煤礦安全監(jiān)察要嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法程序

蔡世明

煤礦安全監(jiān)察工作一直都很注重違法事實(shí)的準(zhǔn)確查找，以確保其真實(shí)性；也注重法律條款適用的準(zhǔn)確與適當(dāng)，以確保監(jiān)察的有效性。但有時(shí)存在程序上簡(jiǎn)化、省略或變通現(xiàn)象，比如不聽取煤礦的陳述申辯、省略告知期、不宣告決定、超過(guò)法定時(shí)限作出決定、不向當(dāng)事人說(shuō)明理由和依據(jù)、口頭通知代替書面告知或送達(dá)等。近年來(lái)，隨著全面依法治國(guó)和依法行政的深入推進(jìn)，以及監(jiān)察對(duì)象法治意識(shí)的覺醒和增強(qiáng)，在當(dāng)前煤炭去產(chǎn)能的背景下，忽視執(zhí)法程序的弊端就逐步暴露出來(lái)，導(dǎo)致在一些具體的煤礦安全監(jiān)察行為中陷于被動(dòng)?；诖?，筆者呼吁煤礦安全監(jiān)察要強(qiáng)化嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法程序。

為什么

理論有依據(jù)。根據(jù)《煤礦安全監(jiān)察條例》，煤礦安全監(jiān)察屬于行政執(zhí)法行為。行政執(zhí)法行為同其他行政行為一樣，是有一定的方式、步驟、順序及時(shí)間性的，即必須符合一定的程序。行政執(zhí)法程序是針對(duì)行政執(zhí)法行為而言的，是為規(guī)范行政執(zhí)法行為，避免相對(duì)人的權(quán)利因行政主體的隨意判斷受到侵害而制定的，是行政執(zhí)法行為在時(shí)間和空間上的表現(xiàn)形式。所以，煤礦安全監(jiān)察同樣必須有程序的規(guī)制，才能保障《安全生產(chǎn)法》等實(shí)體法律法規(guī)的有效實(shí)施。

法律有規(guī)定?！缎姓V訟法》要求具體行政行為的程序必須合法，明確地把違反法定程序列入行政訴訟的可訴范圍。《行政處罰法》也對(duì)違反法定程序的處罰行為作了規(guī)定：“違反法定程序的處罰無(wú)效”（第三條第二款）?！睹旱V安全監(jiān)察條例》第三十四條規(guī)定：煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其煤礦安全監(jiān)察員履行安全監(jiān)察職責(zé)，應(yīng)當(dāng)出示安全監(jiān)察證件；發(fā)出安全監(jiān)察指令，應(yīng)當(dāng)采用書面形式。因此，煤礦安全監(jiān)察必須嚴(yán)格按程序?qū)嵤?，這也是依法行政的重要內(nèi)容。

現(xiàn)實(shí)有需要。嚴(yán)格按程序?qū)嵤┟旱V安全監(jiān)察，一是可以保障監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益。監(jiān)察對(duì)象很多的權(quán)益是通過(guò)煤監(jiān)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法程序來(lái)實(shí)現(xiàn)的，比如監(jiān)察員通過(guò)佩帶公務(wù)標(biāo)志或出示證件向監(jiān)察對(duì)象告知身份，使其能夠辨認(rèn)真假等。二是可以為監(jiān)察對(duì)象提供方便。如政務(wù)公開中依法公開辦事程序、辦證流程等，煤礦便可以按照規(guī)定提出申請(qǐng)和辦理，避免許多無(wú)益、無(wú)效的忙碌。三是可以提高工作效率和質(zhì)量。程序的法制化，可以有效防止監(jiān)察員因作風(fēng)差異而出現(xiàn)的“庸、懶、散”等問(wèn)題，進(jìn)而提高工作效率和質(zhì)量。四是可以確保廉潔文明執(zhí)法。當(dāng)前挺紀(jì)在前、有腐必反，執(zhí)法中如何保護(hù)我們自身是一個(gè)十分重要的命題。因程序公開，相對(duì)人就可以更好地監(jiān)督執(zhí)法行為，防止執(zhí)法過(guò)程中的武斷專橫、徇私枉法等。同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行程序，也可更好地保障執(zhí)法的公正與合法，以避免行政復(fù)議或行政訴訟作出對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)不利裁決而導(dǎo)致的國(guó)家賠償、責(zé)任追究等一系列不良后果。

