農(nóng)民工權(quán)利保護(hù)缺失的問(wèn)題探析

黃恒林

【摘 要】農(nóng)民工合法權(quán)利被侵犯的狀況令人擔(dān)憂(yōu)，農(nóng)民工政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)處于尷尬的困境、受教育權(quán)利的不平等、就業(yè)生存權(quán)屢遭侵害和社會(huì)安全保障權(quán)利得不到保障。以法律為視角探析農(nóng)民工權(quán)利法律保護(hù)缺失主要受到立法不完善、行政管理缺位和司法救濟(jì)的缺陷。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工；權(quán)利保護(hù)；現(xiàn)狀；原因

一、農(nóng)民工權(quán)利保護(hù)存在的問(wèn)題

（一）政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)的尷尬困境

農(nóng)民工作為社會(huì)弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，“弱”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是經(jīng)濟(jì)上的貧困和身體健康上的疾病這么簡(jiǎn)單問(wèn)題，更重要的是，“弱”代表著他們?cè)谡紊嬷械牟焕幘澈褪艿酵{。我國(guó)選舉法主要是按戶(hù)籍地劃分選舉選區(qū)，農(nóng)民工群體人口流動(dòng)性較強(qiáng)，并且戶(hù)口在農(nóng)村，因此他們?cè)诔鞘谢旧鲜菦](méi)有選舉權(quán)，回到遙遠(yuǎn)的戶(hù)籍地農(nóng)村參加選舉成本又高，雖然選舉法規(guī)定可以委托選舉，但是他們本身除了對(duì)工薪有強(qiáng)烈的要求外，對(duì)政治權(quán)利的法律意思意識(shí)低，況且通過(guò)委托方式來(lái)表達(dá)農(nóng)民工利益和權(quán)利訴求，很難從本質(zhì)上保護(hù)到他們的根本利益，直接導(dǎo)致了他們的切身利益得不到有效的保障。

（二）農(nóng)民工子女受教育資源的不平等

農(nóng)民工子女的義務(wù)教育過(guò)程的入學(xué)、升學(xué)以及整個(gè)教育都存在較大的障礙。由于教育資源的缺乏，在城市教育資源較好的公辦學(xué)校的學(xué)生名額優(yōu)先留給本戶(hù)籍地的學(xué)生，而農(nóng)民工隨遷子女則要求就比較苛刻，有些城市設(shè)置需要具備“五證齊全”等要求，甚至巧立名目收取較高的借讀等費(fèi)用。他們根本沒(méi)有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)條件和交通條件，在復(fù)雜因素影響下，很多直接放棄城市就讀來(lái)到農(nóng)村成為留守兒童，同時(shí)父母忙于打工，子女的家庭教育缺乏，容易導(dǎo)致學(xué)習(xí)成績(jī)差、心理問(wèn)題甚至行為出格等問(wèn)題，輟學(xué)后又踏上農(nóng)民工的行列而畸形發(fā)展。由于鄉(xiāng)村適齡接受教育的子女大幅度減少，近幾年村小學(xué)普遍面臨關(guān)閉的風(fēng)險(xiǎn)，只能到較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)接受教育。同時(shí)農(nóng)民工子女在學(xué)校受到不同程度的區(qū)別化對(duì)待現(xiàn)象，學(xué)校在貧困生評(píng)比程序相互“比窮”等非人性化現(xiàn)象突出和來(lái)自社會(huì)的歧視，隨著時(shí)間推移，農(nóng)民工子女心里容易形成“低人一等”的陰影。在現(xiàn)階段，農(nóng)民工隨遷子女與城市戶(hù)籍學(xué)生的義務(wù)教育資源和環(huán)境相比仍然差異較大，因此對(duì)于孩子的學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)有很大的影響。

