創(chuàng)新管理模式，助力發(fā)展壯大城中村集體經(jīng)濟

龍建明

一、壯大城中村集體經(jīng)濟發(fā)展的意義

習近平同志在黨的十九大報告中提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。聚焦鄉(xiāng)村發(fā)展，深入推動村集體產(chǎn)權制改工作，維護村民財產(chǎn)利益不受侵犯，促進村集體經(jīng)濟向前發(fā)展，如此一來，黨群干部之間將更緊密聯(lián)系，更增強了農(nóng)村基層組織建設。有利于進一步增強農(nóng)業(yè)的發(fā)展后勁，促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展；利于促進鄉(xiāng)村社會秩序的穩(wěn)固與全面小康社會的早日實現(xiàn)。

二、制約城中村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的主要問題及原因分析

（一）產(chǎn)權不明，集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)村經(jīng)濟各類內(nèi)容占比、社會內(nèi)部構成正處急劇轉(zhuǎn)變階段，城中村集體物資產(chǎn)權歸屬界定模糊、疏于保護等問題日益突出。一些村集體財產(chǎn)已經(jīng)分光，土地補償款也都分給各家，集體經(jīng)濟幾乎沒有；一些村土地已被征用或按城市發(fā)展規(guī)劃即將被征用，剩余土地已不多，他們把土地和征地補償款統(tǒng)籌起來，發(fā)揚城市地理特色功能，發(fā)展工業(yè)及服務業(yè)來給農(nóng)民提供工作崗位，迎來不錯的回報；一些村集體經(jīng)濟組織已被改造成股份合作制企業(yè)，建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度，集體經(jīng)濟得到迅速發(fā)展壯大。城中村集體經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，制約了集體經(jīng)濟發(fā)展，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

（二）財務管理混亂，賬目管理不規(guī)范

有些城中村資產(chǎn)管理制度沒有嚴格執(zhí)行，形同虛設。固定資產(chǎn)和實物無臺賬，入庫、出庫無記載，個別村民長期無償占為己有，直至廢棄或消耗殆盡；有的村干擅自出租或出借企業(yè)、設施、設備等集體資產(chǎn)和土地資源，程序、手續(xù)欠規(guī)范，缺乏清晰的合同內(nèi)容，更糟的情況是連書面合約都沒有，對承包起始時間與價錢等重要內(nèi)容未做慎重的合同約定，沒有遵循民主集中制，未經(jīng)過村民同意，自作主張，甚至與開發(fā)商或承租土地老板串通一氣，簽訂陰陽合同，導致集體資產(chǎn)和土地資源被掠奪式、破壞式經(jīng)營，嚴重被侵蝕和流失。

征地補償款管理不善，分光用光的現(xiàn)象相當普遍。一般而言，征地得到的補償統(tǒng)一由村集體管理并用在村集體經(jīng)濟事務上，可有的村集體經(jīng)濟組織缺乏長遠目光，不顧未來保障需要，采取極端的處理方式，將售賣商業(yè)用地得到的千萬集體資產(chǎn)全部分給村民。雖然村民一夜暴富，但失去了方向，有人甚至染上黃賭毒，家產(chǎn)敗光。

村賬管理不到位。許多城中村村委會出于某種目的，都愿意聘請本村人員管理賬目。財務人員存在年齡偏大，文化業(yè)務素質(zhì)偏低，不熟悉財經(jīng)法規(guī)知識和會計基本常識，許多村賬目混亂，財務手續(xù)不健全，集體資金私存現(xiàn)象嚴重。村賬鎮(zhèn)街管因需要處理的賬務遠多于會計人員數(shù)，一名會計得負責多個村賬務工作，忙于代理記賬，部分人員對村級財務收支情況監(jiān)督失職，對違規(guī)做賬的行為沒有及時制止糾偏，給村財會人員留下“作案機會”。

（三）民主理財和監(jiān)督不到位

監(jiān)管力量嚴重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委、政府和經(jīng)營管理部門專門從事農(nóng)村“三資”管理的人員越來越少，村理財小組和群眾監(jiān)督不到位。村民缺乏集體觀念，欠缺民主管理意識，部分村民忙于生計，不熱心集體事業(yè)，造成民主管理流于形式，民主監(jiān)督無從談起。村領導班子內(nèi)部缺少強有力的監(jiān)督，有的村干部以自我為中心，以自我言論為決策的依據(jù)，小事不公開匯報，大事不經(jīng)過集體研究表決，班子成員無法監(jiān)督。

財務公開不及時，不能定時公開。在上級臨檢查時才匆匆公開，公開的內(nèi)容有限且不合規(guī)定，許多村并未將財務收支明細公布于眾，民眾看到的只是收支剩額，更過分的是有些村有選擇性地公開財務信息，掩蓋去向不明的數(shù)據(jù)，只公示次要的數(shù)據(jù)信息。財務信息公示內(nèi)容結構不合理，群眾意見反饋渠道閉塞，忽視村民反饋意見或采納滯后等。

