預算撥款制度改革對地方高校財務管理的影響研究

杜景順　李瑩　石勇　李丙秋

【摘 要】 全面推進高校預算撥款制度改革是政府引導和促進高校加強管理、提高辦學效益的重要舉措，也是政府對高校財政供養(yǎng)評價機制改革的必然趨勢。文章通過剖析地方公辦本科高校管理現狀、面臨的形勢及財務管理存在的問題，從政府對高校的管理和高校改革發(fā)展的現實需要以及現行預算撥款模式缺陷三個層面，闡釋了在我國深化高等教育改革的新時期，高校預算撥款制度改革的重要性和必要性，并針對遼寧省實施的省屬公辦本科高校預算撥款制度改革及其對學校財務管理的影響，提出了樹立和踐行“大學經營”理念、大力支持內涵發(fā)展、優(yōu)化財務管理體制、完善財務內控體系、規(guī)范財務運作和資產管理等高校財務管理戰(zhàn)略及對策。

【關鍵詞】 預算撥款制度； 績效撥款； 地方高校； 財務理念； 應對策略

【中圖分類號】 F812.3；G467 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）12-0153-04

我國高等教育已進入大眾化階段，高等學校的辦學規(guī)模不斷擴大，學校事業(yè)發(fā)展對資金的需求與供給不足的矛盾突顯，與此同時，高校撥款的績效管理以及高校的辦學質量問題受到政府和社會的廣泛關注。為此，我國政府逐步實施了一系列以提高績效為目標的高校財政撥款制度改革，遼寧省人民政府辦公廳于2017年1月16日出臺了《關于改革省屬高校財政撥款制度促進人才科技供需協(xié)調發(fā)展的意見》，以此引導和激勵高校不斷優(yōu)化資源配置，加強內涵建設，科學規(guī)范管理，提高辦學質量，增強競爭實力。如何適應新形勢新政策，抓好開源節(jié)流，支持學校改革發(fā)展，實現節(jié)支增效、管理規(guī)范的財務工作目標是值得我們研究的重要課題。

一、預算撥款制度改革的意義及必要性

（一）從政府對高校管理的現實需要看

1999年6月，在全國第三次教育工作會議后，我國高等教育進入加快發(fā)展、深化改革的新階段，突出表現在高校招生規(guī)模不斷擴大，政府對高等教育的投入不斷增加、撥款穩(wěn)步增長，滿足了人民群眾接受高等教育的愿望和經濟社會快速發(fā)展對人才的需求。在高等教育從“精英化”向“大眾化”轉變的過程中，高等教育的辦學層次和結構也發(fā)生了深刻變化，高校謀求自身發(fā)展的競爭意識不斷增強，并逐步從規(guī)模式發(fā)展向內涵式發(fā)展跨越。與此同時，政府通過不斷探索實施生均預算撥款制度改革激發(fā)高?；盍ΓС趾痛龠M高校改革發(fā)展；各高校也下大氣力爭取財政撥款和政府競爭性資金，辦學經費增加為學校各項事業(yè)發(fā)提供了有力支撐。2012年，教育部印發(fā)《關于全面提高高等教育質量的若干意見》，走內涵式發(fā)展道路成為當今高等教育發(fā)展的主題和高校綜合實力提升的焦點，政府把支持高校重點學科建設、教學科研條件建設以及人才隊伍建設作為財政投入的重點，高校內涵建設撥款實現逐年增長。然而，在現行的財政預算撥款制度下，無論是高校還是政府，關注的重點都是招生人數和財政撥款的數額及增量，卻忽視了資金使用的效益和效果。由于高校撥款的公有性和無償性，加之政府對高校沒有構建科學合理的經費使用效益及辦學質量評價體系，對辦學質量差、管理水平不高、經費效益低的學校缺乏硬性約束，導致教育資源浪費現象屢見不鮮，公共財政資源配置的科學性和公平性受到質疑，財政資金使用的效益性無法真實體現。政府對高校這種“大包大攬”和“大鍋飯”式的保障與管理，導致了高校端著“鐵飯碗”而高枕無憂，缺乏應有的活力。因此，政府需要進一步完善對高校的管理體制機制，以改革和完善現有財政預算撥款制度為抓手，緊緊牽住按辦學績效核定撥款這個“牛鼻子”，以此促使高校增強責任意識和危機意識，優(yōu)化內部治理，改變過去粗放型的管理模式，實行精細化、科學化、規(guī)范化的管理，提高經費使用效益。

