深入推進(jìn)高校科研經(jīng)費(fèi)管理的“放管服”策略研究

李 民 焦向明

2016年5月，黨中央、國(guó)務(wù)院召開了全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)，顯示了建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的堅(jiān)定決心；同年，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出，要在科研領(lǐng)域推進(jìn)“放管服”改革。2016年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)〔2016〕50號(hào))，以下簡(jiǎn)稱《意見》，旨在通過(guò)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、強(qiáng)化落實(shí)等一系列“放管服”相結(jié)合的改革措施，最大程度地激發(fā)廣大科研人員積極性和創(chuàng)造性?！兑庖姟返某雠_(tái)給高校科研管理改革指明了方向。

一、激發(fā)科研創(chuàng)新活力是高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理“放管服”改革的核心要義

（一）什么是“放管服”？

“放管服”即“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”。最初的提出旨在通過(guò)深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。之后，“放管服”改革又推行到科研領(lǐng)域。

對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理而言，“放”即通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，給科研人員和管理人員等更大的自主權(quán)，最大程度調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，激發(fā)科研人員創(chuàng)造力；“管”是通過(guò)科研管理模式的改革釋放科研人員的創(chuàng)新活力；“服”是優(yōu)化服務(wù)，通過(guò)提高服務(wù)質(zhì)量和效率為科研人員提供良好的科研環(huán)境。

（二）高校科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”改革的核心要義是激發(fā)高校科研人員的創(chuàng)新活力

隨著國(guó)家科研投入的不斷增加，高質(zhì)量、高水平的科研成果不斷涌現(xiàn)。但是創(chuàng)新力不足的問(wèn)題仍然存在。造成這種局面的原因有很多，從不同的角度可以分析出不同的原因。現(xiàn)行高?？蒲泄芾頍o(wú)法有效的激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力是重要原因之一。

事實(shí)上，高校的科研管理存在諸多問(wèn)題，在具體操作層面就表現(xiàn)出許多不合理的現(xiàn)象。例如，科研預(yù)算管理像行政預(yù)算一樣強(qiáng)調(diào)剛性，卻不考慮科研活動(dòng)的實(shí)際需要；科研經(jīng)費(fèi)可以提取管理費(fèi)卻不能體現(xiàn)科研人員的價(jià)值；報(bào)銷規(guī)則繁多卻找不到無(wú)法取得發(fā)票的野外差旅的報(bào)銷條款；科研檢查更多的是檢查經(jīng)費(fèi)使用是否違規(guī)而不是檢查科研成果質(zhì)量如何，諸如此類。使得科研人員產(chǎn)生不求有功，但求無(wú)過(guò)的消極思想，科研結(jié)題只要能過(guò)關(guān)就行，但是經(jīng)費(fèi)使用是萬(wàn)萬(wàn)不可出錯(cuò)的。久而久之，高校的科研管理導(dǎo)向出現(xiàn)偏差，高?？蒲腥藛T的積極性也受到影響。

可以說(shuō)，激發(fā)科研創(chuàng)新活力是高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“放管服”改革的核心要義，“放管服”改革的具體措施就是要在如何釋放科研人員創(chuàng)新活力上下功夫，必須采取行之有效的激勵(lì)措施，加大科研績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的力度，充分體現(xiàn)科研人員的勞動(dòng)價(jià)值，才能增強(qiáng)科研人員物質(zhì)上和心理上的獲得感。

二、高校科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”改革應(yīng)遵循的原則

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理“放管服”改革最終目標(biāo)是的激發(fā)科研創(chuàng)新活力，那么制定改革的具體措施時(shí)，必須遵循兩個(gè)原則：

（一）必須遵循科研活動(dòng)自身的規(guī)律

科研活動(dòng)作為創(chuàng)新性的活動(dòng)，是有其自身規(guī)律的，不確定性是其重要的特點(diǎn)。這種不確定性表現(xiàn)在研究方法、技術(shù)路線、研究周期等各個(gè)方面。因此，應(yīng)給予一線的科研人員和科研管理人員更大的自主權(quán)，同時(shí)改進(jìn)管理方式，放管結(jié)合，創(chuàng)新服務(wù)方式，力求最大程度地適應(yīng)科研活動(dòng)實(shí)際需要。而不是反過(guò)來(lái)，要求科研活動(dòng)去套科研制度政策的死框框，那樣只會(huì)本末倒置，不利于科研活動(dòng)的開展。