怎么做

要樹立程序意識(shí)。執(zhí)法程序是重要的、不可或缺的，但當(dāng)前執(zhí)法程序沒(méi)有得到應(yīng)有的重視和執(zhí)行也是不爭(zhēng)的事實(shí)。究其原因，主要還是大家程序意識(shí)缺失。基于煤礦安全國(guó)家監(jiān)察制度的設(shè)置，在實(shí)施煤礦安全監(jiān)察時(shí)，監(jiān)察員一般處于事實(shí)的權(quán)威之位，不自覺中往往讓程序流于形式。而這在當(dāng)前法治環(huán)境下絕不是理性的選擇，其弊端也是十分明顯的，沒(méi)有程序的保障，就會(huì)直接影響煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的合法性和公正性。因此，煤礦安全監(jiān)察務(wù)必牢固樹立程序意識(shí)，堅(jiān)持依法監(jiān)察、依程序執(zhí)法。

要堅(jiān)持程序法定。煤礦安全監(jiān)察堅(jiān)持的執(zhí)法程序要基于法律法規(guī)的規(guī)定。因?yàn)樾姓?zhí)法程序也是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依照立法程序制定的行為規(guī)范，是行政執(zhí)法行為的有效構(gòu)成要件之一。如果執(zhí)法行為違反了程序規(guī)定，就會(huì)發(fā)生執(zhí)法行為無(wú)效、部分無(wú)效或經(jīng)補(bǔ)正后有效的法律后果。國(guó)家層面的《行政許可法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》《安全生產(chǎn)法》《礦山安全法》，國(guó)務(wù)院的《煤礦安全監(jiān)察條例》《安全生產(chǎn)許可證條例》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，以及國(guó)家安全監(jiān)管總局的《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》等法律法規(guī)規(guī)章中都有條款對(duì)煤礦安全監(jiān)察的程序作出了相應(yīng)規(guī)定。而且，作為必要的延伸或補(bǔ)充，在不違背上述法律法規(guī)規(guī)定的原則下，監(jiān)察機(jī)構(gòu)可依據(jù)實(shí)際情況制定具體的制度，對(duì)煤礦安全監(jiān)察的職權(quán)在內(nèi)容和程序上作出更加詳細(xì)的規(guī)定，從而更好地保障實(shí)體職權(quán)的行使和法律法規(guī)的實(shí)施。

根據(jù)江西煤礦安監(jiān)局《執(zhí)法工作規(guī)范》等業(yè)務(wù)制度，涉及的執(zhí)法程序主要有三項(xiàng)：一是監(jiān)察執(zhí)法方面，在法理上屬于主動(dòng)型行政執(zhí)法，其流程是依據(jù)計(jì)劃制定監(jiān)察方案——告知身份現(xiàn)場(chǎng)檢查和現(xiàn)場(chǎng)處理——立案——調(diào)查取證——審批——定案（告知和決定）——送達(dá)——執(zhí)行——結(jié)案。二是行政許可方面，法理上屬于被動(dòng)型行政執(zhí)法，其流程是申請(qǐng)——受理——審查——核準(zhǔn)——頒發(fā)——公告。三是事故調(diào)查的流程是立案——成立事故調(diào)查組——調(diào)查取證——提交事故調(diào)查報(bào)告——審查——批復(fù)——執(zhí)行——結(jié)案。

要保證程序完整。一個(gè)合理合法的執(zhí)法程序必須是完整的，一個(gè)完整的執(zhí)法程序必須把握以下幾點(diǎn)。

1.明示管轄權(quán)。依據(jù)權(quán)力法定的原則，監(jiān)察員在實(shí)施煤礦安全監(jiān)察時(shí)必須首先出示證件，以表明身份和表明對(duì)有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的具體事項(xiàng)有管轄權(quán)，否則，就屬程序違法。