（二）從現行高校財政撥款模式看

我國高等教育實行以政府投入為主的教育經費保障體制，財政撥款經歷了“基數加增長”“綜合定額加專項補助”“基本支出預算加項目支出預算”三種模式。這三種撥款模式各有優(yōu)點，滿足了不同教育階段高校發(fā)展的經費需求[1]，一段時期內為財政支持我國高等教育改革發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但實踐證明，這三種撥款模式不能真實準確地反映高等教育成本的變化規(guī)律，不注重對教育經費使用效益的評價，難以全面調動高校改革發(fā)展的積極性；沒有充分發(fā)揮財政撥款對高校的引導和激勵作用，導致高校為獲得更多的財政撥款，盲目地擴大辦學規(guī)模而忽視辦學質量的提升[2]；沒有真正戳到高?！巴刺帯倍鸸芾碚叩母叨汝P注，導致學校改革創(chuàng)新意識和勤儉辦學意識不強，精細化管理的措施辦法不多，辦學經費使用的績效管理嚴重缺失。因此，改革和完善現有財政預算撥款模式，建立以辦學績效為核心，供給與需求、規(guī)模與質量、貢獻與績效相掛鉤的經費分配機制已勢在必行。

（三）從地方高校改革發(fā)展及財務管理現狀看

自從《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》實施以來，政府逐步加大了對高等教育的投入力度，辦學經費的大幅增長有力地促進和支撐了高校的內涵式發(fā)展。隨著我國高等教育改革的不斷深入，地方高校在快速發(fā)展的同時，也遇到了很多困擾和瓶頸問題，主要表現在以下四方面：一是學?？焖侔l(fā)展對資金的需求與可能的矛盾日益突出。受到管理體制和地方財力的影響，地方高校的教育經費撥款總量與增速遠不及中央高校，加之人員經費和后勤保障等公用開支不斷增加，在學校年度預算中安排的教育教學及內涵發(fā)展方面的經費捉襟見肘，嚴重影響了人才培養(yǎng)質量，辦學經費不足困擾和制約著學校發(fā)展。二是學校管理形式在某種程度上仍然是政府職能的一種延伸，導致學校過度依賴政府，缺乏應有的辦學自主權。不難看出，學校以及學校內部各部門普遍存在著“等、靠、要”思想，改革創(chuàng)新動力不足、各項改革推進緩慢、內部控制體系和激勵機制不健全，沒有充分調動教職工開源節(jié)流和創(chuàng)新發(fā)展的工作積極性。三是學校教育資源配置不優(yōu)化、利用率不高、浪費嚴重。人、財、物是學校辦學的最基本保障，教育資源的充分整合與高效利用直接或間接地影響著辦學成本和辦學效益，而在現實工作中，學校重錢輕物現象依然存在，儀器設備盲目購置、重復購置或因管理不善造成毀損等教育資源浪費現象屢見不鮮，校產、基建、后勤等二級財務因管理粗放導致的廉潔風險和資金浪費問題還時有發(fā)生，選人用人機制以及人力資源配置也有待于進一步優(yōu)化。四是學校財務管理的職能和作用沒有得到全面有效的發(fā)揮。長期以來，受傳統(tǒng)思維方式影響，一些高校的管理者只是把財務視為報賬、記賬、算賬的工具，沒有充分認識到財務管理的重要性和相關性，導致財務制度不完善或形同虛設、預算管理缺乏嚴肅性、財務激勵與監(jiān)管機制缺失等問題。在激烈的大學競爭和高等教育辦學規(guī)模相對穩(wěn)定以及財政撥款增長緩慢的背景下，生存與發(fā)展是地方高校面臨的重要課題。在新形勢下，地方高校只有樹立成本效益意識，不斷優(yōu)化大學內部治理，完善預算管理和內部控制體系，下大氣力拓寬經費渠道，把有限的資金用在刀刃上，真正做到人盡其才、物盡其用，才能不斷增強發(fā)展硬實力、實現內涵式發(fā)展目標；同時，政府通過構建科學合理的大學績效評價考核機制，將績效撥款納入基本預算管理，提高教育資源利用率和整體辦學效益，以此激發(fā)高校改革創(chuàng)新的能動性。