（二）必須“放管服”三者有機(jī)結(jié)合、相互配合

“放管服”是一個(gè)不可分割的有機(jī)整體，“放”是核心，“管”是前提，“服”是手段，三者缺一不可。

“放”是釋放活力的激勵(lì)手段，并不是放任自流；也不是放松管理而是對(duì)管理提出了更高的要求；“管”是“放”的前提，必須放管結(jié)合，對(duì)管理模式進(jìn)行升級(jí)和創(chuàng)新，進(jìn)一步提高管理效率，為放權(quán)提供有力保障，確?！敖拥米。艿煤谩?；“服”是優(yōu)化服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)“放”和“管”的具體手段，服務(wù)與管理是緊密聯(lián)系的，管理寓于服務(wù)之中，服務(wù)又是以管理制度和政策為依據(jù)的，并不是一味逢迎和服從。簡(jiǎn)言之，三者只有相互配合，才能收到應(yīng)有的效果。

三、高校科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“放管服”改革的困難及策略

“放管服”改革是高校提升科研經(jīng)費(fèi)管理水平的重要契機(jī)，《意見》中在改進(jìn)科研項(xiàng)目資金管理、激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造活力方面提出很多措施，其中下放項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑自主權(quán)、下放間接費(fèi)統(tǒng)籌使用權(quán)、創(chuàng)新管理和服務(wù)方式是“亮點(diǎn)”中的“亮點(diǎn)”。但是對(duì)高校而言，要將：“放管服”改革的具休措施一一落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)改革的初衷，還有很多困難需要克服。主要存在以下幾個(gè)方面的困難：一是高?？蒲泄芾淼闹贫取⒄?、規(guī)定等還沒有充分考慮科研活動(dòng)本身的特點(diǎn)和規(guī)律，使得有些管理規(guī)定不適應(yīng)科研活動(dòng)的需求，“高高在上”、“不接地氣”的現(xiàn)象仍然存在，束縛了科開創(chuàng)新的發(fā)展；二是間接費(fèi)用使用權(quán)的下放，作為科研經(jīng)費(fèi)改革的亮點(diǎn)備受矚目。但是如何細(xì)化間接費(fèi)用的管理，使之能夠長(zhǎng)期地、有效地激發(fā)科研人員的創(chuàng)造性，而不是“曇花一現(xiàn)”，是對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理水平提出的重大挑戰(zhàn)；三是如何通過(guò)制度創(chuàng)新、充分利用信息化技術(shù)等多種手段來(lái)創(chuàng)新科研服務(wù)，為科研人員創(chuàng)造一個(gè)可以專心做研究的良好、寬松的科研環(huán)境，是高校科研服務(wù)亟待解決的問(wèn)題。針對(duì)此困難，結(jié)合高?？蒲谢顒?dòng)的特點(diǎn)，從預(yù)算管理、間接費(fèi)用管理、服務(wù)創(chuàng)新幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)探討“放管服”改革的策略。

（一）進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算管理自主權(quán)，適應(yīng)科研活動(dòng)的需要

簡(jiǎn)化預(yù)算、下放預(yù)算調(diào)劑的權(quán)限是科研管理簡(jiǎn)政放權(quán)的重要措施之一，但是要適應(yīng)科研創(chuàng)新活動(dòng)的特點(diǎn)，有必要進(jìn)一步下放預(yù)算管理的權(quán)限。

一是可以進(jìn)一步簡(jiǎn)化和歸并預(yù)算科目。根據(jù)《意見》精神，“在項(xiàng)目總預(yù)算不變的情況下，直接費(fèi)用中的材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、其他支出的預(yù)算，可由項(xiàng)目承擔(dān)單位自行調(diào)劑；會(huì)議費(fèi)/差旅費(fèi)/國(guó)際合作與交流費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)和設(shè)備費(fèi)支出預(yù)算可以調(diào)減，不得調(diào)增?！辈坏谜{(diào)增的設(shè)備費(fèi)等幾項(xiàng)預(yù)算，通常占到項(xiàng)目預(yù)算總額的大部分，但是之外的材料費(fèi)等五項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目，其實(shí)可以合并為一項(xiàng)。既然可以由項(xiàng)目承擔(dān)單位自行調(diào)劑，而且實(shí)踐操作過(guò)程中，承擔(dān)單位對(duì)預(yù)算調(diào)劑的審批也只是走形式，基本是聽從科研人員的需要，進(jìn)一步簡(jiǎn)化可以減少和審批程序，使預(yù)算的編制和預(yù)算額度的控制更加簡(jiǎn)單易行。而且，科研預(yù)算不是工程預(yù)算，不宜事無(wú)巨細(xì)、面面俱到。

