農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展困境與對策

管夢倩 趙嬌嬌 劉佳瑩

【摘 要】在深入推進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的背景下，本研究以南京市高淳區(qū)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的運作情況為研究對象，通過文獻分析、問卷調(diào)查和實地調(diào)研，了解并分析農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款運作現(xiàn)狀，找出其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展困境并提出可行性建議，對促進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的進一步發(fā)展和有效盤活農(nóng)村資源產(chǎn)生一定的理論價值和借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款；困境

一、引言

隨著國家的經(jīng)濟發(fā)展，政府已經(jīng)逐步將目光轉(zhuǎn)移到“三農(nóng)”問題上，而傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)完成的資本積累不夠，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展存在資金短缺和融資困難的問題，政府為了解決這方面的難題，2014年中央一號文件提出"在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)貸款"。2015年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕45號），賦予農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資的功能。黨的十八屆三中全會明確提出開展試點區(qū)，2016年、2017年，2018年中央一號文件均有關(guān)于農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的指導(dǎo)意見出臺。

本文通過對南京市高淳區(qū)的農(nóng)戶與銀行等相關(guān)金融服務(wù)機構(gòu)展開調(diào)查研究，將土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的提供者和接受者均納入我們的分析范圍之內(nèi)，研究南京市高淳區(qū)試點地農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展情況，了解目前發(fā)展困境，并對地方政府的相關(guān)經(jīng)濟政策的制定有一定的幫助，由此真正做到心系民生，惠及“三農(nóng)”。

二、文獻綜述

（一）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款必要性的研究

關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款開展的必要性學(xué)者們存在著不同意見。反對方認為由于我國目前沒有良好的社會保障體系和失業(yè)保障體系，所以土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)負更多的是社會保障職能和失業(yè)保障職能，要先保證公平在兼顧效率，以效率為中心的制度需要在土地的主要功能不再是基本福利保障的條件下才可能實現(xiàn)。陳錫文（2010）明確指出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在潛在風(fēng)險，極力反對該項業(yè)務(wù)在全國普遍推廣，并且批評了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款運作過程中存在的對農(nóng)民不公平行為。另一方面，羅劍朝（2005）認為農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的開展能夠更好地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供充足的資金保證。肖詩順等（2010）指出開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)是緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金壓力的好的模式，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款勢在必行。

（二）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款可行性研究

從社會政策以及法理方面，王文軍等（2011）認為《物權(quán)法》的立法精神為允許土地經(jīng)營權(quán)融資抵押貸款預(yù)留了一定活動空間，使得我國農(nóng)村在社會保障機制尚未全面建構(gòu)的形勢下開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資成為可能。從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的視角，肖詩順等（2010）指出我國農(nóng)村土地已經(jīng)完全具備了部分排他性、可分割性及相對的流轉(zhuǎn)性等產(chǎn)權(quán)特性。從土地保障功能來看，黎翠梅（2007）認為目前我國農(nóng)村土地的基本生活保障功能正在不斷弱化、不同區(qū)域間存在著很大差異，這一現(xiàn)狀為我國試點土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)提供了可行性。

（三）綜述

開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)可以緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金瓶頸，緩沖銀行貸款風(fēng)險，擴大農(nóng)民可抵押財產(chǎn)范圍，是必要的并且可行的。但試點工作并未達到預(yù)期的成效，由已有文獻可知，目前存在問題妨礙著土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)展，這些問題急需解決。故本文以高淳區(qū)為例研究發(fā)展困境并提出相關(guān)建議。

三、高淳區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款開展現(xiàn)狀與困境研究

（一）試點區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)放情況

經(jīng)查閱相關(guān)資料得知，截至2018年4月，高淳區(qū)作為全國試點縣已辦理28筆抵押貸款，貸款金額為14440萬元。如下表所示：

高淳區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資情況

按抵押貸款筆數(shù)排序，高淳區(qū)在江蘇省各地區(qū)中排名第18；按貸款金額排序，高淳區(qū)在江蘇省各地區(qū)中排名第6。作為試點區(qū)，高淳區(qū)的貸款發(fā)放情況不并理想。

1.遏制農(nóng)戶參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的原因分析

根據(jù)以上調(diào)查，30戶未做過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的大農(nóng)戶意愿分析時發(fā)現(xiàn)23戶大農(nóng)戶對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款意愿較強，但卻未能成功申請抵押貸款，其原因有以下兩點：

一是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要求較高。相對于目前推廣的一些其他的惠農(nóng)貸款，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款申報注冊條件相對較高，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的征信情況、土地效益、承包規(guī)模有更高要求，同時還要看農(nóng)戶的借款規(guī)模和承包規(guī)模、土地效益、租賃期限是否匹配，因此大農(nóng)戶雖對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿較強，但未能成功申請抵押貸款。