（三）就業(yè)生存權(quán)屢遭侵害

1.勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)屢遭侵害

勞動(dòng)報(bào)酬是農(nóng)民工在工作生活中生存和發(fā)展的重要前提，拖欠和扣留工資現(xiàn)象依然大量存在，以計(jì)件計(jì)時(shí)方式?jīng)]有獲取在國(guó)家規(guī)定的相應(yīng)節(jié)假日加班費(fèi)，企業(yè)管理制度不規(guī)范，只考慮經(jīng)濟(jì)效益延長(zhǎng)工作時(shí)間，甚至違反法律法規(guī)克扣、拖欠工資以及休息休假每周半天休息得不到保障難于落實(shí)，以及工資待遇低廉難于支付日常生活高費(fèi)用。農(nóng)民工與城市正式職工相比，他們?cè)谕瑯拥膷徫粎s得不到同樣的勞動(dòng)報(bào)酬，付出更高的勞動(dòng)等現(xiàn)象仍然突出。據(jù)報(bào)道，山東省臨澗鎮(zhèn)165名保潔員被拖欠了半年工資，官方回應(yīng)環(huán)衛(wèi)所過(guò)年放假領(lǐng)導(dǎo)不在。[1]農(nóng)民工工資低于勞動(dòng)力價(jià)值，最低工資保障制度得不到保障，隨著物價(jià)水平的上漲，工資幅度多年未漲，他們千里迢迢出門(mén)辛苦勞動(dòng)，連自己的生活都沒(méi)法保障，頭上頂著一把刀，更不要說(shuō)看病、建房賣(mài)房、孩子上學(xué)、贍養(yǎng)父母。

2.休息休假權(quán)得不到保證

我國(guó)《勞動(dòng)法》規(guī)定了勞動(dòng)者工作時(shí)間的工時(shí)制度。但是現(xiàn)實(shí)工作中，農(nóng)民工普遍反映勞動(dòng)長(zhǎng)期超時(shí)加班現(xiàn)象嚴(yán)重，加班加點(diǎn)是常態(tài)，甚至法定節(jié)假日工作還得繼續(xù)，只有周日晚休息且三倍工資給兩倍等現(xiàn)象。用人單位往往采用不合理的“加班型”薪資結(jié)構(gòu)，他們把基本工資很低，要通過(guò)加班才能獲得較高的工資，許多安全事故與農(nóng)民工超時(shí)加班、超負(fù)荷勞動(dòng)造成的過(guò)度疲勞有關(guān)，同時(shí)職業(yè)安全也得不到保護(hù)，這對(duì)農(nóng)民工的身心健康造成了巨大的損害。

（四）農(nóng)民工社會(huì)安全保障的缺失

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為人民生活的“安全閥”、收入分配的“調(diào)節(jié)桿”和社會(huì)運(yùn)行的“安定器”，其建設(shè)有著突出的成績(jī)。[2]現(xiàn)階段對(duì)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)有了一定進(jìn)步的探索，但是這些探索在實(shí)踐中遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，農(nóng)民工參保率低，基本權(quán)益缺乏保障。農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度殘缺、權(quán)責(zé)模糊、待遇水平差、保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)困難等問(wèn)題，導(dǎo)致部分農(nóng)民工仍然游離于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外，形成了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的一個(gè)突出短板。[3]由于社會(huì)保障水平的差距，農(nóng)民工選擇在鄉(xiāng)村的“新農(nóng)保”，這種覆蓋廣、回報(bào)低、次水平的社會(huì)保障無(wú)法保障農(nóng)民工的養(yǎng)老支出，這都極大阻礙農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的積極性。

二、農(nóng)民工權(quán)利法律保護(hù)缺失的影響因素分析

（一）法律是最根本的因素

農(nóng)民工權(quán)利實(shí)現(xiàn)受阻最主要的原因是立法不平等、適用法律不嚴(yán)格和權(quán)利調(diào)節(jié)救濟(jì)機(jī)制設(shè)置不合理。[4]我國(guó)二元戶(hù)籍制度形成城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差距大，城市戶(hù)口和農(nóng)村戶(hù)口在公共資源利益分配上的差距非常明顯。農(nóng)民工戶(hù)口受到了很多不公平的待遇，長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)農(nóng)民工在城市務(wù)農(nóng)的身份得不到社會(huì)的認(rèn)同，雖然長(zhǎng)期生活在城市但卻不完全融入城市，亦不是傳統(tǒng)農(nóng)民也不屬于城市居民的尷尬處境。常常被排擠在城市公共服務(wù)之外。從法理角度分析，農(nóng)民工作為我國(guó)公民本該實(shí)際享有憲法法律賦予的平等權(quán)，然而卻沒(méi)有健全的法律法規(guī)保護(hù)農(nóng)民工的基本權(quán)利而處于邊緣化的法律地位。

