公私協(xié)作視閾下農(nóng)村環(huán)境治理的法律進(jìn)路

吳 雋 雅

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072)

一、農(nóng)村環(huán)境治理的實踐困境及其反思

農(nóng)村環(huán)境治理的最終目標(biāo)是實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境善治，即依據(jù)環(huán)境治理原則和環(huán)境治理機(jī)制對農(nóng)村區(qū)域生態(tài)環(huán)境的污染及破壞問題進(jìn)行有效環(huán)境決策，并通過權(quán)力的運(yùn)行和責(zé)任的分配、提供多元的環(huán)境資源公共產(chǎn)品，進(jìn)而達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村環(huán)境績效、社會績效和經(jīng)濟(jì)績效，以維持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的良好狀態(tài)及其與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會共處于可持續(xù)發(fā)展關(guān)系之中。

雖然在科學(xué)發(fā)展觀和城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生統(tǒng)籌的政策指引下，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生條件和農(nóng)業(yè)環(huán)境狀況得以顯著的改善[2]，但農(nóng)村環(huán)境治理實踐狀況仍然不容樂觀。依據(jù)《2014年中國環(huán)境質(zhì)量狀況公報》統(tǒng)計，我國農(nóng)村環(huán)境治理面臨的問題集中表現(xiàn)為耕地質(zhì)量下降、土壤無機(jī)污染加劇、水土流失面積增大、物種減滅、農(nóng)業(yè)污染加劇、農(nóng)村生活垃圾處理和飲用水安全問題。具體環(huán)境問題及農(nóng)村問題詳見表1。

同時據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前，在全國范圍內(nèi)，存在相當(dāng)比例的農(nóng)村飲用水水源處于低度保護(hù)或無保護(hù)狀態(tài)，有超過3億的農(nóng)村居民無法正常使用符合安全標(biāo)準(zhǔn)的飲用水資源；農(nóng)村生活垃圾的排放總量每年約2.8萬噸，且很少經(jīng)過無害化處理，基本處于隨意傾倒和任意排放狀態(tài)；農(nóng)業(yè)化肥和農(nóng)藥使用處于低效、超標(biāo)狀況，每年大約有5000萬噸化肥、130萬噸農(nóng)藥、130萬噸地膜在農(nóng)田使用，農(nóng)藥的高施用量和低利用率又進(jìn)而使得面源污染范圍擴(kuò)大；畜禽養(yǎng)殖污染排放達(dá)到每年近27億噸，大多未經(jīng)任何處理被隨意排放[3]。生產(chǎn)工藝落后和環(huán)保設(shè)施缺位致使農(nóng)村工業(yè)生產(chǎn)污染加?。晦r(nóng)村采石開礦、毀田取土、陡坡墾殖等破壞生態(tài)系統(tǒng)行為，加劇了水土流失問題的嚴(yán)重性。上述農(nóng)村環(huán)境問題不僅直接損害著農(nóng)村居民的健康財產(chǎn)安全和環(huán)境權(quán)益，也引發(fā)了諸如農(nóng)產(chǎn)品安全危機(jī)[4]、農(nóng)民群體性事件頻發(fā)[5]等社會問題，嚴(yán)重影響了公眾健康、社會穩(wěn)定及環(huán)境安全，農(nóng)村環(huán)境治理狀況亟待改善。

值得注意的是，我國當(dāng)下農(nóng)村環(huán)境治理仍然沿用城市環(huán)境治理方法[6]，集中表現(xiàn)為以政府管制與市場調(diào)整為核心機(jī)制的政府威權(quán)管制(政府治理)和基層自治管理的混合模式。雖然政府的環(huán)境財政投入、產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)、環(huán)境意識培育等管制手段具有環(huán)境激勵和環(huán)境監(jiān)管的積極作用，市場機(jī)制所特有的價格、供求及競爭機(jī)制也有助于驅(qū)動和誘導(dǎo)環(huán)境治理者降低交易成本和提高治理績效，但在城市環(huán)境治理實踐中取得顯著成效的政府主導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)用于農(nóng)村區(qū)域卻呈現(xiàn)了“無序無治”的失靈狀態(tài)[7]。深究其因，農(nóng)村傳統(tǒng)的封閉性生產(chǎn)、特有的生活文化與基層自治是影響農(nóng)村環(huán)境治理績效的重要因素。