審計流于形式。審計沒有聘請第三方機構，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站人員內(nèi)審，審計與會計核算任務同班人馬承擔，審計人員不專門任命，審計角色與其他角色重疊，少了有效的監(jiān)查與處罰機制。許多審計睜一只眼閉一只眼，為審查有問題的單位滿天過海逃避或從輕處分，沒有盡到監(jiān)督的責任。

（四）經(jīng)營理念落后，土地無序開發(fā)

專業(yè)管理人才匾乏。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏專業(yè)的管理團隊。負責農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營的多以村干部為主，集體經(jīng)濟組織負責人或管理人員，大部分都有企業(yè)經(jīng)營經(jīng)歷，但隨著集體經(jīng)濟發(fā)展日益壯大，宏觀經(jīng)濟形勢不斷變化，部分村干部年齡老化、文化教育水平有限，不能夠應對這種變化，在轉(zhuǎn)變農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展方式、開展多元化經(jīng)營，后備人才的培養(yǎng)及負責人交接等方面存在不少問題。

集體資產(chǎn)發(fā)展壯大的后勁不足。按照國家有關土地政策規(guī)定，為確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益，對農(nóng)民共有土地進行征用，必須留有征用量的百分之五至百分之二十給村集體壯大生產(chǎn)，但許多村被征地后自留地未保留全部均分到戶。由于村組織短缺資金，只能把土地租出去或臨時建設生產(chǎn)用房，土地利用率且租金收入都不樂觀，多是小規(guī)模、低檔次企業(yè)入駐，產(chǎn)業(yè)聚集不起來。

以租地形式替代征地，風險四伏。一些村為求經(jīng)濟進步急功近利，不事先辦好村集體經(jīng)濟用地手續(xù)就違規(guī)開發(fā)，將土地租給別人或建設廠房，進行非農(nóng)業(yè)建設，擅自擴大建設用地規(guī)模。以租代征實質(zhì)是規(guī)避現(xiàn)行法律及土地政策的管制的違法行為，從根本上觸及現(xiàn)行立法關于土地制度的規(guī)范。特別是近幾年，國家開展了查處土地違法違規(guī)案件專項行動和土地衛(wèi)星照片執(zhí)法檢查，城中村建設廠房被查處，被強制拆除并進行復原種植綠化植物，一些集體經(jīng)濟因此造成了非常大的損失。

三、發(fā)展壯大城中村集體經(jīng)濟的相關對策

（一）明晰產(chǎn)權，建立完善集體“三資”監(jiān)管制度

城中村集體經(jīng)濟組織存在的主要問題是由于集體經(jīng)濟產(chǎn)權模糊所帶來的種種問題，因此，要進行產(chǎn)權改革，明晰產(chǎn)權，完善資產(chǎn)管理制度，仔細摸清各類資產(chǎn)，全面開展清產(chǎn)核資。對村辦企業(yè)廠房設備、閑置場地等資產(chǎn)全面核查，通過租賃、承包轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權、股份合作，盤活閑置資產(chǎn)，實現(xiàn)保值增值，避免集體資產(chǎn)流失，增加集體收入。尤其要清查核實屬于集體所有的經(jīng)營性資產(chǎn)、沒有實現(xiàn)承包到戶的那些資源性資產(chǎn)和現(xiàn)金、債權債務狀況等，實現(xiàn)賬賬、賬證、賬實都能對得上號，對不上號的，經(jīng)過再次核對沒有問題并公開宣布無誤后，重新調(diào)整賬目；清理回收長時間出借的資產(chǎn)，沒有按照正常程序租賃轉(zhuǎn)讓的，要補辦完善相關手續(xù)；對于貪占集體資產(chǎn)的人員，要求其如數(shù)退賠，假若行為違規(guī)違紀或情節(jié)嚴重構成犯罪，可走法律途徑，讓紀檢監(jiān)察機關或司法機關介入調(diào)查，依法追究當事人的責任。聘請有法定資格的審計和資產(chǎn)評估機構進行專項審計和資產(chǎn)評估，依法確認凈資產(chǎn)，保證合法、公正和專業(yè)。清產(chǎn)核資情況要公示，召開全體村民大會，告知村民。清產(chǎn)核資完畢后，完善集體資產(chǎn)管理制度，做好登記、保管、使用以及處置環(huán)節(jié)的工作，實行臺賬管理制度。

（二）加強財務管理，強化財務監(jiān)督

推行村級代理記賬制度。針對規(guī)模不大、財務工作秩序不良的城中村，要大力推行代理記賬制，那些代理記賬難起作用的較大規(guī)模村莊，可按需招聘會計獨立開展賬務管理工作。代理記賬，能統(tǒng)一管理，更規(guī)范化，集約化，更利于防范財政風險。

