鐵路建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)監(jiān)督的實(shí)踐與思考

范 文

(鐵道部 審計(jì)中心，北京 100844)

1 2005—2011年鐵路內(nèi)部審計(jì)工作的主要做法

隨著大規(guī)模鐵路建設(shè)的全面展開，建設(shè)投資額迅速增加。2005—2010年，鐵路完成的基本建設(shè)投資額均以每年高于 16% 的增幅逐年遞增，其中 2006年、2008年和2009年的增幅均超過 75%；根據(jù)鐵道部統(tǒng)計(jì)中心公布的《2011年全國(guó)鐵路主要指標(biāo)完成情況》，2011年全路完成基本建設(shè)投資額 4 610.83億元。2012年鐵路計(jì)劃安排基本建設(shè)投資 4 000 億元，鐵路建設(shè)任務(wù)極為繁重，建設(shè)管理責(zé)任極為重大。因此，如何規(guī)范建設(shè)管理、確保資金安全、充分發(fā)揮投資效益，對(duì)鐵路內(nèi)部審計(jì)工作提出了更高的要求。鐵道部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)資金管理防范資金風(fēng)險(xiǎn)確保資金安全的若干意見》(鐵辦[2005]10號(hào)) 明確要求，各級(jí)審計(jì)部門對(duì)在建的鐵路工程項(xiàng)目資金使用情況每年進(jìn)行1次審計(jì)，主要做法如下。

1.1 分級(jí)管理，分級(jí)負(fù)責(zé)審計(jì) (2005年)

按照鐵道部黨組對(duì)所有建設(shè)項(xiàng)目都要進(jìn)行審計(jì)的要求，應(yīng)做到全覆蓋、不漏項(xiàng)、不間斷。為此，全路各級(jí)審計(jì)部門自 2005年開始按照“分級(jí)管理，分級(jí)負(fù)責(zé)審計(jì)”的原則，即按照建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位層次分工負(fù)責(zé)審計(jì)，并于當(dāng)年印發(fā)了《鐵道部審計(jì)中心 2005年對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金管理使用情況實(shí)施審計(jì)的指導(dǎo)方案》(審基[2005]1 號(hào))，從審計(jì)目的、審計(jì)依據(jù)、審計(jì)時(shí)間、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)步驟方法和處理處罰原則、需注意的幾個(gè)問題和建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告格式等方面對(duì)全路開展建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)進(jìn)行了部署，要求順著資金運(yùn)作軌跡進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，從資金的開戶、存儲(chǔ)、請(qǐng)領(lǐng)和撥付到資金的支付和使用的全部運(yùn)作過程進(jìn)行審計(jì)。對(duì)新開工的客運(yùn)專線等建設(shè)項(xiàng)目查看管理機(jī)制是否規(guī)范、健全、有效；對(duì)建設(shè)中的客運(yùn)專線等建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行建設(shè)資金管理和使用審計(jì)。該指導(dǎo)方案為首次全路審計(jì)部門開展此項(xiàng)工作打下了基礎(chǔ)。同時(shí)鐵道部審計(jì)中心在《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)實(shí)施細(xì)則 (2004年試用版)》的基礎(chǔ)上修訂了《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)實(shí)施細(xì)則 (2005年版)》供審計(jì)人員參考使用。按照鐵道部審計(jì)中心的統(tǒng)一組織部署，鐵道部、鐵路局兩級(jí)審計(jì)部門按權(quán)限劃分范圍，對(duì) 70個(gè)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金管理和使用情況實(shí)施了審計(jì)，其中鐵道部審計(jì)中心完成 18個(gè)，各鐵路局審計(jì)處完成 52個(gè)。

1.2 分級(jí)負(fù)責(zé)、分階段重點(diǎn)實(shí)施 (2006年)