基于血緣和地緣疊加而形成了農(nóng)村社群及社會結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和文化生活本身具有深厚的封閉性和自給性色彩，無論是“自上而下”的“權(quán)力下沉”，還是“由外向內(nèi)”的“法制傳遞”，農(nóng)村的社群結(jié)構(gòu)變革和社群秩序維護(hù)很難充分受益于國家的“法治影響”和“福利植入”。與之形成鮮明對比的是，城市的工業(yè)化與現(xiàn)代化在加速了城市的社會資源集中和生產(chǎn)效率提升的同時，亦強(qiáng)化了農(nóng)村的弱勢地位[8]，“低效農(nóng)業(yè)、臟亂農(nóng)村和貧困農(nóng)民”又反向加劇了農(nóng)村資源配置率低、資源環(huán)境惡劣等環(huán)境治理困境的惡性循環(huán)。值得注意的是，“后農(nóng)業(yè)稅”時代在降低農(nóng)民稅賦的同時也帶來了農(nóng)村治理格局的巨變，農(nóng)業(yè)稅的免除在某種程度降低了基層組織介入農(nóng)村環(huán)境公共供給的資源財力和組織手段，國家自上而下的“到戶補(bǔ)貼”資源如同“撒胡椒面”，使得“新農(nóng)村建設(shè)”啟動的國家資源難以得到強(qiáng)有力的基層組織體系接應(yīng)，即便農(nóng)村地區(qū)的基層自治體系在推動環(huán)境決策民主、治理活動公開、利益沖突公正化解等方面具有獨(dú)特功效，基層自治在農(nóng)村環(huán)境公共供給的能力也被弱化[9]，在此種自治背景下，政府管制、市場調(diào)節(jié)與基層自治在改善農(nóng)村環(huán)境所面臨的嚴(yán)重公共供給困難及農(nóng)民集體行動問題方面的作用微乎其微，農(nóng)村環(huán)境治理效果和生態(tài)平衡難以保障。

綜上，鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟(jì)格局和歷史沉淀的宗法習(xí)俗，在發(fā)揮著“末梢治理”的彌補(bǔ)功能的同時，阻礙和降低了政府“直控式監(jiān)管”的有效性[10]；農(nóng)村區(qū)域“廣而散”的分布狀態(tài)與農(nóng)村環(huán)境問題“碎片化”的分散特點(diǎn)，使得農(nóng)村環(huán)境問題的信息掌控不完全、不對稱及難以量化，市場機(jī)制的利益驅(qū)動作用難以獨(dú)立發(fā)揮；同時，農(nóng)村區(qū)域的資源利用及保護(hù)狀態(tài)與村民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及生活方式緊密交融，單純的針對具體環(huán)境問題而引入威權(quán)管制或市場調(diào)控的農(nóng)村環(huán)境治理活動，顯然成本高昂且并不具有可持續(xù)性，故而需要充分考量農(nóng)村環(huán)境治理所具有的高昂成本、強(qiáng)外部性和高管控性，重新整合農(nóng)村環(huán)境治理中政府管制、市場調(diào)節(jié)及基層自治3種治理手段，強(qiáng)化政府、市場、社會公眾、基層組織及村民等農(nóng)村環(huán)境治理的多元主體間的凝聚力，通過多元主體間的資源重組和權(quán)責(zé)利分配來破解當(dāng)下農(nóng)村環(huán)境治理困境。

二、公私協(xié)作：農(nóng)村環(huán)境治理中政府管制、市場調(diào)節(jié)及基層自治的多元手段重組

政府管制與市場調(diào)節(jié)是現(xiàn)代國家社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、資源配置的兩種基本方式。前者強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，主張通過政府自上而下的計劃方式進(jìn)行資源的配置，著力于解決公共性問題、追求公共利益；后者則倡導(dǎo)以自由市場為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用市場機(jī)制進(jìn)行資源的配置，充分激發(fā)市場主體的創(chuàng)造性、競爭性以及實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的最大化。在傳統(tǒng)市場經(jīng)濟(jì)觀念及體制下，政府與市場之間形成了一種相互分離、甚至相互對立的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系，它們在各自領(lǐng)域依據(jù)不同的原理和法則獨(dú)自運(yùn)行、并行不悖。對于環(huán)境公共領(lǐng)域，基于市場失靈導(dǎo)致的環(huán)境問題(負(fù))外部性的存在，以及環(huán)境公共供給的市場刺激缺失，國家行政干預(yù)、政府公共供給成為國家解決環(huán)境問題的要訣。政府作為環(huán)境保護(hù)之公共權(quán)力的擁有者和公共職責(zé)的履行者，被賦予了限制環(huán)境問題的外部不經(jīng)濟(jì)性、保障環(huán)境公共供給的持續(xù)性、進(jìn)而推動環(huán)境公共利益實現(xiàn)的行政使命。具體地，一方面，環(huán)境污染、生態(tài)破壞負(fù)外部性的存在，要求國家對于市場經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，政府通過環(huán)境行政監(jiān)管克服市場失靈所造成的環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性缺陷；另一方面，環(huán)境公共品的非競爭性、非排他性，決定了政府在環(huán)境供給方面的基本職責(zé)和行政任務(wù)，政府通過政策、計劃、規(guī)劃等宏觀調(diào)控手段確立環(huán)境供給目標(biāo)，通過公共財政投入以維持和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的平衡。