二、績效撥款制度的內涵及保障內容

預算績效撥款是20世紀70年代末伴隨著“新公共管理”運動、高等教育財政危機與公共問責向高等教育領域不斷滲透的情況下興起的[1]，其主要特征是將財政撥款與辦學效益掛鉤，通過全面評價高校的辦學效益，促進高校提高管理水平，提升辦學質量。改革開放以來，我國不斷推進高等教育預算撥款制度改革，制定了多項教育經費績效管理措施辦法。2008年，財政部、教育部印發(fā)了《關于完善中央高校預算撥款制度的通知》，提出“增加績效撥款，構建激勵機制”；2015年，又印發(fā)了《關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》，提出“改進資金分配和管理方式，突出公平公正，強化政策和績效導向，增強中央高校按照規(guī)定統(tǒng)籌安排使用資金的能力，促進中央高校內涵式發(fā)展，著力提高辦學質量和水平”。伴隨著中央高校預算撥款制度改革的不斷深入，遼寧省也不斷探索和推進省屬高校預算撥款制度改革，2011年1月7日出臺了《遼寧省普通本科高校生均經費預算制度實施方案》，提出分步分類推進實施按辦學績效核定財政撥款。該《方案》的實施改變了一直采用的“基數加增長”、按編制保人員支出和適當安排正常運轉公用經費的預算分配辦法，對于解決和規(guī)避高校債務風險、調整下劃高校財政撥款差異、促進高校樹立成本效益意識、激發(fā)高校改革發(fā)展動力發(fā)揮了重要作用[3]。2017年1月16日又出臺了《關于改革省屬高校財政撥款制度促進人才科技供需協(xié)調發(fā)展的意見》，旨在通過建立以辦學績效為導向的投入政策和激勵機制，進一步引導高?？茖W規(guī)劃，合理定位，推進供給側改革，加快內涵式發(fā)展，實現精細化、科學化管理，全面提升高等教育服務遼寧新一輪振興的能力和水平。該《意見》的實施把政府對高校的撥款管理從投入型轉變?yōu)榭冃?，使高校內涵式發(fā)展的政策導向和資金分配的績效導向更加清晰。改革后的撥款體系主要包括三個方面：一是建立與有效供給程度掛鉤的基本支出保障體系，引導高校科學合理并動態(tài)調整招生規(guī)模和學科專業(yè)結構，有的放矢地開展科技創(chuàng)新，提供服務本省經濟社會發(fā)展的能力，省財政根據高校培養(yǎng)的畢業(yè)生對人才需要的滿足程度、科技需要的承擔和轉化情況核定下一年度的基本支出數額，納入年度預算；二是建立以“事后獎補”為特色的專項支出提升體系，將成果與獎勵掛鉤，實現項目管理從注重事前立項審批向事后獎補轉變，以提高資金使用效益；三是建立以創(chuàng)先爭優(yōu)為導向的績效支出激勵體系，通過建立以人才培養(yǎng)模式改革、科技創(chuàng)新和成果轉化能力、校企協(xié)同創(chuàng)新和協(xié)同育人等為重要指標的評價體系，對高校實施分類考核，并依據績效考核評價結果核定下一年度績效獎勵資金規(guī)模[4]。

三、績效撥款制度對高校財務管理的影響及應對策略

全面推進預算撥款制度改革是政府引導和促進高校加強管理、提高辦學效益的重要舉措，也是政府對高校財政供養(yǎng)評價機制改革的必然趨勢[3]。筆者認為，績效撥款制度的本質是政府通過構建科學合理的高等教育投入與產出關系，即財政撥款與事業(yè)支出的效益關系，借以激發(fā)高校辦學活力，實現經費使用效益和辦學效益最大化的財政工作目標。這種效益關系，一方面促使高校不僅要抓好開源節(jié)流，更要抓好節(jié)支增效；不僅要關注財政撥款的多少，更要關注事業(yè)支出的效益和效果；另一方面促進高校樹立大學經營理念和戰(zhàn)略理財觀，倒逼高校優(yōu)化教育資源配置，使財務管理職能從簡單管財向科學理財轉變、預算管理從粗放式向精細化轉變、財務人員從核算型向管理型轉變。地方高校應當以預算撥款制度改革為契機，通過財務管理體制機制創(chuàng)新，完善內部控制體系，加強財會隊伍建設等措施，努力提高財務管理整體水平，真正做到向管理要效益，以改革促發(fā)展。