二是農(nóng)村土地價值不高。深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，抵押經(jīng)營地權(quán)的穩(wěn)定性、經(jīng)營權(quán)市場價格是農(nóng)戶是否能成功申請貸款的重要因素。權(quán)屬關(guān)系明晰、穩(wěn)定、城鎮(zhèn)化程度高、市場價值較高的土地更受歡迎。高淳區(qū)處于丘陵地帶，有效經(jīng)濟作物價值較低，土地市場價值總體不高，這也影響了銀行對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值判斷，銀行對辦理貸款持更謹慎的態(tài)度，使得絕大多數(shù)貸款未能成功辦理。

同時，在對30戶未做過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的大農(nóng)戶意愿分析時發(fā)現(xiàn)有7戶不愿意進行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款，原因主要有以下兩點。

第一，大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模較小，所需貸款金額較低，可以通過銀行提供的信用或擔(dān)保貸款以及民間信貸滿足資金要求。

第二，貸款利率較高，沒有相應(yīng)貼息政策支持。與最低執(zhí)行基準(zhǔn)利率以及享受政府貼息政策的一些惠農(nóng)貸款相比，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款合同利率是基準(zhǔn)利率上浮20%-40%，貸款利率相對較高，成本較大，降低農(nóng)戶對該貸款需求。

2.已做過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的大農(nóng)戶滿意度不高的原因

對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款不滿意的原因

通過滿意度調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大農(nóng)戶辦理過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款后滿意度并不高。具體原因分析如下：

第一，針對抵押物評估價格與理想價格存在差異，大農(nóng)戶對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有較大的需求，但實際獲得的貸款額度與自己理想中的貸款額度存在差異，資金缺口不能滿足，對抵押物價值評估機制信服程度較低。

第二，貸款辦理手續(xù)復(fù)雜。在申請農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款過程中，先要對抵押人進行信用評級、授信，然后進行借款申請，即需要到銀行填寫農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押登記申請表基本情況，根據(jù)申請表，抵押人需要到各個機構(gòu)完成表中簽字蓋章要求。在完成相關(guān)申請表簽字蓋章要求的過程中，經(jīng)過了受理與調(diào)查、風(fēng)險評價、貸款審批，合同簽訂等多項步驟，過程涉及到銀行、村委會、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)等多個部門，辦理手續(xù)復(fù)雜，農(nóng)戶需要花費較多時間與精力。

通過對未辦理和已經(jīng)辦理過的大農(nóng)戶進行意愿，滿意度等調(diào)查可以看出，農(nóng)戶雖對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿較強，但大多數(shù)農(nóng)戶未能成功申請貸款，而辦理過該業(yè)務(wù)的農(nóng)戶對抵押貸款的滿意度并不高。在此過程中，我們發(fā)現(xiàn)銀行作為抵押權(quán)人對農(nóng)戶貸款意愿與滿意度有較大影響，因此我們接下來將從商業(yè)銀行的角度來對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款進行供給分析。

（二）商業(yè)銀行視角下對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的供給分析

我們走訪調(diào)查了南京市高淳區(qū)淳溪鎮(zhèn)、漆橋鎮(zhèn)、椏溪鎮(zhèn)、東壩鎮(zhèn)、磚墻鎮(zhèn)的18家涉農(nóng)銀行，包括各鎮(zhèn)中國農(nóng)業(yè)銀行支行、中國銀行支行、江蘇省高淳農(nóng)村商業(yè)銀行支行、中國郵政儲蓄銀行支行等，其中未辦理過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的銀行有12家，辦理過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的銀行有6家，辦理過的業(yè)務(wù)數(shù)量均較少，平均只有1-3筆。我們對來自18家銀行的35位信貸員進行了采訪，其中24位來自于未辦理過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的銀行，11位來自于辦理過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的銀行。

1.商業(yè)銀行開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款意愿較弱

辦理過該業(yè)務(wù)的銀行信貸員中，有36%貸款供給意愿較強，64%貸款供給意愿較弱，整體對發(fā)放農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿相對較弱。未辦理過相關(guān)業(yè)務(wù)的銀行信貸員中，有25%貸款供給意愿較強，75%的貸款供給意愿較弱，整體對發(fā)放農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿相對較弱。

綜合來看，29%的信貸員貸款供給意愿較強，71%的信貸員貸款供給意愿較弱，各銀行發(fā)放農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿普遍較弱。