然而，面對日益復(fù)雜的環(huán)境公共性問題，單一地依靠政府提供公共供給以及簡單地依靠政府行政監(jiān)督管理來解決環(huán)境問題，很難避免日益嚴(yán)重的政府失靈問題。隨著財政赤字、行政效率低下等政府失靈問題在環(huán)境公共領(lǐng)域的顯現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)“政府威權(quán)與社會資本合作”的公私協(xié)作，成為擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)公共領(lǐng)域資本投入、增強(qiáng)資源環(huán)境公共供給的質(zhì)量和水平的重要途徑。公私協(xié)作，又稱為公私協(xié)力、公私協(xié)作伙伴關(guān)系，這一概念最初源自英、美等國家，用以表述為實現(xiàn)特定行政目標(biāo)、執(zhí)行行政任務(wù)、而于公共部門與私人部門間所形成的對等伙伴關(guān)系[11]。公私協(xié)作是在“治理理念”“公共選擇理念”的共同引導(dǎo)下，政府追尋公共產(chǎn)品及公共服務(wù)供給模式改革的新產(chǎn)物[12]，即在政策與法律扶持、鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范的基礎(chǔ)上，運(yùn)用市場化機(jī)制配置資源、吸引社會資本投入到環(huán)境公共領(lǐng)域，通過環(huán)境公共供給的市場化，改變以往完全依賴政府的做法，把過去政府承擔(dān)的部分環(huán)境公共供給職責(zé)和職能轉(zhuǎn)移給私人部門、非政府組織。其所追尋的“多元化治理主體(如市場、政府、社會)之間的互動和合作”，打破了傳統(tǒng)“以政府為唯一主體、依靠國家強(qiáng)制力統(tǒng)治社會”的威權(quán)管理模式，強(qiáng)調(diào)“依靠多種行為主體的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動”[13]。

農(nóng)村環(huán)境治理屬于政府環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域的具體組成部分，農(nóng)村環(huán)境治理困境的解除需要我們將其置于政府環(huán)境公共服務(wù)“治道”變革的宏觀視閾下予以考量。從根本上看，自然資源的公共物品屬性，使得人類利用自然資源的經(jīng)濟(jì)行為勢必產(chǎn)生負(fù)外部性，并進(jìn)而產(chǎn)生環(huán)境問題[14]，農(nóng)村環(huán)境問題的主要成因仍是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)行為的負(fù)外部性。鑒于農(nóng)村環(huán)境治理困境的根源在于政府管制、市場調(diào)節(jié)及基層自治的分離與脫節(jié)，農(nóng)村環(huán)境治理困境的打破仍然在于強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境治理過程中政府、市場及社會關(guān)系的互動和協(xié)調(diào)，并以促進(jìn)農(nóng)村社會資源的優(yōu)化配置、消除農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)行為的負(fù)外部性、實現(xiàn)個體利益與社會公益的平衡為主要目標(biāo)。而公私協(xié)作作為一種新型的環(huán)境治理模式，其所具有主體多元性、選擇合意性、運(yùn)作靈活性等特點(diǎn)[15]，在協(xié)調(diào)和重組農(nóng)村環(huán)境治理過程中政府管制、市場調(diào)節(jié)及基層自治等治理手段方面具有明顯的優(yōu)越性，集中體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

