民族地區(qū)精準(zhǔn)識別問題的研究
——以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例

李媛媛 白 楊

減少和消除貧困不僅僅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑，也是當(dāng)今世界共同特別關(guān)注的一個課題，對于我國而言，更是2020年中國全面建成小康社會的必要前提。要解決貧困問題，我們必須首先要精準(zhǔn)識別貧困家庭，并通過向真正貧困的家庭和人口提供有針對性的幫助和扶持，才能從源頭上消除貧困。目前，尚未擺脫貧困的人口主要集中在部分民族地區(qū)。做好民族地區(qū)扶貧工作是中國反貧困工作的重要組成部分。

1 民族地區(qū)貧困現(xiàn)狀

我國目前尚未脫貧的人口主要集中于少數(shù)民族地區(qū)，我國348個民族自治縣中，國家重點扶持貧困縣257個。少數(shù)民族貧困地區(qū)主要分布在西部地區(qū)，涉及5個民族自治州、20個民族自治州和49個民族自治縣。特別是寧夏、甘肅、青海、貴州等地區(qū)的一些少數(shù)民族處于全面貧困狀態(tài)?？傮w而言，少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題依然非常嚴(yán)峻，表現(xiàn)為區(qū)域性貧困和整體性貧困。

內(nèi)蒙古自治區(qū)作為國家重點扶貧地區(qū)，總面積 118.3萬平方公里，轄內(nèi)有7個貧困片區(qū)，即：興安盟貧困片區(qū)、烏蘭察布市貧困片區(qū)、赤峰市貧困片區(qū)、通遼市貧困片區(qū)、錫林郭勒盟西南部貧困片區(qū)、大青山貧困片區(qū)、人口較少民族自治旗貧困片區(qū)。省內(nèi)現(xiàn)有57個貧困旗縣和 2834個貧困嘎查村，其中國家級扶貧開發(fā)重點旗縣 31個，自治區(qū)級扶貧開發(fā)重點旗縣 26個，含 499個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）8191個村（嘎查）。

2 民族地區(qū)扶貧過程中存在的問題

2.1 貧困人口精準(zhǔn)識別度不高

精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容和理念一般概括為“扶真貧”和“真扶貧”。精準(zhǔn)扶貧的工作包括精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理，其工作的有效開展離不開對貧困人口的精準(zhǔn)識別，精準(zhǔn)識別是有效扶貧的前提。由于規(guī)模的“總量控制”，貧困戶的指標(biāo)有限，縣、鄉(xiāng)、村根據(jù)上級指定的指標(biāo)識別貧困戶，真正的貧困家庭被排除在外。

貧困人口的識別主要是通過一系列扶貧工作機(jī)制、程序、工具等，準(zhǔn)確識別特定貧困人口并通過建立扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對貧困人口進(jìn)行動態(tài)管理。扶貧要精準(zhǔn)，必須要弄清哪些是真正貧困戶，哪些人需要真扶貧。不進(jìn)百村、不訪千戶，對象就摸不準(zhǔn)，扶貧就可能“水土不服”。解決這一問題的核心是摸清家底。要確保精準(zhǔn)扶貧到人，必須自上而下從“貧困地區(qū)—貧困縣—貧困村—貧困家庭”逐級細(xì)化扶貧對象，全面準(zhǔn)確地把貧困對象，鎖定每一戶人家、每一個人頭。

2.2 扶貧考評瞄準(zhǔn)不夠完善

實施扶貧項目，就是通過扶貧資源的投入幫助貧困地區(qū)發(fā)展，幫助貧困人口解決生產(chǎn)和生活困難，提高其創(chuàng)收能力，從而實現(xiàn)扶貧致富。大量的扶貧資源必然會導(dǎo)致資源浪費、資源挪用等問題，大大降低扶貧的實效性，無法達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。扶貧績效考核評估不夠完善主要體現(xiàn)在以下兩個方面：首先，各級政府官員的年度績效評估仍以GDP指標(biāo)為主，未將扶貧工作成效納入其業(yè)績考核，許多地區(qū)的扶貧工作流于形式，年年扶貧年年貧，許多縣爭戴貧困的帽子，以爭取更多的扶貧資源。第二，沒有有效的扶貧績效評估體系。由于種種原因，我國扶貧工作更多注重投入，但扶貧資金評估、資金使用效率和投資后績效評估不足，評估方法不夠具體，沒有建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系，扶貧工作的職責(zé)和任務(wù)尚未落實，扶貧成本高，扶貧效果差。