2006年是“十一五”規(guī)劃的開局之年，隨著建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，各級(jí)審計(jì)部門的審計(jì)工作量前所未有。有的鐵路局承擔(dān)的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作量非常大，需要審計(jì) 10個(gè)以上的建設(shè)項(xiàng)目，而各鐵路局具有建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)經(jīng)驗(yàn)或熟悉建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)人員很少，審計(jì)任務(wù)量大與審計(jì)力量不足的矛盾非常突出。為保證建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)質(zhì)量，確保經(jīng)過審計(jì)的建設(shè)項(xiàng)目按照相關(guān)規(guī)定要求進(jìn)行資金管理和使用，做到在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)全覆蓋、無遺漏，確定了“分級(jí)負(fù)責(zé)、分階段重點(diǎn)實(shí)施”的原則，并據(jù)此對(duì)當(dāng)年建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)任務(wù)進(jìn)行了明確分工。分級(jí)負(fù)責(zé)，就是明確鐵道部、鐵路局 (公司) 審計(jì)部門各自的任務(wù)責(zé)任；分階段重點(diǎn)實(shí)施，就是按照建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過程中的建設(shè)初期、建設(shè)中期、收尾銷號(hào)3個(gè)階段分別確定審計(jì)重點(diǎn)，使審計(jì)工作的實(shí)施與建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)度相適應(yīng)，取得良好的審計(jì)效果。按照鐵道部審計(jì)中心的統(tǒng)一組織部署，鐵道部、鐵路局兩級(jí)審計(jì)部門按權(quán)限劃分范圍，對(duì) 132個(gè)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金管理和使用情況實(shí)施了審計(jì)，其中鐵道部審計(jì)中心完成 13個(gè)，各鐵路局審計(jì)處完成 119個(gè)，基本達(dá)到了建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)全覆蓋、無遺漏的要求。

1.3 分級(jí)負(fù)責(zé)、分階段重點(diǎn)實(shí)施和落實(shí)責(zé)任制(2007年)

2007年鐵路建設(shè)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)建設(shè)資金的管理和使用提出了更高的要求。全路審計(jì)部門根據(jù)鐵路建設(shè)項(xiàng)目情況，在總結(jié) 2005年和 2006年審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，確定了“分級(jí)負(fù)責(zé)、分階段重點(diǎn)實(shí)施和落實(shí)責(zé)任制”的原則，合理利用和調(diào)配全路審計(jì)力量，明確了各級(jí)審計(jì)部門所承擔(dān)的審計(jì)責(zé)任。按照鐵道部審計(jì)中心的統(tǒng)一組織部署，鐵道部、鐵路局兩級(jí)審計(jì)部門按權(quán)限劃分范圍，對(duì)104個(gè)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金管理和使用情況實(shí)施了審計(jì)，其中鐵道部審計(jì)中心完成5個(gè)，各鐵路局審計(jì)處完成 99個(gè)，基本達(dá)到了建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)全覆蓋、無遺漏的要求。

1.4 明確審計(jì)范圍及工作分工 (2008年)

2008年，根據(jù)中央擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略部署和《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》(2008年調(diào)整)，鐵路建設(shè)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，加大建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)力度、促進(jìn)建設(shè)管理進(jìn)一步加強(qiáng)的任務(wù)非常繁重。為保證大規(guī)模鐵路建設(shè)的順利推進(jìn)，必須保持強(qiáng)有力的審計(jì)監(jiān)督。2008鐵道部審計(jì)中心印發(fā)了《關(guān)于明確鐵路大中型基建項(xiàng)目的審計(jì)范圍及工作分工的通知》(審計(jì)[2008]3號(hào))，明確了鐵路審計(jì)部門對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)范圍、審計(jì)分工及工作要求。按照“分級(jí)負(fù)責(zé)、分階段重點(diǎn)實(shí)施和落實(shí)責(zé)任制”的原則，在充分發(fā)揮現(xiàn)有審計(jì)人員專業(yè)特長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)專業(yè)骨干充實(shí)審計(jì)隊(duì)伍，充分利用各種監(jiān)督檢查結(jié)果，在項(xiàng)目建設(shè)期間有針對(duì)性地制訂審計(jì)工作計(jì)劃和審計(jì)實(shí)施的重點(diǎn)內(nèi)容，有重點(diǎn)地開展審計(jì)監(jiān)督，從而不斷拓展建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的深度和廣度。按照鐵道部審計(jì)中心的統(tǒng)一組織和部署，鐵道部、鐵路局兩級(jí)審計(jì)部門按權(quán)限劃分范圍，對(duì) 106個(gè)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金管理和使用情況實(shí)施了審計(jì)，其中鐵道部審計(jì)中心完成7個(gè)，各鐵路局審計(jì)處完成 99個(gè)，基本達(dá)到了建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)全覆蓋、無遺漏的要求。

1.5 與中央預(yù)算資金跟蹤審計(jì)相結(jié)合 (2009年)