（一）樹立和踐行“大學經營”理念

經營的本意是籌劃與管理，謀求更大的利益和效益。在我國高等教育改革發(fā)展的新時期，高校的發(fā)展環(huán)境發(fā)生了深刻變化，面對激烈的大學競爭，學校為取得更大的優(yōu)勢地位和主動權，不斷增強自身綜合實力，需要樹立“大學經營”理念。所謂“大學經營”并不是以營利為目的一般意義上的“經營”，而是指大學必須精心運作和科學管理[5]。就高校財務管理而言，“大學經營”的核心理念是開源節(jié)流，統(tǒng)籌規(guī)劃和合理配置教育資源，降低辦學成本，實現辦學經費效益最大化，并通過對未來財務環(huán)境和風險的預測分析，避免決策失誤。在2004年第二屆中外大學校長論壇上，“大學也需要經營”成為校長們的共識。耶魯大學校長萊溫曾說“大學是一項公益性事業(yè)，我們可以不贏利，但也不能虧本”。中山大學原校長黃達人的觀點更鮮明，他說：“成本意識和效率觀念應該貫穿大學管理的始終”，“資源配置的決策依據首先建立在成本意識上，在目前的財政狀況下，大學要比以前更加精打細算才行”。校長們一致認為，實現教育資源的優(yōu)化配置會達到事半功倍的效果，資金應重點用在內涵建設方面，同時要克服管理中大手大腳的習慣[5]。作為地方高校，要適應高等教育財政撥款制度改革的大趨勢和復雜的理財環(huán)境，在辦學經費有限和不足的情況下，尋求多元化的籌資渠道，堅持勤儉辦學，管好用好教育資源，提高辦學經費效益，規(guī)避財務風險是大學經營的首要選擇和財務管理的主要任務。事實證明，在大學經營過程中，一流的財務管理是十分必要的，一所大學管理的好壞取決于經營是否恰當，學校辦學經費有了保障，軟硬件條件改善，才會吸引和留住高層次人才，出更多更好的教學科研成果，社會影響和地位就會不斷提升，招生就業(yè)形勢就會越來越好，社會贊助也會源源不斷，最終才能實現良性和持續(xù)發(fā)展。

（二）大力支持學校內涵建設，爭取競爭性資金

競爭性資金是高校發(fā)揮自身特色優(yōu)勢，通過競爭方式獲得的專項資金，包括財政性專項和非財政性專項。競爭性資金是辦學績效和辦學實力的具體表現，也是辦學經費的主要來源[6]。按照遼寧省高等學?？冃Ч芾頃盒修k法及績效預算撥款制度，財政專項撥款是采用因素法設定的辦學績效評價指標體系確定的，而高層次師資隊伍、國家及省級重點學科、重大科技創(chuàng)新及教學實驗平臺、人才培養(yǎng)質量是辦學績效評價體系的重要因子，這些重要因子正是學校內涵建設的主要內容[3]。新形勢下的地方高校，在辦學規(guī)模比較穩(wěn)定、財政投入增長放緩、教育事業(yè)收入難有較大增長的背景下，學校應當明確自身辦學定位，推進供給側改革，調整專業(yè)學科結構，優(yōu)化教育資源配置，統(tǒng)籌全校財力資源，集中力量抓好內涵建設，提高教育教學水平和人才培養(yǎng)質量，不斷增強科技創(chuàng)新和服務社會的能力，這是學校爭取績效性獎勵和競爭性資金的硬實力和戰(zhàn)略選擇。保障內涵建設資金需要勢必成為高校財務的主要任務和工作目標。