2.依法調(diào)查取證。這是行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中“先取證、后裁決”原則的必然要求。我們?cè)谧鞒鎏幚硖幜P或許可的決定前必須客觀、全面、公正的調(diào)查收集相關(guān)證據(jù)。一是監(jiān)察時(shí)不能少于兩位監(jiān)察員，并先告知煤礦相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。二是現(xiàn)場(chǎng)通報(bào)查處的隱患和安全違法行為，聽取煤礦的意見，以確保問(wèn)題查準(zhǔn)查實(shí)。三是證據(jù)固定。收集的物證、書證、證人證言等須經(jīng)監(jiān)察對(duì)象簽字、蓋章等方式進(jìn)行確認(rèn)，有的情況還須聘請(qǐng)有資質(zhì)第三方進(jìn)行證據(jù)固定，如事故調(diào)查中的尸檢、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)等。四是積極對(duì)待聽證程序。聽證是相對(duì)人參與行政程序的重要形式，其突出特點(diǎn)是引入了某些司法程序的特征，設(shè)置了謀求聽證主持者中立無(wú)偏私的回避制度、禁止接觸制度和聽證的平等辯論制度等。

3.民主決定。即依據(jù)具體事項(xiàng)的性質(zhì)在煤監(jiān)機(jī)構(gòu)內(nèi)部依法進(jìn)行科學(xué)民主的決定。比如江西煤礦安監(jiān)局贛中監(jiān)察分局在行政許可事項(xiàng)中采取經(jīng)辦科室統(tǒng)一意見、經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可、提請(qǐng)局長(zhǎng)辦公會(huì)集體決定；又如一般行政處罰都須科室集體討論并按規(guī)定呈報(bào)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后實(shí)施，重大處罰嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定等。

4.公開執(zhí)法信息。這是行政執(zhí)法民主原則的一項(xiàng)重要體現(xiàn)，也是貫徹相對(duì)人參與原則的重要保證。

（1）執(zhí)法依據(jù)的公開。即要通過(guò)多種方式主動(dòng)公開煤礦安全監(jiān)察的權(quán)力清單和相關(guān)的法律法規(guī)。

（2）執(zhí)法過(guò)程的公開。這其中包括公開調(diào)查、公開聽證、公開證據(jù)等。這與打擊非法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)行為的明查暗訪并不矛盾，一旦發(fā)現(xiàn)煤礦存在非法生產(chǎn)行為，進(jìn)入取證程序則必須是公開的。

（3）執(zhí)法結(jié)果的公開。這包涵了三方面的內(nèi)容：一是執(zhí)法決定的公開?！缎姓幜P法》第四十條規(guī)定“行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人，當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定送達(dá)當(dāng)事人。”所以處理處罰決定務(wù)必當(dāng)面向煤礦及其管理人員講清楚講明白。二是決定理由公開。即監(jiān)察機(jī)構(gòu)作出處理處罰或不予發(fā)證等決定時(shí)必須說(shuō)明事實(shí)根據(jù)、法律根據(jù)及其他理由，且該理由應(yīng)符合充分、明確、合乎邏輯的要求。三是明示救濟(jì)途徑。這是行政執(zhí)法決定的重要內(nèi)容之一，我國(guó)的《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》分別規(guī)定了復(fù)議和訴訟兩種救濟(jì)途徑。執(zhí)法文書中和宣告執(zhí)法決定時(shí)均必須明示對(duì)決定不服的救濟(jì)途徑。

5.合理的期限。這是我國(guó)行政行為效率為主、兼顧公平原則的體現(xiàn)。執(zhí)法效率與相對(duì)人的合法權(quán)益是直接關(guān)聯(lián)的?！缎姓V訟法》中將行政行為履行期限的審查列為一項(xiàng)重要內(nèi)容，《行政處罰法》《行政許可法》等亦對(duì)具體行政行為的履行期限作出了規(guī)定，這也必將是即將制定的統(tǒng)一的《行政程序法》的一項(xiàng)重要內(nèi)容。所以監(jiān)察員要有時(shí)限觀念，必須嚴(yán)格按照規(guī)定的時(shí)限實(shí)施具體的監(jiān)察行為，否則相對(duì)人即可通過(guò)救濟(jì)途徑裁決某一具體監(jiān)察行為無(wú)效或違法。

總之，煤礦安全監(jiān)察是保護(hù)生命的行政執(zhí)法行為。煤礦實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)，正是煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的根本意義所在。因此監(jiān)察中應(yīng)以合法和完整的執(zhí)法程序來(lái)保證煤礦安全生產(chǎn)主體責(zé)任的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)治理隱患、防范事故的目的，實(shí)現(xiàn)煤礦安全監(jiān)察法律和社會(huì)雙重效益，以體現(xiàn)生命至上的安全理念和執(zhí)法為民的法制精神。