二是科研項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)有適度的彈性。科研活動(dòng)的周期也具有不確定性，有的研究周期短，有的研究周期長(zhǎng)，3-5年非常常見，更長(zhǎng)時(shí)間的也不鮮見，在項(xiàng)目的整個(gè)完成期間，項(xiàng)目組的成員、研究方法、條件、環(huán)境、市場(chǎng)等等多種因素的變化，都可能導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算的變化，而這些變化在立項(xiàng)時(shí)是無(wú)法預(yù)測(cè)的。因此科研項(xiàng)目的預(yù)算應(yīng)該有一定的彈性，不適合像行政預(yù)算那樣強(qiáng)調(diào)剛性?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用更應(yīng)強(qiáng)調(diào)與科研的相關(guān)性，而不是把預(yù)算額度控制得過(guò)死。否則，會(huì)對(duì)科研人員的研究帶來(lái)障礙。因此，對(duì)科研項(xiàng)目而言，彈性預(yù)算可能是更好的選擇。

（二）完善間接費(fèi)用管理是激發(fā)科研人員創(chuàng)造力的關(guān)鍵

間接費(fèi)用比例的提高和間接費(fèi)用使用自主權(quán)的是增強(qiáng)科研人員獲得感的重要舉措，是高?？蒲小胺殴芊备母锏年P(guān)鍵一環(huán)。

1.合理確定績(jī)效支出比例，充分體現(xiàn)科研人員價(jià)值

《意見》指出，間接費(fèi)用“主要用于項(xiàng)目承擔(dān)單位的成本耗費(fèi)和對(duì)科研人員的績(jī)效激勵(lì)”。進(jìn)一步提高間接費(fèi)用比重，目的在于加大對(duì)科研人員的激勵(lì)力度，那么，高校在制定間接費(fèi)用管理的具體制度的時(shí)候，要充分體現(xiàn)科研人員的價(jià)值，績(jī)效支出應(yīng)該占間接費(fèi)用的大部分，否則無(wú)法增強(qiáng)科研人員的獲得感，起不到激勵(lì)創(chuàng)新的作用。

高校應(yīng)在間接費(fèi)用管理的制度中科學(xué)合理地確定績(jī)效支出的比例，對(duì)不同類型的科研經(jīng)費(fèi)，應(yīng)有所區(qū)分。一般高校既有社科類項(xiàng)目，也有科技類項(xiàng)目；既有縱向項(xiàng)目，也有橫向項(xiàng)目。對(duì)橫向科研項(xiàng)目，學(xué)校可自行確定間接費(fèi)用的提取比例，以及間接費(fèi)用中績(jī)效支出的比例。高?？山Y(jié)合學(xué)校自身的學(xué)科特點(diǎn)、發(fā)展規(guī)劃等因素綜合考慮，確定不同類型科研項(xiàng)目有區(qū)別的績(jī)效支出比例。例如，社科基金間接費(fèi)用的提取是按照項(xiàng)目資助總額的一定比例核定，而自然科學(xué)基金是按照直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的一定比例核定，且一般社科基金項(xiàng)目績(jī)效支出的比例比自科基金項(xiàng)目高，這是由社科項(xiàng)目的特點(diǎn)決定的，一般社科項(xiàng)目不會(huì)購(gòu)買大型設(shè)備，并且對(duì)水、電等消耗也較少，因此間接費(fèi)用中績(jī)效支出比例相對(duì)較高。

可見，放權(quán)并不是放松管理，反而對(duì)高?？蒲械木?xì)化管理提出更高的要求。只有放管結(jié)合，才能確保政策的激勵(lì)作用能最大程度的發(fā)揮。

2.健全科研績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是實(shí)行間接費(fèi)使用管理自主權(quán)的前提