其一，強(qiáng)化政府引導(dǎo)，提升政府宏觀調(diào)控在農(nóng)村環(huán)境治理中的積極作用。面對農(nóng)村公民社會尚未發(fā)育成熟的實然環(huán)境、村民普遍匱乏的公共理性及公民精神，強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)的公私協(xié)作打破了農(nóng)村區(qū)域的邊緣性地理局限和封閉性文化屏障，在倚力合意契約展開環(huán)境治理的同時，有效落實和貫徹了政府的環(huán)境治理政策，解決了政府對農(nóng)村環(huán)境治理“末端控制弱化”問題[16]。而在政府主導(dǎo)的前提下，引入私人部門對公共部門的環(huán)境公共服務(wù)及環(huán)境治理行為予以協(xié)助，提高農(nóng)村環(huán)境治理及農(nóng)村環(huán)境服務(wù)的績效，也是協(xié)議規(guī)范的政府主導(dǎo)性的抽象表現(xiàn)，是保障公私部門“避免劣勢疊加、實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)”的“有效整合機(jī)制和制度設(shè)計”[17]。其二，多元主體匯集，提升環(huán)境決策的科學(xué)性。由于公私部門對于農(nóng)村環(huán)境問題的把握具有信息不對稱性和不完全性，公私部門對于農(nóng)村環(huán)境治理活動失敗風(fēng)險的識別能力和防范能力在主觀和客觀均存在局限性。公私協(xié)作的主體多元性，為農(nóng)村環(huán)境治理制定科學(xué)合理的治理目標(biāo)、治理計劃、治理方案提供了多元視角，減少因公共部門的“公共壟斷”或私人部門“自由競爭”所可能產(chǎn)生的重復(fù)性和浪費(fèi)性活動[18]，降低農(nóng)村環(huán)境治理的失敗風(fēng)險和低效風(fēng)險；不同利益訴求主體的匯集，也促使環(huán)境決策充分考慮利益沖突問題及協(xié)調(diào)對策，有利于促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理活動中的多元利益主體之間形成協(xié)調(diào)合作關(guān)系。其三，選擇合意性，充分實現(xiàn)多元優(yōu)勢互補(bǔ)。公私協(xié)作以契約合意為基礎(chǔ)在公共部門及私人部門間分配任務(wù)及相應(yīng)的權(quán)責(zé)，這為充分引入私人部門的充沛資金、先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗、專業(yè)人員等優(yōu)勢，有效彌補(bǔ)公共部門資金缺乏、專業(yè)局限、管理落后等劣勢提供了“資源整合”平臺[12]。其四，運(yùn)作靈活性，提升農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)績效。公私協(xié)作以政策、契約等手段引導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境治理過程中的資源分配和經(jīng)濟(jì)調(diào)控，實現(xiàn)了多元主體的優(yōu)勢資源重新整合、高度利用及農(nóng)村環(huán)境公共供給多元化，提升了私人部門與公共部門資源的使用效益和農(nóng)村環(huán)境治理的綜合效益，對于破解傳統(tǒng)管制模式下農(nóng)村環(huán)境治理的低效困境具有重要意義。

三、農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作治理的法律進(jìn)路

在現(xiàn)代社會，法治是推進(jìn)環(huán)境公私協(xié)作之健康、有序、持續(xù)發(fā)展的根本保障。雖然環(huán)境公私協(xié)作在消除農(nóng)村環(huán)境負(fù)外部性問題、彌補(bǔ)農(nóng)村環(huán)境公共供給不足、破解農(nóng)村生態(tài)重建困境等方面具有補(bǔ)救性的積極作用，但是，農(nóng)村特殊環(huán)境管理體制和分散多元的民主自治模式，也增大了公私協(xié)作模式在農(nóng)村環(huán)境治理實踐中的推行難度。鑒于環(huán)境公私協(xié)作涉及到政府與社會資本主體之間的跨界合作，有必要在多元共治、政策扶持以及社會監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提下，增強(qiáng)環(huán)境公私協(xié)作的法治保障。

由于公私協(xié)作源生并發(fā)展于社會法治國家語境之中，某種程度上可以將公私協(xié)作認(rèn)定為“契約式行政”而兼顧適用公法原理與規(guī)則、私法精神與規(guī)范[17]；實踐中公私協(xié)作主要以“政府的行政引導(dǎo)”與“契約的協(xié)商合意”作為“政府威權(quán)與社會資本的有效結(jié)合”的具體依托和展開基礎(chǔ)，“政策引導(dǎo)與契約規(guī)范”無疑是農(nóng)村資源環(huán)境公共供給公私協(xié)作啟動、運(yùn)作的“內(nèi)部規(guī)范力量”。與此同時，公私協(xié)作的“利益互惠、責(zé)任分擔(dān)與風(fēng)險共擔(dān)”在某種程度上也增加了政府“利用公權(quán)力的優(yōu)益地位而轉(zhuǎn)嫁過多風(fēng)險于社會資本主體”、社會資本主體“利用行政任務(wù)執(zhí)行過度尋求私益而損壞社會公共利益”等風(fēng)險，故在強(qiáng)化“公私協(xié)作主體間的合意規(guī)范與政府的行政引導(dǎo)”的同時，亦需要強(qiáng)化其他社會主體的監(jiān)督、救濟(jì)等外部規(guī)范，以彌補(bǔ)其內(nèi)控性保障疲軟，確保公私協(xié)作涉及的多元利益衡平和多元沖突化解。