（三）實施“統(tǒng)一領導，一級核算，二級管理”的財務管理體制

近年來，從地方高校財務審計以及巡視反饋意見看，高校還存在著對基建、校產、后勤等二級單位監(jiān)管不到位、資金管理不規(guī)范以及教育資源配置不合理、資源浪費等問題。筆者認為，解決這些問題的根本在于學校財務管理體制機制的創(chuàng)新。高校財務管理體制是學校根據自身改革發(fā)展需要和財務管理內容，為了明確經濟責任、合理劃分財權、規(guī)范財經行為、防范經濟風險、處理各方面財務關系而建立的內部經濟管理制度。高校構建一個科學合理的財務管理體制是確保財務管理職能有效發(fā)揮以及教育資源優(yōu)化配置與高效利用的重要制度安排。在新的預算撥款制度和復雜的財務環(huán)境下，地方高校應當樹立“大財務”思想，進一步強化學校對財務工作的統(tǒng)一領導，堅持全校財經工作“一盤棋”，把各方面資金集中到大財務，執(zhí)行學校統(tǒng)一的財經政策，實行集中統(tǒng)一核算，同時在明確校內各單位權責關系的基礎上，堅持事權和財權相結合的原則，進一步下放二級單位的資金管理權[7]。實踐證明，“統(tǒng)一領導，一級核算，二級管理”的財務管理體制能夠較好地滿足當前地方高校改革發(fā)展需要，“統(tǒng)一領導”使學校的各項政策措施得到全面貫徹落實；“一級核算”可以進一步增強學校對整個財經活動的宏觀調控能力，保證學校集中財力做大事，充分發(fā)揮財務監(jiān)督職能；“二級管理”可以有效調動校內各單位增收節(jié)支的積極性，促進學校全面、協(xié)調、快速發(fā)展[6]。

（四）構建行之有效的財務內部控制體系

當前，高校財務環(huán)境和經濟活動日益紛繁復雜，由于內部控制不健全、監(jiān)督機制缺失、管理不到位等導致的教育資源浪費、經費管理不規(guī)范以及各種違規(guī)、違法和違紀問題時有發(fā)生[8]。高校在收支、采購、基建、資產、合同等管理方面依然存在著風險和漏洞，這是一個嚴峻的不容忽視的現實問題，需要通過制定和完善財務內部控制不斷加以解決。賬務內部控制是高校為了保護資產安全和有效使用，規(guī)范校內經濟秩序和財經行為，確保財經法律法規(guī)及學校管理方針政策的貫徹執(zhí)行，及時發(fā)現管理漏洞和缺陷，有效防范舞弊和預防腐敗，規(guī)避經濟風險，保證會計信息真實完整，提高辦學經費效益，提升自身綜合管理水平，實現改革發(fā)展目標而制定和實施的一系列財務管理辦法、執(zhí)行程序及制衡措施。財政部、教育部《關于高等學校建立經濟責任制加強財務管理的幾點意見》明確指出，“高等學校必須結合校內管理體制改革建立科學的運營機制和有效的內部控制制度。”《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》也明確要求高校要加強財務制度建設，完善經費使用內部稽核和內部控制制度?！缎姓聵I(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》對如何構建高校內部控制體系提出了具體要求。在新的預算撥款制度下，地方高校一方面需要處理好規(guī)模與效益的關系，不斷加強內涵建設，拓展辦學經費渠道；另一方面迫切需要構建內部控制體系，完善各級經濟責任制，理順財務關系，堵塞管理漏洞，保證經濟活動合法合規(guī)，最大限度地發(fā)揮辦學資源的效益。

