三產(chǎn)業(yè)。改革開放之后，隨著戶籍制度的松綁、市場經(jīng)濟體制的推行，農(nóng)民開始外出務(wù)工，職業(yè)選擇開始多元化。2016年，農(nóng)民工總量達(dá)到了28171萬人，打工收入達(dá)到月均3275元，外出務(wù)工成為農(nóng)村勞動力就業(yè)、提高收入的重要方式。當(dāng)前城鄉(xiāng)就業(yè)的差距主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民從事行業(yè)的差異。相對于城鎮(zhèn)居民擁有較多的職業(yè)選擇和較好的職業(yè)前景，大多數(shù)農(nóng)民工只能選擇背井離鄉(xiāng)，從事制造業(yè)和建筑業(yè)這樣的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，崗位也多是低收入、低報酬、無組織、無結(jié)構(gòu)的非正規(guī)就業(yè)崗位。[4]農(nóng)民工從事的職業(yè)又多具有季節(jié)性、短期性、高強度、低工資、缺保障等特點。

（六）城鄉(xiāng)公共投入差距

當(dāng)前，城市一般擁有完善的供水供電供熱設(shè)施、設(shè)施齊全的教育衛(wèi)生系統(tǒng)、發(fā)達(dá)的交通體系等等。鄉(xiāng)村與之相比，則相形見絀。城市公共物品的供給主體是政府、承載社會公共職能的事業(yè)單位以及國有企業(yè)等，而鄉(xiāng)村主要依靠的是村社組織和農(nóng)村居民。在這樣的安排下，城市資金較為充實，而鄉(xiāng)村資金嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)公共投入上的差距也就不足為奇了。而從國家層面來看，自改革開放以來的近四十年中，國家財政對于農(nóng)業(yè)的支出基本保持在10%以內(nèi)。陳錫文曾表示，對城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)和公共投資，如果村是1的話，那么鄉(xiāng)是2，鎮(zhèn)是3.8，縣級市10.7，城市是16.1?？梢姵青l(xiāng)公共投入差距之大。

二、城鄉(xiāng)差距形成的原因

當(dāng)前我國城鄉(xiāng)差距形成的原因有多種，但主要有原因有以下幾個：歷史原因、城鄉(xiāng)二元體制、城市的虹吸效應(yīng)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)差異。

（一）歷史原因

新中國成立以后，我國長期實行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支持城市的政策，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展明顯落后于城市。改革開放之后，在資源要素向城市流動的情況下，鄉(xiāng)村發(fā)展仍然滯后于城市。雖然近年來我國開始提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等目標(biāo)，但因城鄉(xiāng)發(fā)展的基點不同、條件不同，城鄉(xiāng)差距仍會較大。

（二）城鄉(xiāng)二元體制

1955年，我國頒布了《中華人民共和國戶口管理條例》，將全國人口分為城市人口和農(nóng)村人口，并嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)之間的人口流動。戶籍同時還成為決定城鄉(xiāng)居民身份、地位和福利的根本標(biāo)準(zhǔn)。戶籍制度也就成為我國造成城鄉(xiāng)二元體制、城鄉(xiāng)差距的主要原因。改革開放之后,隨著城市改革的深入推進(jìn),城鄉(xiāng)二元體制造成的城鄉(xiāng)差距不僅沒有縮小，反而進(jìn)一步擴大。具體表現(xiàn)為:一是，相對于城市居民收入的快速增長，農(nóng)村居民收入增長緩慢；二是，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體制使鄉(xiāng)村居民在教育、醫(yī)療、勞保、養(yǎng)老、福利等社會待遇上,以及就業(yè)、分配等經(jīng)濟待遇上不平等,這些不平等更進(jìn)一步導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民的差距。

（三）城市的虹吸效應(yīng)

城市的虹吸效應(yīng)即在城鄉(xiāng)關(guān)系中，處于優(yōu)勢地位的城市會將周邊處于劣勢地位的鄉(xiāng)村資源要素吸引到城市?；谠鲩L極理論，政府有意識地將勞動、資本等生產(chǎn)要素引入城市，生產(chǎn)要素的流入促使城市地區(qū)經(jīng)濟的快速增長，隨著城市的不斷發(fā)展，優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育、公共服務(wù)等資源又高度集聚于城市。而為了追求自身的發(fā)展或者下一代的未來，年輕有能力的農(nóng)村勞動力開始主動離開農(nóng)村遷入城市，這就形成了城市的虹吸效應(yīng)。農(nóng)村由于勞動力、資本等要素的逃離，又缺乏人才、資金的流入，導(dǎo)致醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等得不到改善，城鄉(xiāng)差距也就在城鄉(xiāng)資源要素不斷拉大的情況下增大了。