具體而言，農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作治理的法律進(jìn)路，首先需要以政府、社會、村民組織等多元主體參與機(jī)制為農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作治理提供基礎(chǔ)保障，通過社會資本引入和資源重整，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理中政府管制、市場調(diào)節(jié)及地方自治3種治理手段的有效結(jié)合。其次需要以政府的政策引導(dǎo)和契約的合意約束為內(nèi)容的利益協(xié)調(diào)機(jī)制作為救濟(jì)保障，通過政府引導(dǎo)的目標(biāo)導(dǎo)向和合意約定的權(quán)責(zé)分配，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理任務(wù)分配、環(huán)境治理風(fēng)險分擔(dān)、環(huán)境利益沖突協(xié)調(diào)救濟(jì)；再次需要以強(qiáng)化基層組織和村民的參與和監(jiān)督為后盾保障，促使政府、企業(yè)、村民等公私部門充分履行各自職能、妥善處理彼此關(guān)系、實現(xiàn)多元利益共贏[17]。

1.多元主體參與機(jī)制是農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作治理的基礎(chǔ)保障

農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作治理及其法制建設(shè)，因農(nóng)村獨(dú)特的生產(chǎn)、生活文化及傳統(tǒng)風(fēng)俗，而具有區(qū)別一般公私協(xié)作模式法制化的獨(dú)特性，集中表現(xiàn)于其法律主體間多元性權(quán)益協(xié)調(diào)需求。由于農(nóng)村社區(qū)及社會結(jié)構(gòu)的特殊性，農(nóng)村環(huán)境協(xié)作治理法律關(guān)系存在多元的法律主體和利益訴求，公私協(xié)作在農(nóng)村環(huán)境治理中的有效推行，不僅需要調(diào)整和協(xié)調(diào)廣義上政府、社會公眾之間的多元利益，協(xié)調(diào)和平衡當(dāng)?shù)卮迕瘛⒒鶎咏M織、所屬行政轄區(qū)政府及其與其他法律主體間的法律關(guān)系和利益沖突，亦是農(nóng)村環(huán)境治理法制化的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

農(nóng)村環(huán)境治理中政府管制、市場調(diào)節(jié)及基層自治等多元手段的落實，尤其需要通過農(nóng)村環(huán)境治理多元法律主體(政府、社會、基層自治組織、村民等)的有效參與和保障。農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作治理的法制化，實質(zhì)上是在明確農(nóng)村環(huán)境治理的多元主體前提下，將農(nóng)村環(huán)境治理任務(wù)合理分配給公共部門和私人部門，并對多元主體間的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任予以明確規(guī)定。一方面，通過扭轉(zhuǎn)農(nóng)村環(huán)境治理中公共部門與私人部門的消極關(guān)系，打破政府管制、市場調(diào)節(jié)、基層自治及社會監(jiān)督等治理手段間的割裂分離狀態(tài)；另一方面，通過農(nóng)村環(huán)境治理主體多元化及多元公共供給主體間競爭關(guān)系的形成，促進(jìn)政府、市場、社會的優(yōu)勢資源及功能配置在共同完成行政任務(wù)、實現(xiàn)公共利益的過程中再次重組，充分促進(jìn)多元主體的多元利益的衡平及多元優(yōu)勢的結(jié)合。

一方面，受拘于農(nóng)村較為封閉的社會環(huán)境和分散的地理布局，農(nóng)村環(huán)境問題的產(chǎn)生及治理均與村民的生產(chǎn)、生活行為緊密相關(guān)，農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作治理的落地，離不開自治組織對村民環(huán)保意識及日常行為的有效引導(dǎo)和規(guī)范、基層自治組織的運(yùn)作和執(zhí)行能力；另一方面，公私協(xié)作開展過程中對村民個體利益及集體利益(經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益)的兼顧和保護(hù)，亦激發(fā)了村民參與和監(jiān)督具體農(nóng)村環(huán)境治理公私協(xié)作項目展開的意愿和動力，這種單獨(dú)個體(村民)和集體個體(基層組織)的監(jiān)督和參與，是公私協(xié)作在農(nóng)村環(huán)境治理中有序運(yùn)行的獨(dú)特性需求和產(chǎn)物。與之相比，社會公眾的參與更多是以“局外人”的狀態(tài)“關(guān)心”和“幫助”農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作治理的有效運(yùn)行，具體表現(xiàn)為社會公眾以“捐助者和號召者”的身份通過零散資本的匯集為農(nóng)村環(huán)境治理提供資金渠道，以“間接環(huán)境利益關(guān)系人”的身份發(fā)揮著監(jiān)督及救濟(jì)農(nóng)村環(huán)境治理公私協(xié)作中政府、企業(yè)、基層組織乃至有關(guān)村民的行為和關(guān)系。

