新預(yù)算法框架下加強(qiáng)地方財(cái)政管理的對(duì)策

杜軍

摘 要：地方財(cái)政資金的分散化管理不僅肢解了政府可用財(cái)力，削弱了資金的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，還容易滋生設(shè)租尋租空間，影響公共資金安全，特別是國(guó)務(wù)院三番五次強(qiáng)調(diào)要激活存量資金，提高財(cái)政資金使用效率。為此，地方財(cái)政必須按照新預(yù)算法的要求，將全部政府性收入和支出納入預(yù)算管理，建立全口徑預(yù)算管理框架，加強(qiáng)地方財(cái)政管理。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法 財(cái)政管理

一、加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理，擴(kuò)展財(cái)政資金管理范圍

首先，各級(jí)地方政府要樹(shù)立法治觀念，為全口徑預(yù)算管理提供良好氛圍。認(rèn)真學(xué)習(xí)預(yù)算法，牢固樹(shù)立依法理財(cái)?shù)挠^念，將全部政府性收入和支出納入預(yù)算管理，對(duì)地方主要官員而言是新預(yù)算法背景下需要邁過(guò)的第一道檻。其次，要逐漸消除各主要領(lǐng)導(dǎo)分割財(cái)政資金統(tǒng)一管理權(quán)的現(xiàn)象。近年來(lái)隨著財(cái)政資金規(guī)模的不斷攀升，地方政府開(kāi)始為主要領(lǐng)導(dǎo)劃一片自留地，其使用基本上由主管領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算；由于缺乏財(cái)政部門的有效監(jiān)督管理，其績(jī)效水平自然無(wú)可名狀。加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理必須消除上述財(cái)政資金分散化管理的現(xiàn)象，為上述“發(fā)展基金”建立有效的管理辦法或條例，納入財(cái)政資金管理的總盤子。第三，要建立“四本預(yù)算”之間的合理聯(lián)系，提高財(cái)政性資金管理的效率。目前，我國(guó)“四本預(yù)算”基本呈封閉式運(yùn)行，相互間的聯(lián)系相對(duì)較少。財(cái)政管理的實(shí)踐表明，一般公共預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算大多存在一定的缺口，而政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算大多存在一定的盈余。因此，必須將政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的盈余收入按照規(guī)定的程序和渠道轉(zhuǎn)移到一般公共預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，形成各本預(yù)算之間暢通的資金流動(dòng)。特別要注意的是，政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算中的部分項(xiàng)目指向基本相同，可以通過(guò)有效的整合來(lái)提高資金使用效率。

二、完善地方債務(wù)管理模式，有效管控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)格局下，地方政府收支矛盾較大，若按照過(guò)去的方式尚可通過(guò)舉借債務(wù)加以緩解。但新預(yù)算法和地方債新政對(duì)此進(jìn)行了嚴(yán)格的約束，并要求地方政府不斷加大還債力度，進(jìn)一步加劇了地方政府的財(cái)政收支矛盾。顯然，要想回到2008年金融危機(jī)后寬松的借貸環(huán)境是不現(xiàn)實(shí)的，故而地方政府必須清醒地認(rèn)識(shí)地方債管理新政與新預(yù)算法的客觀環(huán)境，切實(shí)完善地方債務(wù)管理模式，有效管控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第一，要嚴(yán)格甄別存量債務(wù)，有效控制債務(wù)增量的產(chǎn)生。控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須摸清存量債務(wù)的規(guī)模。盡管審計(jì)署已經(jīng)進(jìn)行了三次全國(guó)性的存量債務(wù)甄別和審計(jì)，但其統(tǒng)計(jì)的債務(wù)規(guī)模仍遭到了相關(guān)方面的質(zhì)疑。因此，甄別存量債務(wù)的任務(wù)還很重。同時(shí)，按照新預(yù)算法的規(guī)定，中央賦予各省級(jí)政府舉借債務(wù)的資格，否定了市縣政府的舉債權(quán)，市縣政府滿足一定的條件可以委托省級(jí)政府代為舉借債務(wù)。因此，地方需要嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定舉借新債，控制新增債務(wù)的增加。第二，剝離融資平臺(tái)公司的融資資格，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)體性公司參與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。特別是要通過(guò)與社會(huì)資本合作，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并與融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型后公司進(jìn)行適度競(jìng)爭(zhēng)和合作，既為政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獲取一定的資金支持，又在一定程度上提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的效率。第三，完善激勵(lì)約束機(jī)制，切實(shí)轉(zhuǎn)變地方政府的發(fā)展觀。其重點(diǎn)是切勿將資金耗費(fèi)在面子工程或政績(jī)工程上，而是改善基礎(chǔ)性公共服務(wù)的供給，提高社會(huì)民眾的福利水準(zhǔn)，消除地方政府對(duì)債務(wù)性資金的過(guò)度依賴。