我國(guó)高校普遍存在科研項(xiàng)目考核評(píng)估機(jī)制不健全的問(wèn)題，科研成果的評(píng)估方法過(guò)于簡(jiǎn)單、粗糙。除一些國(guó)家級(jí)、省部級(jí)等級(jí)別較高的項(xiàng)目會(huì)組織專家組對(duì)其成果進(jìn)行評(píng)審以外，由于高?？蒲谢顒?dòng)理論性較強(qiáng)的特點(diǎn)，再加上對(duì)成本的考慮，科研成果的判斷多以論文的級(jí)別和數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)指標(biāo)過(guò)于單一，存在一定的片面性。往往無(wú)法對(duì)科研成果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的評(píng)價(jià)。

要健全高校的科研績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，其實(shí)并不是某一個(gè)高校能獨(dú)立完成的。公平、公正、權(quán)威的外部評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的介入應(yīng)該是解決高?？蒲锌?jī)效評(píng)估問(wèn)題的根本方法。只有成立專業(yè)的外部評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，由這些機(jī)構(gòu)建立全面、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，“專業(yè)人做專業(yè)事”，才能更加權(quán)威、公正、客觀地對(duì)科研成果進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)。這些評(píng)價(jià)作為績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)，真正優(yōu)秀的、有突出貢獻(xiàn)的科研人員才能得到激勵(lì)，才能在簡(jiǎn)政放權(quán)后，做到“接得好，管得住”。

（三）通過(guò)服務(wù)創(chuàng)新為科研人員營(yíng)造良好的科研環(huán)境

“放管服”三者是不可分割的有機(jī)整體，簡(jiǎn)政放權(quán)和規(guī)范管理最后都必須通過(guò)優(yōu)化服務(wù)才能落實(shí)落地。那么，如何通過(guò)服務(wù)創(chuàng)新來(lái)為高?？蒲腥藛T松綁減負(fù)呢？

1、著力健全科研助理制度，將科研人員從繁瑣的財(cái)經(jīng)事務(wù)中解放出來(lái)

為什么要建立科研助理制度？高?？蒲腥藛T要面對(duì)的財(cái)務(wù)事項(xiàng)包括項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、報(bào)銷、決算等，貫穿項(xiàng)目從立項(xiàng)到結(jié)題全過(guò)程，要了解的財(cái)經(jīng)制度、政策包括科研經(jīng)費(fèi)管理辦法、間接費(fèi)用管理辦法、設(shè)備采購(gòu)的相關(guān)規(guī)定、招投標(biāo)的相關(guān)政策、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)報(bào)銷的規(guī)定等等，高?？蒲腥藛T要在完成教學(xué)和科研任務(wù)之余，要搞清楚這一系列制度、辦法，的確是力不從心。因此建立科研助理制度是非常有必要的。科研助理是指為完成科研項(xiàng)目任務(wù)配備的具備相應(yīng)專業(yè)知識(shí)，熟悉相關(guān)制度、政策，專職從事科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)工作的人員?？蒲兄淼穆毮苁菫榭蒲腥藛T提供編制預(yù)算、辦理項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù)、預(yù)算調(diào)劑手續(xù)、報(bào)銷經(jīng)費(fèi)、向合作單位撥付經(jīng)費(fèi)、固定資產(chǎn)驗(yàn)收、編制項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算、辦理結(jié)題結(jié)賬手續(xù)等一系列專業(yè)化的服務(wù)。高?？蒲腥藛T可以依照項(xiàng)目的具體情況，在項(xiàng)目層面聘用科研助理。高校財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)對(duì)科研助理進(jìn)行經(jīng)費(fèi)管理專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，并定期進(jìn)行新制度、政策的學(xué)習(xí)，不斷提高科研助理的專業(yè)能力，做好科研人員與管理人員之間的橋梁作用，將科研人員從繁瑣的事務(wù)中解放出來(lái)，專心從事科學(xué)研究。

聘用科研助理的費(fèi)用可從科研經(jīng)費(fèi)中提取的間接費(fèi)用來(lái)支付。一般高校提取的間接費(fèi)用中除了績(jī)效支出，還有管理費(fèi)，正可用來(lái)探索和推行科研助理制度之用。

2.通過(guò)信息化手段提高管理和服務(wù)效率，切實(shí)幫助科研人員排憂解難

通常對(duì)科研經(jīng)費(fèi)相關(guān)事務(wù)而言，高?？蒲腥藛T備受困擾的有兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是“簽字難”，一個(gè)是“報(bào)賬難”。