2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，中央把加快鐵路建設(shè)作為拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)增長(zhǎng)的重要舉措，2008、2009年連續(xù)兩年加大對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的中央預(yù)算資金投入。2009年按照鐵道部黨組提出的確保中央預(yù)算資金安全和規(guī)范管理的要求，鐵路審計(jì)部門及時(shí)對(duì)中央預(yù)算資金投入的 36個(gè)鐵路建設(shè)項(xiàng)目開展跟蹤審計(jì)，通過采取全程跟蹤資金鏈的方法，從投資計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算、資金撥付、賬戶管理、列支建設(shè)成本依據(jù)等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范問題督促有關(guān)單位及時(shí)整改。鐵道部、鐵路局 (公司) 兩級(jí)審計(jì)部門繼續(xù)按照“分級(jí)負(fù)責(zé)、分階段重點(diǎn)實(shí)施和落實(shí)責(zé)任制”的原則，對(duì)新開工項(xiàng)目特別是合資鐵路項(xiàng)目重點(diǎn)關(guān)注管理控制制度的建立、健全和執(zhí)行，合同的訂立和管理，對(duì)合資公司重點(diǎn)關(guān)注法人治理結(jié)構(gòu)，以及重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策程序等情況；對(duì)續(xù)建項(xiàng)目重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)程序的執(zhí)行情況、合同管理情況、驗(yàn)工計(jì)價(jià)和工程結(jié)算的真實(shí)性、合規(guī)性；對(duì)收尾銷號(hào)項(xiàng)目重點(diǎn)關(guān)注主體工程完工后，收尾資金的使用情況。按照鐵道部審計(jì)中心的統(tǒng)一組織和部署，鐵道部、鐵路局兩級(jí)審計(jì)部門按權(quán)限劃分范圍，對(duì) 123個(gè)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金管理和使用情況實(shí)施了審計(jì)，其中鐵道部審計(jì)中心完成 12個(gè)，各鐵路局審計(jì)處完成111個(gè)，做到建設(shè)項(xiàng)目在建期間不留審計(jì)監(jiān)督空白點(diǎn)。

1.6 繼續(xù)加大對(duì)參建單位的審計(jì)力度 (2010年)

2010年是全面完成“十一五”規(guī)劃、為“十二五”實(shí)現(xiàn)良好開局奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的關(guān)鍵一年。各級(jí)審計(jì)部門繼續(xù)按照“分級(jí)負(fù)責(zé)、分階段重點(diǎn)實(shí)施和落實(shí)責(zé)任制”的原則，統(tǒng)籌安排審計(jì)資源實(shí)施審計(jì)。在重點(diǎn)審計(jì)建設(shè)單位的基礎(chǔ)上，針對(duì)部分參建單位資金管理現(xiàn)狀，加強(qiáng)對(duì)參建單位使用鐵路建設(shè)資金的審計(jì)。重點(diǎn)審計(jì)施工單位使用鐵路建設(shè)資金管理情況，關(guān)注是否存在挪用、轉(zhuǎn)移及抽調(diào)建設(shè)資金等問題。

鐵道部審計(jì)中心對(duì) 2005 版的建設(shè)項(xiàng)目指導(dǎo)方案和實(shí)施細(xì)則進(jìn)行了修訂，還印發(fā)了《關(guān)于鐵路局(公司) 審計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)抽審參建單位發(fā)現(xiàn)重要問題辦理移交工作的暫行辦法》(審計(jì)[2010]3號(hào))，并出臺(tái)《審計(jì)中心建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)抽審參建單位發(fā)現(xiàn)重要問題辦理移交工作的暫行辦法》，各鐵路局 (公司) 審計(jì)部門和鐵道部審計(jì)中心對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)參建單位存在的問題，除按規(guī)定程序要求建設(shè)單位督促參建單位進(jìn)行整改外，對(duì)其中重要、傾向性、高風(fēng)險(xiǎn)及情節(jié)惡劣的問題，要通過鐵道部審計(jì)中心向參建單位上級(jí)內(nèi)審機(jī)構(gòu)移交，督促參建單位切實(shí)整改、規(guī)范，維護(hù)鐵路建設(shè)資金安全。按照鐵道部審計(jì)中心的統(tǒng)一組織部署，鐵道部、鐵路局兩級(jí)審計(jì)部門按權(quán)限劃分范圍，對(duì)178個(gè)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金管理和使用情況實(shí)施了審計(jì)，其中鐵道部審計(jì)中心完成 12個(gè)，各鐵路局審計(jì)處完成 166個(gè)，基本達(dá)到了建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)全覆蓋、無遺漏的要求。

1.7 印發(fā)《鐵路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)暫行規(guī)定》(2011年)