三、大力加強(qiáng)預(yù)算公開(kāi)，提高預(yù)算透明度

現(xiàn)代預(yù)算制度的核心是公開(kāi)透明，要求以更為民主的方式推動(dòng)地方財(cái)政管理的升級(jí)。第一，要加大社會(huì)各界對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的參與力度，建立參與式預(yù)算制度框架。人大預(yù)算工作委員會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)需要有效地發(fā)揮作用，提高在預(yù)算編制和執(zhí)行中對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督力度，真正發(fā)揮立法機(jī)構(gòu)的作用。特別是在人大代表尚無(wú)法實(shí)現(xiàn)專職化的條件下，一般人大代表根本無(wú)法對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行實(shí)施切實(shí)有效的監(jiān)督，故而需要人大預(yù)工委或相關(guān)機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)。第二，建立完善的預(yù)算信息公開(kāi)制度，不斷擴(kuò)大預(yù)算公開(kāi)的范圍。現(xiàn)實(shí)地看，無(wú)論是普通民眾還是學(xué)界精英要獲得有效的預(yù)算信息，有一定困難，其癥結(jié)在于我國(guó)尚缺乏完善的預(yù)算信息公開(kāi)制度，在地方政府層級(jí)上就更是如此。為此，需要建立完善的預(yù)算信息公開(kāi)制度，將涉及國(guó)家機(jī)密以外的所有信息向社會(huì)公眾公開(kāi)，接受社會(huì)民眾的監(jiān)督。預(yù)算信息的密級(jí)應(yīng)當(dāng)由相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)一定的制度框架進(jìn)行界定，而不能由財(cái)政機(jī)關(guān)自行確定。特別是要將包括“四本預(yù)算”在內(nèi)的全部預(yù)算收支信息向社會(huì)公開(kāi)，而不是選擇性地公開(kāi)。第三，要不斷增強(qiáng)預(yù)算報(bào)告的可讀性，保證社會(huì)公眾能夠從預(yù)算報(bào)告中獲得有用的信息。一方面，財(cái)政部門在公開(kāi)預(yù)算信息時(shí)要采用更為通俗易懂的語(yǔ)言和更為簡(jiǎn)化的圖表格式進(jìn)行表述。同時(shí)，實(shí)務(wù)界和學(xué)界需要在更大程度上向社會(huì)公眾普及預(yù)算知識(shí)。

四、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高公共服務(wù)的均等化水平

建立事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政制度，其重要內(nèi)容是完善轉(zhuǎn)移支付制度。第一，要簡(jiǎn)并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，不斷擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。第二，要消除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套資金要求。新預(yù)算法對(duì)此作了專門的要求，但也要防止相關(guān)部門的變相配套要求，切實(shí)保證地方政府自主財(cái)權(quán)不受高層次政府的侵蝕。第三，按照預(yù)算編制程序及時(shí)安排對(duì)下轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與項(xiàng)目，保證基層政府安排支出項(xiàng)目時(shí)做到心中有數(shù)。

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