我國(guó)《勞動(dòng)法》第12條是封閉式的法條限制了勞動(dòng)者權(quán)益隨著社會(huì)的發(fā)展有著不同特殊需求的變化，用人單位時(shí)常采取戶(hù)籍、工種、身高、年齡等歧視，有些單位以崗位涉及重要財(cái)物為借口而不招收外來(lái)農(nóng)民工等隱性就業(yè)歧視。有些地方政府為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)提升本地就業(yè)率而出臺(tái)各項(xiàng)方針政策限制外地務(wù)工人員。在實(shí)體法存在漏洞外，程序救濟(jì)法也有不足的內(nèi)容，我國(guó)在就業(yè)歧視、工傷、社會(huì)保障等糾紛救濟(jì)中過(guò)于繁瑣和時(shí)間過(guò)長(zhǎng)而不得不放棄維權(quán)。

農(nóng)民工的工資支付、工傷保護(hù)和社會(huì)保障也沒(méi)有相應(yīng)配套法律文件，諸多零散于行政立法的“條例”、“規(guī)定”、“意見(jiàn)”、“通知”、“辦法”等層次效率較低中，大多是應(yīng)對(duì)社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)而產(chǎn)生，其權(quán)威性和穩(wěn)定性不言而喻，缺乏法律上位法的強(qiáng)制性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，這不能真實(shí)有效的保護(hù)農(nóng)民工的權(quán)利。

（二）行政管理不到位是農(nóng)民工權(quán)益得不到有效救濟(jì)的行政因素

雖然農(nóng)民工對(duì)城市發(fā)展具有不可替代的作用，但是如果農(nóng)民工基本生活保障得不到保證，人格尊嚴(yán)得不到尊重，基本權(quán)益被剝奪，其對(duì)城市的交通、住房、環(huán)境等一般社會(huì)秩序不僅帶來(lái)一定的負(fù)面影響，而且在社會(huì)內(nèi)部會(huì)產(chǎn)生仇視潛在著社會(huì)沖突危害社會(huì)穩(wěn)定，為和諧社會(huì)注射了一劑不穩(wěn)定劑而產(chǎn)生巨大的社會(huì)隱患。因此很多政府部門(mén)采取管理控制的懲罰措施，而不是積極的教育引導(dǎo)和保護(hù)。勞動(dòng)行政執(zhí)法人員不足，職業(yè)素質(zhì)參差不齊，勞動(dòng)監(jiān)管不到位，沒(méi)有建立健全農(nóng)民工權(quán)益受損預(yù)防預(yù)警機(jī)制，勞動(dòng)行政管理部門(mén)“不告不理”的原則，沒(méi)有履行好勞動(dòng)法律保護(hù)的宣傳的職責(zé)，難以使勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法有效發(fā)揮作用，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型忽視了農(nóng)民工的就業(yè)生存和發(fā)展。筆者認(rèn)為，立法不到位到執(zhí)法不嚴(yán)，無(wú)疑是對(duì)農(nóng)民工傷口上撒把鹽，對(duì)農(nóng)民工權(quán)益又是更深層次的侵害，行政部門(mén)重在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，制裁手段多于警告、通告批評(píng)、責(zé)令改正等行政處罰不嚴(yán)導(dǎo)致法律保護(hù)的空架子難于起到威懾作用，在農(nóng)民工權(quán)利受侵害得不到有效保障是法律失靈之突出表現(xiàn)。

（三）司法救濟(jì)制度是農(nóng)民工權(quán)利保護(hù)的終極保障因素

1.農(nóng)民工司法救濟(jì)存在的缺陷

我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件屬于民事案件范疇，實(shí)行“原告就被告”原則。我國(guó)《企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》規(guī)定了可以由職工當(dāng)事人工資關(guān)系所在地的仲裁委員會(huì)處理，因此，讓用人單位所在地的人民法院管轄更加適宜。然而，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工與用人單位產(chǎn)生糾紛后就已經(jīng)辭職或被炒魷魚(yú)，權(quán)利受到侵害要進(jìn)入訴訟程序時(shí)，其本身的流動(dòng)性希望也能到原戶(hù)籍地提起訴訟的雙向選擇，但是要回到原用人單位取證、起訴，既不方便農(nóng)民工維權(quán)，也增加訴訟成本。