2011年是“十二五”規(guī)劃的開局之年，也是鐵路發(fā)展處在關(guān)鍵時(shí)期、全國(guó)鐵路深入謀劃“十二五”發(fā)展思路、社會(huì)各界對(duì)鐵路工作非常關(guān)注的一年。鐵路系統(tǒng)以貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為主題，以轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式為主線，相繼出臺(tái)了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式 確立國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)主體地位的改革推進(jìn)方案》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路建設(shè)管理的若干意見》等一系列重要文件，明確提出要實(shí)現(xiàn)鐵路建設(shè)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展，鐵道部負(fù)有完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的職責(zé)；為推進(jìn)鐵路建設(shè)科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮鐵道部鐵路建設(shè)管理的主體責(zé)任，優(yōu)化鐵路局建設(shè)管理責(zé)任，落實(shí)鐵路建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任，依法科學(xué)有序推進(jìn)鐵路建設(shè)，確保實(shí)現(xiàn)“十二五”鐵路建設(shè)目標(biāo)。其中，將開展建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)作為進(jìn)一步落實(shí)鐵路建設(shè)管理主體責(zé)任的內(nèi)容之一。為科學(xué)有序推進(jìn)鐵路建設(shè)，加強(qiáng)建設(shè)資金管理，保證建設(shè)資金安全，鐵路各級(jí)審計(jì)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)鐵道部黨組的工作部署，緊緊圍繞“權(quán)力制衡、運(yùn)行有序、合力形成、考核有效”4個(gè)重要環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)過程中的審計(jì)監(jiān)督，加大對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)力度。

2011年鐵道部印發(fā)了《鐵路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)暫行規(guī)定》(鐵審計(jì)[2011]187 號(hào))，對(duì)審計(jì)工作組織、審計(jì)工作內(nèi)容、審計(jì)工作實(shí)施和審計(jì)成果利用等均制定了操作性較強(qiáng)的規(guī)定，特別明確了審計(jì)內(nèi)容為建設(shè)資金的管理使用審計(jì)，既突出了建設(shè)資金管理是建設(shè)項(xiàng)目的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，又考慮了目前的審計(jì)力量情況。此外，鐵道部審計(jì)中心對(duì)鐵道部、鐵路局兩級(jí)審計(jì)部門在 2010年建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的重要、傾向性、高風(fēng)險(xiǎn)及情節(jié)惡劣的問題，向建設(shè)項(xiàng)目參建單位的上級(jí)內(nèi)審機(jī)構(gòu)辦理了移交，督促相關(guān)單位整改，并及時(shí)告知處理結(jié)果。同時(shí)鐵道部審計(jì)中心制定了《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)重要問題辦理移交的工作規(guī)范》(試行)，明確了辦理移交重要問題的內(nèi)容和辦理程序。在審計(jì)署對(duì)全路部分建設(shè)項(xiàng)目開展審計(jì)的情況下，鐵路局審計(jì)部門繼續(xù)按照“全覆蓋、無遺漏”的總體要求和“分級(jí)負(fù)責(zé)、分階段重點(diǎn)實(shí)施和落實(shí)責(zé)任制”的工作原則，在時(shí)間緊、項(xiàng)目多、任務(wù)重的情況下，圍繞建設(shè)資金的管理和使用這條主線，突出建設(shè)資金撥付、建設(shè)資金監(jiān)管、建設(shè)項(xiàng)目投資控制，以及委托代建項(xiàng)目的管理等工作重點(diǎn)，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目所處的不同階段，實(shí)施有針對(duì)性的審計(jì)。各鐵路局審計(jì)處全年對(duì) 131個(gè)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金管理和使用情況實(shí)施了審計(jì)。

2 內(nèi)部審計(jì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目采取的主要措施

2.1 創(chuàng)新建設(shè)項(xiàng)目組織形式

隨著鐵路大規(guī)模建設(shè)高潮的到來，按照鐵道部黨組的統(tǒng)一部署，鐵道部審計(jì)中心堅(jiān)持開拓創(chuàng)新，吸取原有的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)鐵路建設(shè)和鐵路內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍的實(shí)際情況，在審計(jì)實(shí)踐中不斷更新鐵路內(nèi)部審計(jì)工作的管理理念。自 2005年后，提出了“全覆蓋、不漏項(xiàng)、不間斷”的總體要求，并結(jié)合審計(jì)實(shí)際情況調(diào)整為在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)做到“全覆蓋、無遺漏”；逐步完善并確定了“分級(jí)負(fù)責(zé)、分階段重點(diǎn)實(shí)施和落實(shí)責(zé)任制”的工作原則。由鐵道部、鐵路局兩級(jí)審計(jì)部門按各自分工范圍每年組成若干個(gè)審計(jì)組，最大限度地利用現(xiàn)有鐵路內(nèi)部審計(jì)資源，充分發(fā)揮鐵路內(nèi)部審計(jì)力量的整體合力，創(chuàng)新了鐵路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作的組織形式。