3 提高民族地區(qū)精準(zhǔn)識別準(zhǔn)確度的建議

3.1 增加農(nóng)戶參與度，自上而下與自下而上相結(jié)合

精準(zhǔn)扶貧，要充分考慮貧困縣當(dāng)?shù)氐膹?fù)雜性與多樣性，改變以往自上而下的扶貧方式，不再單純?nèi)リP(guān)注“精準(zhǔn)”的數(shù)量，從多個維度衡量貧困水平，要以多種方式準(zhǔn)確反映貧困狀況，有必要將過去分配額的方式與農(nóng)民充分參與的方式結(jié)合起來要建立有利于貧困家庭發(fā)展的扶貧機(jī)制。只有將“貧困家庭數(shù)量”與“貧困程度”相結(jié)合，才能更準(zhǔn)確地識別貧困人口。通過參與式扶貧排序法，可以充分發(fā)揮村民的優(yōu)勢，更好地了解村民的貧富狀況，將貧困戶的認(rèn)定權(quán)讓給村民，然后將其與政府的標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，更準(zhǔn)確地識別出窮人。

3.2 村民申請、量化指標(biāo)與民主評議相結(jié)合

貧困戶資格審查是精準(zhǔn)扶貧工作的重要組成部分，同時也是扶貧不平衡發(fā)生的關(guān)鍵時段。中國有著悠久的家長制傳統(tǒng)，傳統(tǒng)行政村的血緣關(guān)系根深蒂固。在貧困戶資格審查過程中，很多村民利用其與村干部的私人關(guān)系獲得相對于他人的特權(quán)，同時也使真正貧困的村民錯失認(rèn)定為貧困戶的機(jī)會。因此，在建立檔案準(zhǔn)確識別貧困戶的過程中，應(yīng)采用村民申請、量化指標(biāo)與民主評議相結(jié)合的方式。一方面，它確保每位村民都有均等的機(jī)會在自愿的基礎(chǔ)上申請貧困家庭。另一方面，剛性指標(biāo)與靈活評價的結(jié)合，不僅可以避免村干部的偏袒與干預(yù)，還可以監(jiān)督和糾正村民對家庭情況的虛假報道。

3.3 健全精準(zhǔn)扶貧管理體系建設(shè)

3.3.1 完善建檔立卡動態(tài)管理系統(tǒng)。摸清底數(shù)情況，完善建檔立卡動態(tài)管理，提高貧困戶脫貧精準(zhǔn)度是促進(jìn)扶貧工作準(zhǔn)確開展的基礎(chǔ)。首先對建檔立卡信息進(jìn)行精準(zhǔn)化管理，將各戶農(nóng)牧民的真實信息納入信息網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)。建立同步檔案的各個方面，包括貧困原因、貧困狀況、家庭狀況、扶貧計劃和援助措施，以確保調(diào)查的真實性、客觀性和全面性。同時定期開展“回頭看”工作，通過第三方介入、多方協(xié)助、民主監(jiān)督等，及時了解和掌握脫貧計劃，落實情況，以及貧困戶脫貧狀況。一方面將已脫貧人員進(jìn)行精準(zhǔn)清理和貧困人員精準(zhǔn)納入，確保做到“應(yīng)納盡納、應(yīng)退盡退”實現(xiàn)建檔立卡實時動態(tài)管理。另一方面對“已摘帽”旗縣或已脫貧人員進(jìn)行實時監(jiān)測管理，對能力相對較差者，維持后續(xù)幫扶力度以增強(qiáng)其自身發(fā)展能力，以期避免脫貧后再次返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

3.3.2 健全精準(zhǔn)扶貧考核體系。一方面，提高農(nóng)牧民在扶貧績效評價中的滿意度比例，通過構(gòu)建扶貧主體與對象的信息對稱增加農(nóng)牧民的知情權(quán)與參與權(quán)，達(dá)成鏈接雙向的有效溝通。另一方面，要建立科學(xué)、規(guī)范、合理的扶貧效果評價體系，將扶貧效果評價機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、獎懲機(jī)制有機(jī)結(jié)合，提高扶貧開發(fā)的效率和最終效果。