2.遏制商業(yè)銀行開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的原因

（1）抵押物價值不高且估值難度較大

信貸員對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押價值看法

如表所示，52%的信貸員認為農(nóng)村土地價值不高，并不滿足抵押品需要；31.4%的信貸員認為土地估值較為困難，僅28.6%的信貸員認為土地估值較容易。

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)價值評估的依據(jù)主要是每畝年凈收益、承包面積和剩余承包期限，因此土地價值是價值評估的重要因素。高淳區(qū)大部分處于丘陵地帶，經(jīng)濟效益高的經(jīng)濟作物并不多，種植生產(chǎn)效率也較低，土地價值總體不高。同時農(nóng)業(yè)屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險能力較弱，這些風(fēng)險會直接影響土地的價值，進而影響銀行對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值判斷。

信貸員普遍認為農(nóng)地估值困難的主要原因是是農(nóng)地的市場價格難以確定。農(nóng)地的位置、優(yōu)良程度和種類都會對農(nóng)地的市場價格產(chǎn)生影響。農(nóng)地所處位置不同、貧瘠與肥沃程度不同、農(nóng)地種類難以判斷，都會導(dǎo)致農(nóng)地價格評估難度增大。同時，信貸員指出目前高淳農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押物價值主要由第三方評估機構(gòu)評估得出或由銀行和借款人協(xié)商，總體上缺乏專業(yè)的評估機構(gòu)，評估方法也缺乏相對統(tǒng)一科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，這也是導(dǎo)致農(nóng)地估值困難的重要因素。

（2）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款處置變現(xiàn)難度大

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)市場并不像房地產(chǎn)市場一樣活躍，當(dāng)不良產(chǎn)生再通過村委會再掛牌找承包戶承接的難度較大。同時，抵押農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)通過相關(guān)部門協(xié)調(diào)處置時，多數(shù)由村委會主導(dǎo)，銀行難以有效介入再流轉(zhuǎn)的價格決定、承接人的選擇等重要處置環(huán)節(jié)，處置收益難以保障；通過法律訴訟手段耗時耗力，勝訴后的結(jié)果往往難以執(zhí)行，流轉(zhuǎn)處置難度較大。土地具備基本生活保障功能，是農(nóng)戶賴以生存的資源，當(dāng)發(fā)生不良，土地經(jīng)營權(quán)的收回、處置困難。土地承包通常以十年為一個租期，租金一次性付清，當(dāng)出現(xiàn)不良情況時，租賃時間還未到達，后續(xù)處理金額難以確定。

綜合分析大農(nóng)戶和商業(yè)銀行對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的需求和供給，總結(jié)得出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展困境主要為抵押物變現(xiàn)處置難度大、風(fēng)險集中且控制難度大、價值評估機制仍需進一步完善、政府扶持力度較小，抵押貸款手續(xù)辦理復(fù)雜等。

四、政策建議

為了更好地在南京市高淳區(qū)推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，我們結(jié)合本研究分析結(jié)果提出以下政策建議：

第一，完善價值評估機制。建議政府部門主導(dǎo)建立完善科學(xué)的評估體系，培養(yǎng)專業(yè)資質(zhì)評估人員，科學(xué)量化評估指標(biāo)。促進參與交易的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)合理定價，維護銀行和借款人的合法權(quán)益。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)后續(xù)價值難以確定是制約發(fā)展的重要原因，通過建立科學(xué)評估體系，減少變現(xiàn)處置金額的不確定性，減少商業(yè)銀行的顧慮。

第二，健全風(fēng)險分擔(dān)機制。設(shè)立與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款相匹配的專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)提供擔(dān)保，使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)體系得以真正完善。加大保險支持力度，探索增設(shè)農(nóng)業(yè)保險險種，并通過發(fā)展針對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的小額信貸保證保險品種和業(yè)務(wù)，緩釋貸款風(fēng)險。

第三，完善信用體系建設(shè)。加快推進征信系統(tǒng)建設(shè)及配套信息電子化數(shù)據(jù)庫建設(shè)，逐步建立數(shù)據(jù)庫共享機制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時更新，動態(tài)管理每單位的授信上限，簡化申貸手續(xù)，優(yōu)化審貸流程，提高工作效率。

第四，加大財政支持力度。健全風(fēng)險補償基金運行機制，通過財政部門建立專門的貸款損失保障或補償機制，從財政上對辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行以一定的比例進行的風(fēng)險補償，實現(xiàn)政府與放款銀行風(fēng)險分擔(dān)，增加金融機構(gòu)信貸投放的積極性。加大財稅支持力度，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)在稅收方面給予優(yōu)惠，減輕農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的財務(wù)成本。

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