制定嚴格村務公開制度。按季度公布社會大眾最想知曉的、存在疑問的問題，讓公眾充分了解、積極參與、充分監(jiān)督。按照相應程序進行公開，讓群眾了解工程建設、項目發(fā)包、集體資產(chǎn)及資源的來龍去脈，促進社會監(jiān)督。出于便民查詢因素的考量，應該將所需公布的信息打印后張貼至村里的通知欄，一切村務的公開理應涵蓋本應公示的項目內(nèi)容。

引入會計師事務所參與農(nóng)村財務管理。引入經(jīng)濟責任審計、形成干部管理、審計監(jiān)督機制。要把農(nóng)村審計與群眾監(jiān)督結合起來，實行“陽光審計”。將審計結果及時向群眾公布，使群眾的監(jiān)督權得到有效履行。

（三）政府加大公共財政投入，實行稅費等優(yōu)惠政策

明確政策，規(guī)范政府行為。在改造城中村或“村改居”過程中，務必平衡好農(nóng)民集體土地資產(chǎn)權屬及利益二者之間的關系。極力制止變化農(nóng)民居民身份及村集體經(jīng)濟組織的本質(zhì)進而改變土地所有權的現(xiàn)象。禁止將屬于村集體的土地資源無償轉(zhuǎn)為國有性質(zhì)的土地。國家必須嚴格遵守法定程序并獲得相關批準，才能征用集體土地。同時，按照城鎮(zhèn)居民的標準給失地農(nóng)民同等水平的社會保障，以解決村民失地之后可能出現(xiàn)的失業(yè)問題。

在公共政策方面，集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權改革后，當?shù)卣哟髮τ诠藏斦耐度?。鼓勵集體經(jīng)濟組織共同參與舊村改造。稅收政策應竭盡合理，應免除經(jīng)濟合作社、股份合作公司應納稅額，免除經(jīng)濟組織里個人分紅中應納稅額，或通過工資獎金等方式進行利潤分配，計入經(jīng)營成本范疇。

（四）創(chuàng)新發(fā)展思路，村經(jīng)濟發(fā)展渠道多元化

發(fā)展新型集體經(jīng)濟，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，要創(chuàng)新發(fā)展思路，以市場為導向，以激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素為動力，多渠道、多類型、多元化為村級集體經(jīng)濟發(fā)展插上了騰飛的翅膀。

1.建立農(nóng)村經(jīng)濟合作社，股份合作制企業(yè)。發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)濟合作社好處，將村民憑借共有的生產(chǎn)資源要素作為股東之一加入合作社陣營。股份經(jīng)濟合作社規(guī)定了集體資產(chǎn)權利主體，有效防御合作社資產(chǎn)遭合并、平調(diào)、轉(zhuǎn)讓、霸占等厄運。對于經(jīng)濟合作社資產(chǎn)，股東同時保有物權及產(chǎn)權，不管股東戶口歸屬地在哪里，分配資產(chǎn)收益時務必得到股權對等、同股同利的待遇，有利于激勵農(nóng)民(股東)對股份經(jīng)濟合作社前途的關注，主動加入民主管理隊伍，保障集體利益最優(yōu)與共同資產(chǎn)價值的增保。

2.盤活閑置資產(chǎn)，整合村級資產(chǎn)。以市場價折價有償轉(zhuǎn)讓或出租各村暫時不用的土地、房屋、閑置生產(chǎn)設備，或攜其加入股份合作，在商業(yè)、餐飲業(yè)、房產(chǎn)開發(fā)等行業(yè)范圍進行集體經(jīng)營，利于快速促進集體資產(chǎn)的保值增值。

3.充分利用土地資源，開展招商引資。鼓勵有豐富資源或區(qū)位優(yōu)勢的村，開展招商引資，引進能人、引進項目、引進資金，提供生產(chǎn)經(jīng)營性服務。有產(chǎn)業(yè)基礎的地方，可實行鄉(xiāng)(鎮(zhèn)街)村合辦、村企合辦等方式，通過興建專業(yè)市場、集貿(mào)市場等，增加集體經(jīng)濟收入。鼓勵政府與村聯(lián)合開發(fā)，建立創(chuàng)新工業(yè)物流信息園區(qū)。由政府投入自留用地，以及向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織租用土地，按照共同開發(fā)、收益共享的原則，統(tǒng)一規(guī)劃建設高標準廠房，統(tǒng)一租賃，統(tǒng)一招商，引進大項目，高科技企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，提升產(chǎn)業(yè)承載力。

4.發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。對有民俗文化、農(nóng)業(yè)特色的村，通過深入挖掘人文、歷史、農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)品等資源，發(fā)展生態(tài)旅游、觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂、采摘園等服務項目增加集體經(jīng)濟收入。

5.選優(yōu)配強帶頭人。在本村發(fā)家高手、農(nóng)民經(jīng)紀人、合作社一把手等人才中，挑選一群熟悉經(jīng)營之道、擅長村務管理、有集體經(jīng)濟發(fā)展意識與經(jīng)驗的精英擔任村領導人。安排村領導干部學習培訓工作，通過實地觀摩、考察調(diào)研等多類方式，提升他們市場經(jīng)濟意識及帶領村集體致富的能力。