2.2 制定和完善審計(jì)制度

（1）制定和完善審計(jì)指導(dǎo)方案和實(shí)施細(xì)則?！惰F道部審計(jì)中心 2005年對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金管理使用情況實(shí)施審計(jì)的指導(dǎo)方案》的實(shí)施，對(duì)各級(jí)審計(jì)部門建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)起到了很好的指導(dǎo)作用，為實(shí)施規(guī)范化審計(jì)創(chuàng)造了條件，提供了保障。鐵道部審計(jì)中心按照上述指導(dǎo)方案率先探索建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作，并在總結(jié)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過每年印發(fā)鐵路審計(jì)工作要點(diǎn)、開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和專題點(diǎn)評(píng)，以及日常聯(lián)系等多種形式指導(dǎo)各鐵路局審計(jì)處開展審計(jì)工作。2010年對(duì)指導(dǎo)方案進(jìn)行了再次修訂，更加明確了審計(jì)目標(biāo)，突出了審計(jì)重點(diǎn)，細(xì)化了審計(jì)內(nèi)容，規(guī)范了審計(jì)步驟和方法。同時(shí)，2005年在與當(dāng)年指導(dǎo)方案相配套的《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)實(shí)施細(xì)則 (2004年試用版)》的基礎(chǔ)上修訂了《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)實(shí)施細(xì)則 (2005年版)》，針對(duì)不同審計(jì)崗位的工作特點(diǎn)，全面考慮近年來基本建設(shè)審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的突出問題，從審計(jì)查證要點(diǎn)等5個(gè)方面進(jìn)行了重新明確，促進(jìn)了審計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn)化，提高了審計(jì)工作效率。

（2）明確鐵道部、鐵路局兩級(jí)審計(jì)部門審計(jì)范圍及工作分工。2008年明確了建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)范圍及工作分工，其中鐵道部審計(jì)中心負(fù)責(zé)審計(jì)鐵路投資和鐵路方占控股地位或者主導(dǎo)地位并且由鐵道部批準(zhǔn)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)建設(shè)的客運(yùn)專線項(xiàng)目，負(fù)責(zé)抽審部屬企業(yè)負(fù)責(zé)審計(jì)的建設(shè)項(xiàng)目；部屬企業(yè)負(fù)責(zé)鐵道部審計(jì)中心分工范圍以外的由鐵道部投資并由本企業(yè)管理的建設(shè)項(xiàng)目、鐵道部投資并由本企業(yè)管理的鐵路投資的建設(shè)項(xiàng)目和本企業(yè)作為鐵路出資者代表占控股地位或者主導(dǎo)地位的合資建設(shè)項(xiàng)目。確保了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的規(guī)范操作。

針對(duì)其他參股的合資建設(shè)項(xiàng)目，作為鐵路出資者代表的部屬企業(yè)要依法參與項(xiàng)目的管理和監(jiān)督，維護(hù)鐵路方的合法權(quán)益。是否由本企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施審計(jì)，根據(jù)實(shí)際情況自行掌握，如實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，可通過法人治理程序促其整改。

（3）制定參建單位審計(jì)發(fā)現(xiàn)重要問題移交工作的暫行辦法和工作規(guī)范。2010年鐵道部審計(jì)中心印發(fā)的《關(guān)于鐵路局 (公司) 審計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)抽審參建單位發(fā)現(xiàn)重要問題辦理移交工作的暫行辦法》和出臺(tái)的《審計(jì)中心建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)抽審參建單位發(fā)現(xiàn)重要問題辦理移交工作的暫行辦法》，對(duì)鐵道部、鐵路局 (公司) 審計(jì)部門建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)抽審參建單位發(fā)現(xiàn)重要問題辦理移交工作的基本原則、需要辦理移交工作的問題、移交問題需要上報(bào)的資料，以及移交工作程序進(jìn)行了明確。這進(jìn)一步加大了對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目參建單位的審計(jì)力度，促進(jìn)了鐵路建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范管理和建設(shè)資金的安全、合法使用。2011年鐵道部審計(jì)中心還制定了《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)重要問題辦理移交的工作規(guī)范》(試行)，明確了辦理移交重要問題的內(nèi)容和辦理程序。