2.政府引導(dǎo)的協(xié)議規(guī)范機(jī)制是農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作治理的救濟(jì)保障

公私協(xié)作本身是一種具有激勵性的合約安排，其以風(fēng)險分擔(dān)、責(zé)任共擔(dān)、利益共享等制度手段促成環(huán)境公共目標(biāo)的實現(xiàn)及環(huán)境公共服務(wù)績效的提高，主要倚力于公共部門和私人部門的合意約定。這種合意約定以完成行政任務(wù)為目標(biāo)指向，其離不開政府行政權(quán)力的把控和引導(dǎo)，需要政府的政策指引為目標(biāo)導(dǎo)向；同時農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作治理以政府與社會資本主體間的通力合作和互助共贏為實現(xiàn)路徑，亦需公私主體間的協(xié)議規(guī)范為重要依據(jù)[19]。

基于不斷被要求強(qiáng)化以維護(hù)環(huán)境公共利益的政府的環(huán)境公共管理職責(zé)，政府的政策指引主要有兩種類別：第一類是激勵性政策，即提供優(yōu)惠性、扶持性的政策引導(dǎo)，為農(nóng)村環(huán)境治理公私協(xié)作活動營造良好的政策環(huán)境和市場運(yùn)營環(huán)境，鼓勵私人部門充分發(fā)揮管理經(jīng)驗、技術(shù)專業(yè)、資金充沛等優(yōu)勢。以上海市松江區(qū)泖港鎮(zhèn)環(huán)境建設(shè)為例[20]，泖港鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府以“建設(shè)生態(tài)、優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為目標(biāo)，通過政府財政撥款、科學(xué)選址修復(fù)規(guī)劃、“公開招投標(biāo)”等方式，響應(yīng)政府的政策引導(dǎo)，并通過政策的有效貫徹和落實，將政府的財政投入、政策傾斜與社會資本主體的資質(zhì)技術(shù)、資金優(yōu)勢相結(jié)合，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。另一類則是保護(hù)性政策，即提供諸如風(fēng)險防控、失信懲治的政策保障，從而防范和降低公私部門失信行為、壟斷行為及惡性競爭行為，保障公私協(xié)作充分有效地提升農(nóng)村環(huán)境治理績效。以寧波市奉化市浦口王村的中心河綜合治理為例[20]。該工程的項目總投資為87.68萬元，其中政府財政投入35萬元、村集體籌資20.28萬元、社會捐助10萬元、村民籌資2.4萬元、水利建設(shè)基金補(bǔ)助20萬元。在政府威權(quán)與社會資本的共同運(yùn)作下，“紅綠相間的河道、清澈干凈的河水”取代了原本“雜草叢生、垃圾浮漂”的村中心河道。除了社會資本的有力介入和項目實施的全程監(jiān)督外，政府的政策指引發(fā)揮了重要的作用，政府在深入了解村民需求、村落現(xiàn)狀和工程規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定了可行有效的財政投入及資本引入的保障政策，一方面充分利用“一事一議財政補(bǔ)貼”政策，另一方面通過“鼓勵外創(chuàng)業(yè)者回鄉(xiāng)建設(shè)、尋求私營企業(yè)家的公益援助”等方式招標(biāo)引資和籌資，并通過協(xié)議方式對工程建設(shè)及管理的權(quán)、責(zé)、利予以合理分配并予以監(jiān)督，實現(xiàn)了該村中心河綜合治理的預(yù)期治理效果。