（五）在規(guī)范財務運作和資產管理方面下功夫

多年以來，受傳統(tǒng)財務理念和慣性思維的影響，地方高校的內部會計控制、會計基礎工作以及經費管理等方面還存在著許多薄弱環(huán)節(jié)，預算控制的有效性沒有得到充分發(fā)揮，資產管理水平也需要進一步提升。近些年，從審計檢查情況看，因制度執(zhí)行不嚴、管理不善造成的資源浪費問題十分嚴重。在政府實施績效撥款制度和強化依法治校的新形勢下，地方高校需要不斷更新理財觀念，在做好開源節(jié)流工作的同時，應當重點在規(guī)范財務運作和資產管理方面狠下功夫。一要強化會計基礎工作，合理設置會計崗位，實現內部會計牽制，嚴格執(zhí)行各項經費管理辦法及核算要求，做到財務資料齊備、合理合規(guī)，各項收支有根有據，財務審批流程清晰，管理服務高效。二要強化財務預算管理，按照“統(tǒng)籌安排、量入為出、保證重點、收支平衡”原則編制內部預算，積極采用零基預算法，實行定額、定量和目標管理，盡可能細化預算支出項目，建立預算分析和績效評價考核制度，保證預算編制和執(zhí)行過程的嚴肅性、權威性和約束性[7]。三要強化學校資產歸口管理，實行大型儀器設備采購論證制度，堅決防止無計劃采購、重復購置和盲目購置；推進大型儀器設備共享，避免資產閑置，提高儀器設備利用率；完善存貨核算和管理體系，防止存貨購買和使用的隨意性；堅持資產的定期盤點和對賬制度，保證賬實相符、賬賬相符；加快清理整頓校辦產業(yè)，明晰產權關系，防止資產流失；規(guī)范專利技術和科技成果管理，依法保護學校無形資產；建立資產使用管理責任制和資產處置評估制度，防止因管理不善造成資產損壞，提高資產完好率。四要強化經濟合同歸口管理，落實責任追究制度，充分發(fā)揮學校律師在合同簽訂和履行過程中的把關作用，依法保護學校資產安全、維護學校合法權益。五要完善財務監(jiān)督管理體系，嚴格落實“三重一大”集體決策機制和重大財務事項報告制度，充分發(fā)揮內部審計的監(jiān)督作用，防范經濟風險和腐敗現象發(fā)生。

（六）依法解決財會隊伍建設短板問題

近些年，從巡視反饋情況看，高校并非是一塊凈土，經濟活動中出現的管理不規(guī)范、監(jiān)督不到位等問題，究其成因，與學校違規(guī)任用財務負責人、財會人員短缺以及財務管理粗放不無關系。學校各類經濟活動的主體是“人”，財務管理政策措施需要“人”去研究制定和貫徹落實。在新形勢下，高校的財務管理理念、資金籌措渠道和方式、財務管理體制和模式、會計核算方式和手段、財務管理關系都發(fā)生著深刻的變化，學校財務管理已不再是傳統(tǒng)意義的粗放型管理[6]，這就要求高校一要嚴格按照我國《會計法》和《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》等有關法律法規(guī)，足額配備具有相應資格和能力的財務人員；二要嚴格按照《高等學?？倳嫀煿芾磙k法》等有關法律法規(guī)要求設置總會計師，并充分發(fā)揮總會計師在協(xié)助校長領導全校財務，實施精細化、科學化、規(guī)范化財務管理工作中的重要作用；三要重視加強財務人員繼續(xù)教育和作風建設，提高財務人員綜合素質，增強工作能力，提升財務管理和服務水平。事實證明，一流的高校需要一流的財務管理，而一流的財務管理需要擁有一支對高等教育充分了解、財經政策理論水平高、財會業(yè)務精湛、勇于創(chuàng)新、敬業(yè)擔當、品德高尚、勤政廉潔的財務管理隊伍[6]，這方面應當引起政府部門和學校管理者的高度重視。

四、后記

20世紀60—70年代，美國、英國、加拿大等已經開始探索根據大學完成目標的情況來分配資源，取得了很好的效果[2]。到20世紀90年代，這種撥款和績效結合起來的分配機制逐漸盛行，我國政府也逐步實施了以提高辦學績效為目標的高等教育撥款制度改革，有力促進了高等教育的快速發(fā)展。在我國高等教育改革發(fā)展的新時期，遼寧省政府不斷改革和完善生均經費預算制度，實行按辦學績效核定財政撥款，對于促進地方高校進一步增強成本效益意識和內生發(fā)展動力，提高財政資金使用效益，提升財務工作精細化、科學化、規(guī)范化管理水平起到了積極作用。但縱觀發(fā)達國家高等教育預算撥款制度改革的歷程，每一時期的任何一項政策都不是完美無缺的，改革不能一蹴而就，現行的績效撥款制度不可能全面解決地方高校的現實問題，更有待于進一步完善。

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