正確把握好《人民警察法》的修訂與全面深化公安改革的銜接

江西警察學院院長 程小白教授

《人民警察法》的修訂恰逢全面深化公安改革推進之時，如何正確認識和處理好兩者的關(guān)系，關(guān)系到如何實現(xiàn)法治公安與全面深化公安改革的內(nèi)在統(tǒng)一，是公安工作改革與發(fā)展頂層設(shè)計的一體兩面，是運用法治思維和法治方式深化、推動公安改革的具體表現(xiàn)。“在法治下推進改革，在改革中完善法治”“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”等習近平總書記的重要論述和十八屆四中全會的決定為處理改革與法治的關(guān)系提供了基本原則和正確路徑，這也宣告了靠打擦邊球、踩法律紅線的“良性違法”來推動改革的這種草莽式改革思路和作風的終結(jié)。因此，正確把握好《人民警察法》修訂與全面深化公安改革的銜接不僅是重大的理論問題，更是重大的實踐問題。

一、通過警察法的修訂引領(lǐng)公安改革

警察法的修訂如何引領(lǐng)公安改革，如何根據(jù)國情，從中國警務實踐出發(fā)，借鑒國外警察管理的先進經(jīng)驗，把握公安工作運行規(guī)律，提高立法質(zhì)量，這是首先要解決的問題。例如在推進法治中囯建設(shè)中，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，在法治社會建設(shè)中如何處理好警察與非政府組織的關(guān)系，尤其是如何健全對境外非政府組織的管理服務體系，這也是中央賦予公安機關(guān)的新的職責，在修訂的警察法中要設(shè)專條闡述這個問題，明確管理的原則、機構(gòu)以及登記備案、背景審查、動態(tài)管控與依法打擊的程序，以實現(xiàn)保護合法、打擊非法、提供服務、抵御滲透的目的。還有我們常講“警力有限、民力無窮”，對于治安志愿服務者他們自愿來協(xié)助服務和維護社會治安的行為如何來規(guī)范，在 《新加坡共和國警察法》第68條對招募自愿者進行了專門規(guī)定。還有警務保障中如何通過購買服務的方式來完善等，這些都涉及法治社會建設(shè)中警察職能的調(diào)整與定位。

在法治政府建設(shè)中的警察如何定位，在修訂的《人民警察法》中要從兩個方面來進行規(guī)制，一是要規(guī)定公安機關(guān)人民警察的權(quán)力清單和責任清單，通過職責與職權(quán)的明晰，進一步確定公安機關(guān)人民警察權(quán)力清單，對公安機關(guān)人民警察的權(quán)力在修訂的警察法中分類分條進行規(guī)范，按照政府公權(quán)力法未授權(quán)不可為的原則，警察的權(quán)力以維護社會治安秩序和公共安全為限，清單之外警察沒有權(quán)力，由社會組織與市場主體自行治理，從而明晰警察的權(quán)力邊界。二是法治政府中的警察與其他行政執(zhí)法機關(guān)的關(guān)系問題。我很欣喜地看到《人民警察法（草案征求意見稿）》第14條對此有原則規(guī)定。這里關(guān)鍵是要明確其他國家機關(guān)因依法履行職責的需要請求公安機關(guān)提供協(xié)助的條件。法律賦予公安機關(guān)最嚴厲的管理權(quán)力，公安機關(guān)是帶武裝性質(zhì)的治安行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法力量，它表現(xiàn)為公安機關(guān)可以依法對人、對物、對環(huán)境實現(xiàn)強制，在特殊的法定條件下甚至可以直接使用武器。只有在其他行政執(zhí)法機關(guān)履職遇到嚴重障礙時，公安機關(guān)才予以協(xié)助，并以排除嚴重障礙為限，這種嚴重障礙行為是以構(gòu)成了治安違法和刑事犯罪行為為標準，例如收稅是稅務機關(guān)的職責，只有遇到暴力抗稅，公安機關(guān)才予以協(xié)助。通過法律來明晰公安機關(guān)對其他行政機關(guān)協(xié)助的條件與程序，從而達到對社會的協(xié)同管理。

二、通過警察法的修訂確認公安改革成果

通過《人民警察法》的修訂，對實踐證明已經(jīng)比較成熟的公安工作改革經(jīng)驗和行之有效的改革措施，及時納入人民警察法之中，使之上升為法律規(guī)范，成為具有普遍約束力的國家意志。改革成果上升為法律規(guī)范是有條件的，一是該成果通過理論總結(jié)概括形成了具體運行制度，運行效果好且反映了公安工作運行規(guī)律；二是通過民主凝聚了共識，通過立法程序升華了認識。例如：公安機關(guān)執(zhí)法資格等級考試制度；執(zhí)法過錯責任追究制度；中央對經(jīng)濟困難地區(qū)警務工作的財政轉(zhuǎn)移支付制度；警務督察制度；人民警察的撫恤、優(yōu)待和保險保障制度等等，這些改革成果具備了納入警察法的條件。

三、通過警察法的修訂預留公安改革空間

在公安工作中對有些正在探索推進的改革，改革的原則與方向有共識，但具體改革制度和措施設(shè)計還不成熟，需要進一步積累經(jīng)驗，凝聚共識，這在《人民警察法》修訂中要做出原則的規(guī)定，從而使警察法的修訂具有一定的前瞻性，為將來的進一步改革預留空間。例如如何逐步理順中央和地方公安事權(quán)，合理劃分中央和地方共同事權(quán)，以建立權(quán)責統(tǒng)一的公安機關(guān)管理體制，這是公安改革中最本源性的問題，我把這個問題稱為 “全面深化公安改革的紐結(jié)”。公安事權(quán)如何劃分我在2015年《江西警察學院學報》第三期“全面深化公安改革”的筆談中已做闡述，此處不贅述。但對公安事權(quán)如何劃分，尤其是中央和地方共同事權(quán)的劃分認識不盡一致。我很高興地看到在《人民警察法（修訂草案征求意見稿）》中對公安事權(quán)劃分作了原則的規(guī)定，同時明確對中央和地方共同公安事權(quán)的劃分，由國務院公安部門會同有關(guān)部門確定，與人民警察事權(quán)劃分相適應的機構(gòu)、編制和人亊管理辦法，由國務院另行規(guī)定。應當說，我國不少現(xiàn)行法律法規(guī)中都有類似的制度安排，法律授權(quán)國務院就調(diào)整某一方面的事項制定行政法規(guī)，這是比較典型地體現(xiàn)了立法預留改革空間的制度安排，是具有中國特色的立法方式。

四、按照立法程序由有權(quán)機關(guān)授權(quán)進行改革試點

黨的十八大之后，立法授權(quán)改革試點的方式正在成為一項改革決策與立法決策相統(tǒng)一、相銜接的重要立法方式。也就是說對實踐條件還不成熟、需要先行先試的改革，要按照立法程序作出授權(quán)，不允許隨意突破法律紅線，搞“良性違法”式的改革，在過去的公安改革實踐中存在這種現(xiàn)象，如有的地方公安機關(guān)在改革中撤銷派出所成立所謂“警務局”或擅自設(shè)立“警署”等，這些都是與法治精神和法律相悖的。