（1）推行網(wǎng)上審簽，解決科研人員頭疼的“簽字難”的問(wèn)題。高?？蒲泄芾砩婕岸鄠€(gè)校內(nèi)職能部門和單位，包括科研管理部門、財(cái)務(wù)部門、各個(gè)院系（所）、國(guó)資管理部門等等，一個(gè)科研項(xiàng)目從立項(xiàng)到完成，要經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次的審批程序，包括立項(xiàng)審批、預(yù)算調(diào)劑的審批、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷的審批、結(jié)題報(bào)告的審批等等。最讓科研人員頭疼的事情就是找不同部門的領(lǐng)導(dǎo)簽字，很難一次找到所有領(lǐng)導(dǎo)，常常要跑多趟才能完成。不同部門全方位的監(jiān)管是科研管理內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防范的需要，但是落后的審簽方式的確給科研人員增加了不少麻煩，科研人員對(duì)此常有怨言。

借助信息化的手段，推行網(wǎng)上審簽，是解決這一問(wèn)題的有效辦法。網(wǎng)上審簽即多部門的審批人通過(guò)信息共享平臺(tái)，審核相關(guān)資料后，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)簽署審批意見并簽章（電子印鑒），科研人員可打印出紙質(zhì)審批件使用，如備存或作為經(jīng)費(fèi)報(bào)銷的依據(jù)等。目前，絕大多數(shù)高校信息化都達(dá)到了一定的水平，逐步實(shí)現(xiàn)了多部門之間的信息資源共享，科研人員可以通過(guò)共享平臺(tái)進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)、經(jīng)費(fèi)使用查詢、決算和結(jié)題申報(bào)等,大大提高了辦事效率，同時(shí)也提高了各相關(guān)部門協(xié)同監(jiān)管的能力，完全可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審簽，節(jié)省科研人員的時(shí)間和精力，寓管理于服務(wù)之中，提升科研人員的服務(wù)體驗(yàn)。

（2）實(shí)行網(wǎng)上報(bào)賬，是解決科研人員“報(bào)賬難”的有效途徑?！皥?bào)賬難”是高校普遍存在的問(wèn)題，報(bào)銷手續(xù)復(fù)雜、耗時(shí)太長(zhǎng)，年底甚至出現(xiàn)排長(zhǎng)隊(duì)的情況，科研人員對(duì)此頗有微詞，甚至引發(fā)和財(cái)務(wù)人員的矛盾。為了解決這個(gè)難題，很多高校已經(jīng)試行甚至實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上報(bào)賬。例如，H高校結(jié)合科研助理制度，啟用網(wǎng)上預(yù)約報(bào)賬系統(tǒng)，報(bào)銷人可以在網(wǎng)上填寫報(bào)銷單，進(jìn)行報(bào)賬的預(yù)約，科研助理對(duì)報(bào)銷資料進(jìn)行初審后，將報(bào)銷單及原始憑證送到財(cái)務(wù)部門審核并進(jìn)行賬務(wù)處理，并可通過(guò)網(wǎng)上銀行支付報(bào)銷款，最后還能給報(bào)銷人發(fā)送的短信提醒，及時(shí)傳達(dá)報(bào)賬金額、項(xiàng)目余額等信息。如果報(bào)賬過(guò)程中遇到問(wèn)題，可通過(guò)科研助理與財(cái)務(wù)人員進(jìn)行溝通，線上線下相互配合，科研人員不再需要三番五次的往財(cái)務(wù)部門跑，更不用排長(zhǎng)隊(duì)了，很好的解決了“報(bào)賬難”的問(wèn)題，使科研人員享受到信息化帶來(lái)的方便和快捷。所以，要解決“報(bào)賬難”的問(wèn)題，實(shí)行網(wǎng)上報(bào)賬是非常有效的，也是信息化的大趨勢(shì)下，高校財(cái)務(wù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

除了以上幾個(gè)方面，在高校的層面，借科研管理的“放管服”改革的契機(jī)，還可以制定學(xué)校內(nèi)部關(guān)于勞務(wù)費(fèi)分配管理權(quán)、結(jié)余資金使用權(quán)、差旅會(huì)議管理權(quán)等方面的管理規(guī)定，不斷完善內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，規(guī)范資金管理，實(shí)行內(nèi)部公開制度，不斷改進(jìn)服務(wù)，為科研人員創(chuàng)造潛心研究的良好環(huán)境，爭(zhēng)取出更多高質(zhì)量的科研成果、更多高水平的科研人才。