農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作治理的合意契約，主要通過風(fēng)險分擔(dān)協(xié)議的預(yù)設(shè)，對公私部門的風(fēng)險分配、權(quán)益保障及利益沖突解決予以事前約定。具體而言，風(fēng)險分配方面，公共部門主要承擔(dān)因計劃或法規(guī)變更而產(chǎn)生的“制度風(fēng)險”，私人部門主要承擔(dān)因工程設(shè)計和設(shè)計失誤而產(chǎn)生的“技術(shù)風(fēng)險”，公私部門共同承擔(dān)因市場競爭力不足、運(yùn)營維護(hù)成本高等“市場類風(fēng)險”，同時，風(fēng)險分擔(dān)協(xié)議應(yīng)當(dāng)對公私部門的風(fēng)險責(zé)任承擔(dān)方式予以科學(xué)設(shè)計；權(quán)益保障方面，尤其需要注意在保證農(nóng)村環(huán)境治理目標(biāo)實現(xiàn)的同時，維護(hù)私人部門合理的私益性收益；利益沖突解決方面，則需注意環(huán)境保護(hù)公益與盈利性私益的沖突化解，如可根據(jù)主體的過錯情況和損失后果比對來預(yù)設(shè)相應(yīng)的責(zé)任條款和救濟(jì)方式。仍然以上海市松江區(qū)泖港鎮(zhèn)環(huán)境建設(shè)為例[20]。泖港鎮(zhèn)通過引入、促進(jìn)和保障社會資本、技術(shù)與政府威權(quán)相結(jié)合，來補(bǔ)強(qiáng)泖港鎮(zhèn)各整改村莊的公共供給投入，而泖港鎮(zhèn)鎮(zhèn)的環(huán)境治理及生態(tài)建設(shè)的良好成效，除了受益于政府明確的治理目標(biāo)、政策傾斜和政策導(dǎo)向(以“建設(shè)生態(tài)、優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為治理目標(biāo)，根據(jù)市政府的村莊改造原則和優(yōu)先次序，對泖港鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)片區(qū)、農(nóng)民居住集中區(qū)及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境予以政策傾斜和政策引導(dǎo)，如“重點(diǎn)整治農(nóng)戶散養(yǎng)家禽家畜、強(qiáng)化農(nóng)民生活污水處理站、人工濕地處理、對廢棄河道臭水潭、低洼處治理、綠化空荒土地”等)；還得益于政府與社會資本主體間合意契約的合理設(shè)定及充分履行，如“鎮(zhèn)政府嚴(yán)格操作程序并強(qiáng)化外部監(jiān)督，通過對改造項目采取‘招投標(biāo)’程序’、建立項目評審小組、召開村民議事會與村民代表會等各級會議”等。

3.基層組織與村民的監(jiān)督機(jī)制是農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作治理的后盾保障

雖然環(huán)境公私協(xié)作對于破解農(nóng)村環(huán)境治理實踐中存在的政府失靈與市場失靈現(xiàn)象具有補(bǔ)救性的積極作用，但農(nóng)村特殊環(huán)境管理體制和長期形成的自治風(fēng)俗習(xí)慣，也增大了公私協(xié)作模式在農(nóng)村環(huán)境治理實踐中的推行風(fēng)險和實踐難度[21]。譬如，我國農(nóng)村基層環(huán)境管理機(jī)構(gòu)包括常設(shè)性的基層環(huán)境主管部門和相關(guān)部門(即縣環(huán)保局和農(nóng)業(yè)局、水利局、林業(yè)局等以自然資源種類劃分的資源管理部門，且僅延伸至區(qū)縣一級)和非常設(shè)性的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)(諸如類似委員會性質(zhì)的臨時環(huán)境管理領(lǐng)導(dǎo)或決策組織，具有派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦公室、村環(huán)保辦公室，具有松散性和臨時性)[3]。這些基層政府部門原本的環(huán)境治理權(quán)責(zé)就存在著交織不清的問題，再將其與農(nóng)村基層自治組織、村民、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、規(guī)模養(yǎng)殖戶等)及其他涉足公私協(xié)作活動的社會組織、團(tuán)體(如環(huán)保組織、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、保險機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等)共同納入農(nóng)村環(huán)境治理主體范疇，難免會使得農(nóng)村環(huán)境治理陷入如何保障多元主體間權(quán)責(zé)科學(xué)設(shè)計及任務(wù)有效分配的困境之中。故而，有必要強(qiáng)化對農(nóng)村環(huán)境治理公私協(xié)作的監(jiān)督，而與農(nóng)村環(huán)境治理具有緊密利害關(guān)系的村民及其自治組織，無疑是最為有效和重要的監(jiān)督主體和參與主體。