我國(guó)目前對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的司法救濟(jì)實(shí)行“一裁二審”制度，協(xié)商、調(diào)解是選擇性程序，但是要進(jìn)入訴訟程序就必須先進(jìn)行勞動(dòng)仲裁，而且訴訟周期長(zhǎng)。作為強(qiáng)勢(shì)方的用人單位“圓滑”利用訴訟權(quán)利經(jīng)過(guò)所有司法程序，而相對(duì)弱勢(shì)一方的農(nóng)民工則更沒(méi)有時(shí)間、經(jīng)濟(jì)去打贏勞動(dòng)爭(zhēng)議，同時(shí)加上訴訟費(fèi)用由原告的預(yù)交，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民工的勞動(dòng)爭(zhēng)議往往涉及三四千工資，理性的農(nóng)民工只能望其卻步自認(rèn)倒霉回避司法救濟(jì)破壞了司法權(quán)威性，不得不選擇極端手段維權(quán)于此又產(chǎn)生了社會(huì)秩序不良沖突的因素，不利于建設(shè)法治社會(huì)法治國(guó)家。同時(shí)多數(shù)農(nóng)民工法律意識(shí)不高，不知道通過(guò)法律途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益而超過(guò)訴訟時(shí)效喪失維權(quán)的請(qǐng)求權(quán)?，F(xiàn)行勞動(dòng)爭(zhēng)議司法救濟(jì)程序如此復(fù)雜、時(shí)間較長(zhǎng)，不能夠及時(shí)有效的保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。

2.農(nóng)民工維權(quán)舉證難

農(nóng)民工缺乏法律意識(shí)，維權(quán)意識(shí)不高且本身就業(yè)難在與用人單位達(dá)成工作口頭協(xié)議時(shí)往往不敢討價(jià)還價(jià)多提意見(jiàn)。面對(duì)“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的舉證規(guī)則，用人單位掌握最有利證據(jù)處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，絕大多數(shù)農(nóng)民工面臨無(wú)法證明或無(wú)力證明存在勞動(dòng)關(guān)系，而最終面臨敗訴的局面。在司法實(shí)踐活動(dòng)中，按照民事訴訟程序?qū)徖韯趧?dòng)爭(zhēng)議案件，其專(zhuān)業(yè)化水平仍然無(wú)法滿(mǎn)足勞動(dòng)糾紛爭(zhēng)議的需求，隨著勞動(dòng)爭(zhēng)議案件急劇增多，司法人員不足會(huì)導(dǎo)致案件審理周期過(guò)長(zhǎng)，不能及時(shí)解決農(nóng)民工的權(quán)益訴求。

（四）農(nóng)民工自身素質(zhì)是重要的主觀因素

青壯年的農(nóng)民工在鄉(xiāng)村雖是精華，但是處于城市勞動(dòng)力競(jìng)爭(zhēng)上則屬于相對(duì)劣勢(shì)的地位。他們本身缺乏接受高等教育，文化知識(shí)和工作技能欠缺，教育資源先天不足，再加上高強(qiáng)度的勞動(dòng)和長(zhǎng)時(shí)間的勞作而缺乏學(xué)習(xí)的條件和時(shí)間，對(duì)現(xiàn)行國(guó)家對(duì)于保障自身的相關(guān)法律法規(guī)知道甚少，法律權(quán)利意識(shí)淡薄。農(nóng)村“熟人社會(huì)”普遍還是一個(gè)依靠傳統(tǒng)道德運(yùn)行的禮治社會(huì)。當(dāng)農(nóng)民工權(quán)益受到用人單位侵害時(shí)，這種傳統(tǒng)思維方式和行為方式仍有較大的慣性而潛存于權(quán)益保護(hù)之中，一般不會(huì)考慮投訴或訴訟的正規(guī)途徑，他們往往不知抗?fàn)?、不敢抗?fàn)?，有少?shù)知道運(yùn)用法律武器維權(quán)，但是他們擔(dān)心維權(quán)而丟掉工作，他們盡量通過(guò)與用人單位自行協(xié)商，不愿意也不知道運(yùn)用國(guó)家公權(quán)力的正式途徑解決，但往往事與愿違，加上復(fù)雜的司法救濟(jì)程序和高昂成本，比較農(nóng)村原有生活艱苦、孩子的教育和老人的撫養(yǎng)后，他們對(duì)這份工作容易滿(mǎn)足，面對(duì)侵權(quán)行為產(chǎn)生了“多一事不如少一事”、“忍氣吞聲”的想法。

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