（四）城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)差異

城市一般是第二、三產(chǎn)業(yè)集聚的場所，鄉(xiāng)村則是以農(nóng)林牧漁為主的第一產(chǎn)業(yè)。不同的產(chǎn)業(yè)對應(yīng)不同的生產(chǎn)效率。二、三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率一般高于第一產(chǎn)業(yè)，城市居民的收入也就高于農(nóng)村居民。另外從城鄉(xiāng)生產(chǎn)力發(fā)展的角度來看，城鄉(xiāng)生產(chǎn)力發(fā)展不平衡,城市生產(chǎn)力發(fā)展較快,而鄉(xiāng)村生產(chǎn)力發(fā)展緩慢,因而導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)差別凸顯。

三、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的對策建議

城鄉(xiāng)之間的差距不利于經(jīng)濟的健康發(fā)展，不利于社會的長久穩(wěn)定，也不符合我國社會主義共同富裕的本質(zhì)要求。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，努力縮小城鄉(xiāng)差距也就成為當(dāng)前的重要任務(wù)。

（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革

城鄉(xiāng)二元體制是導(dǎo)致現(xiàn)在城鄉(xiāng)差距的主要原因。我國在戶籍制度、社會保障制度等方面相比以往有了較大進(jìn)步，如當(dāng)前已全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制，但若想要落戶特大、超大城市，還需要滿足具有合法穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、參加一定年限的城鎮(zhèn)社會保險等條件；在社會保障方面，給予了農(nóng)村居民新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和新農(nóng)合醫(yī)療保險，但與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保也有較大區(qū)別。若要達(dá)到城鄉(xiāng)融合，需要進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革：取消戶籍制度，繼續(xù)推行居住證制度，并逐步取消附著在戶籍制度上的教育、醫(yī)療、社會保障等方面的隱形福利，保證城鄉(xiāng)居民能夠享受到相同的教育、醫(yī)療及社會保障服務(wù)。

（二）培養(yǎng)職業(yè)化農(nóng)民

當(dāng)前處于鄉(xiāng)村的農(nóng)民大多具有年齡大、文化程度低、專業(yè)技能水平低等特征，他們種植作物，大多依靠經(jīng)驗，而缺乏科學(xué)的理論依據(jù)。一方面，我們要針對當(dāng)前的農(nóng)民進(jìn)行種植技能培訓(xùn)，并從人、財、物等方面給予大力支持；另一方面，可以嘗試在高等教育中培養(yǎng)未來專職從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新生代農(nóng)民，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)升級換代。當(dāng)然，在我國當(dāng)前人均耕地面積僅1.43畝的情況下，即使培養(yǎng)出職業(yè)化農(nóng)民，他們也很難從這1.43畝土地上獲利。這就需要調(diào)整農(nóng)村的土地政策，使單個農(nóng)民可以經(jīng)營較大規(guī)模的土地，從而形成規(guī)模化經(jīng)營，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟。我國當(dāng)前已確立了農(nóng)村土地的“三權(quán)分立”，放活了土地經(jīng)營權(quán)，在保護(hù)農(nóng)民相應(yīng)權(quán)益的同時盤活土地資源要素市場，有利于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營主體的培育，但政策的實施效果還有待觀察。

（三）增加對農(nóng)業(yè)的財政投入

進(jìn)一步深化改革，建立和完善支農(nóng)資金投入的長效機制。國家財政和地方財政每年要按照高于財政增長比例增加對農(nóng)業(yè)的投入，并通過納入目標(biāo)考核、加大審計力度等措施保證各地財政投入的穩(wěn)定性與持續(xù)性。在資金的投向上，要以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為重點，切實改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高糧食生產(chǎn)水平。在種植業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中，加大良種補貼以及在增量技術(shù)推廣和農(nóng)機具購置上的投入。

（四）發(fā)展農(nóng)村家庭小作坊式企業(yè)

家庭小作坊式企業(yè)具有以住宅為生產(chǎn)場所，需要勞動力、資金較少等特點，這符合單個鄉(xiāng)村人口較少，缺乏資金的特點。各地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量、資源稟賦等情況，因地制宜地鼓勵、支持以家庭或村落為單位的小作坊式企業(yè)生產(chǎn)具有當(dāng)?shù)靥厣漠a(chǎn)品。另外，政府可以通過舉辦各種類型的培訓(xùn)來提高家庭作坊經(jīng)營者的素質(zhì)，給予他們信息上的支持，提高他們的生產(chǎn)、經(jīng)營能力。