保障基層組織及村民對于農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作的治理行為及治理效果的監(jiān)督，首先需要確保農(nóng)村自治組織及村民有效參與到農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作之中，將農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作項目的預(yù)期目標(biāo)、落實主體(尤其是責(zé)任分配和風(fēng)險分擔(dān)涉及主體)、運(yùn)行流程、開展情況有關(guān)的信息和內(nèi)容置于村民的視線之中，針對具有較強(qiáng)風(fēng)險識別難度(不確定因素)的農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作項目，賦予基層組織參與對治理項目的風(fēng)險來源、風(fēng)險發(fā)生條件、風(fēng)險影響及風(fēng)險防控手段的審查和審核過程，并充分考慮村民及基層組織的意見，保障村民的知情權(quán)和參與權(quán)。當(dāng)然，鑒于公眾參與環(huán)境治理的“被動性、無序性”等現(xiàn)實[22]，應(yīng)當(dāng)通過法律、政策等指引和保障基層組織及村民在環(huán)境公私協(xié)作過程中的監(jiān)督性參與，且這種監(jiān)督權(quán)利應(yīng)當(dāng)具有全程性和能動性，完善相應(yīng)的法律救濟(jì)機(jī)制。與此同時，由于農(nóng)村布局的零散性和居民的分散性，參與監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，還需要充分發(fā)揮社會資本與政府權(quán)威結(jié)合后所形成的規(guī)范、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和信任機(jī)制的合力作用，即促使村莊內(nèi)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)與村莊間的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，鼓勵村莊內(nèi)村民通過自發(fā)方式等途徑形成不同地理空間聯(lián)系的農(nóng)村環(huán)保小組、社區(qū)環(huán)保組織等村民自治組織，共同致力于對農(nóng)村公私協(xié)作環(huán)境治理活動及成效的監(jiān)督，充分發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)“熟人”社會的獨(dú)特風(fēng)俗環(huán)境，以信任、平等、自愿等獨(dú)特“規(guī)矩”規(guī)范環(huán)境公私協(xié)作治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。對農(nóng)村環(huán)境公私協(xié)作的資金管理、風(fēng)險防控、成本核算等事關(guān)公私協(xié)作成敗的細(xì)節(jié)予以監(jiān)督。此外，建立意見反饋機(jī)制，明確具體的治理主體對于村民或基層組織的意見或異議給予及時、充分的考慮和回應(yīng)，設(shè)立農(nóng)村環(huán)境治理基金、成立項目成本控制審查組織，實現(xiàn)對于公私協(xié)作主體的農(nóng)村環(huán)境治理活動中資金的投入、使用行為及項目成本的預(yù)算及控制行為進(jìn)行契約外監(jiān)督。

四、結(jié)　語

公私協(xié)作所特有的風(fēng)險移轉(zhuǎn)功能和資源優(yōu)化配置功能，對于激發(fā)多元主體參與農(nóng)村環(huán)境治理積極性、供給滿足農(nóng)村環(huán)境保護(hù)獨(dú)特需求、實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理及生態(tài)建設(shè)具有重要意義。當(dāng)然，農(nóng)村環(huán)境治理公私協(xié)作路徑的有效開展，離不開法律制度的規(guī)范和保障，在充分促進(jìn)公私協(xié)作有效開展的同時，有必要就農(nóng)村環(huán)境治理公私協(xié)作中多元主體的風(fēng)險分擔(dān)、權(quán)責(zé)分配及糾紛化解予以法律規(guī)范和救濟(jì)保障，需要從引導(dǎo)面、規(guī)范面、監(jiān)督面和救濟(jì)面加強(qiáng)相關(guān)法律機(jī)制的完善。與此同時，為了更好地發(fā)揮農(nóng)民對于環(huán)境公私協(xié)作項目的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推動項目的科學(xué)決策、民主決策，除了要不斷地致力于提高農(nóng)村基層政府、基層自治組織權(quán)力行使的透明度、公開度，將項目相關(guān)信息對農(nóng)民公開公布，保障農(nóng)民對于資源環(huán)境公共供給信息的知情權(quán)之外，還必須克服的一個現(xiàn)實障礙就是農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的社會組織化程度普遍較低的問題?，F(xiàn)實中，由于農(nóng)民的社會組織化程度低，加之農(nóng)民對于環(huán)境保護(hù)等農(nóng)村公共性、公益性問題較為冷漠，缺乏權(quán)利意識和參與意識，這些因素都直接妨礙了農(nóng)民對于政府資源環(huán)境公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給決策的參與和監(jiān)督。建立農(nóng)民利益表達(dá)和權(quán)益保障的參與與監(jiān)督法律機(jī)制，在注重發(fā)揮村民大會和農(nóng)村基層政府人民代表大會的監(jiān)督職能的同時，應(yīng)當(dāng)培育各級、各類新型的農(nóng)村公共服務(wù)組織，并鼓勵農(nóng)民直接或間接地通過農(nóng)村基層自治組織、合作社等農(nóng)村社會組織對資源環(huán)境公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給表達(dá)自己的意愿，使其能夠真正地參與到農(nóng)村環(huán)境治理的社會行動之中。