（4）制定鐵路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)暫行規(guī)定。2011年鐵道部印發(fā)《鐵路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)暫行規(guī)定》，明確了建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的責(zé)任主體是投資的鐵路單位，該鐵路單位的主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人，單位相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門 (機(jī)構(gòu)) 也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的部門 (機(jī)構(gòu))責(zé)任；建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的單位范圍，確定鐵路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的對(duì)象為鐵路建設(shè)項(xiàng)目法人單位或其授權(quán)委托進(jìn)行建設(shè)管理的項(xiàng)目管理單位；增加了加大審計(jì)成果利用的內(nèi)容，力爭(zhēng)改變相關(guān)主管部門未充分利用審計(jì)成果的現(xiàn)狀，督促審計(jì)人員不斷提高審計(jì)質(zhì)量，多出、早出高水平的審計(jì)成果。

3 加強(qiáng)鐵路內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督作用

7年來，全路各級(jí)審計(jì)部門堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)鐵道部黨組關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)資金監(jiān)管的一系列重要指示和要求，不斷加大建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)力度，不僅披露和糾正了部分建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)資金管理等方面存在的不規(guī)范問題，而且防范了建設(shè)資金管理使用過程中的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了鐵路建設(shè)管理水平的提高，發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督所具有的防護(hù)和建設(shè)性作用。

3.1 防護(hù)性作用

防護(hù)性作用主要表現(xiàn)在發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職能，通過對(duì)建設(shè)資金管理使用的查錯(cuò)糾弊履行監(jiān)督職能，不僅審計(jì)被審計(jì)單位對(duì)國(guó)家和鐵道部的政策、法規(guī)、制度等的遵循情況，還對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部制定的制度、計(jì)劃的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果進(jìn)行監(jiān)督、跟蹤等，防范資金風(fēng)險(xiǎn)，防止本部門或被審計(jì)單位的合法權(quán)益受到侵害，切實(shí)履行審計(jì)部門在鐵路建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的基本職責(zé)，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的防護(hù)性作用。

7年來，通過每年不間斷地對(duì)建設(shè)資金進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)并依法依規(guī)糾正處理了部分建設(shè)項(xiàng)目投資完成和驗(yàn)工計(jì)價(jià)超概算、招投標(biāo)管理不規(guī)范和個(gè)別項(xiàng)目虛假驗(yàn)工，以及建設(shè)資金管理方面存在的不規(guī)范等問題。各級(jí)審計(jì)部門對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題按照審計(jì)程序及時(shí)做出審計(jì)決定并督促被審計(jì)單位整改，擴(kuò)大了審計(jì)的覆蓋面和影響力，維護(hù)了建設(shè)資金安全，促進(jìn)了鐵路建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范管理；鐵路審計(jì)部門及時(shí)對(duì) 2008年和 2009年中央預(yù)算資金投入的建設(shè)項(xiàng)目開展跟蹤審計(jì)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范問題也積極督促有關(guān)單位及時(shí)整改，維護(hù)了中央預(yù)算資金安全和依法合規(guī)管理使用。

3.2 建設(shè)性作用

建設(shè)性作用主要表現(xiàn)在發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的服務(wù)職能，按照“一審二幫三促進(jìn)”的要求，內(nèi)部審計(jì)工作不僅是停留在找問題、查錯(cuò)糾弊的層面，而是積極發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理的促進(jìn)作用，通過對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的分析，提出既符合實(shí)際又具有操作性的審計(jì)建議，幫助被審計(jì)單位制定完善、合理、有效的內(nèi)控制度，為領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策提供依據(jù)，不斷促進(jìn)規(guī)范管理，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的建設(shè)性作用。如針對(duì)客運(yùn)專線及公司化運(yùn)作、多元化投資的新體制等情況，鐵道部審計(jì)中心把加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督與促進(jìn)改善管理結(jié)合起來，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的共性問題提出了加強(qiáng)政策指導(dǎo)、完善管理制度的審計(jì)建議。

4 結(jié)束語

7年來，鐵道部審計(jì)中心認(rèn)真做好每年對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的統(tǒng)計(jì)、匯總和分析工作，對(duì)建設(shè)管理中存在的普遍性、傾向性問題及時(shí)提出審計(jì)建議，為鐵道部領(lǐng)導(dǎo)決策提供準(zhǔn)確、客觀的決策依據(jù)。