財政扶貧資金審計監(jiān)管困境與對策

曹思芹

自進入21世紀以來，我國改革開放速度越來越快、力度越來越大，經濟社會呈現出飛速發(fā)展的樂觀態(tài)勢。但是，一個基本的事實是，在我國，部分地區(qū)、部分人群的貧困依舊是阻礙我國經濟整體平穩(wěn)運行的關鍵因素，如果不消除貧困，就無法讓我國真正成為一個現代化的國家，也無法實現國家的長治久安。在這一過程中，黨中央從戰(zhàn)略的高度，制定和實施了“精準扶貧”戰(zhàn)略，有針對性地對貧困人口開展“對口幫扶”，使之能夠與全國人民一道共同享受發(fā)展的紅利。在過去的幾年中，我國精準扶貧工作取得了十分可喜的成績，相關工作開展得有頭有序，無論是扶貧的覆蓋面還是扶貧的精準度都有了顯著提升。但是，為了實現到2020年全面建成小康社會，在現有標準下全面消除貧困，我國不斷加扶貧資金的投放力度，資金的使用績效就成為全社會普遍關注的問題。為了保證財政扶貧資金的有效性，就需要最大限度地發(fā)揮審計監(jiān)管的作用，以便為貧困群體提供更為理想的政策服務。在這一過程中，需要對財政扶貧資金審計監(jiān)管困境進行充分分析和研判，以便從中找到可以應對的策略。

一、財政扶貧資金審計監(jiān)管的功能及意義

在扶貧開發(fā)的過程中，財政扶貧資金是十分重要的資金保障，具有不可替代的作用。借此，不但可以更好地改善貧困區(qū)域的人民落后的生活狀態(tài)，還能解決扶貧工作中出現的諸多問題。因此，在實際工作中，需要全面發(fā)揮財政扶貧資金審計監(jiān)督的功能，以便讓這類資金的使用能夠與國家未來發(fā)展戰(zhàn)略的制定保持適應性，提升社會主義事業(yè)的建設成效。

（一）事前咨詢

財政扶貧資金應該受到審計的事前咨詢，是因為：1.在財政扶貧的過程中，立項決策如果較為科學，就會讓扶貧工作獲得更好的成績。因此，通過審計工作的介入，能夠在事前咨詢環(huán)節(jié)予以監(jiān)管，讓財政扶貧資金的投向和使用額度以及有關管理制度的建設等，都能夠取得更為理想的效果；2.財政扶貧資金作為國家稀缺的公共資源，這種稀缺性就使得對公共資源進行分配的主體有責任體現分配工作的公平性、公正性和公開性，即更好地分配此類資源，以保證扶貧資金能夠盡量發(fā)揮其經濟效益和社會效益；3.對財政扶貧資金的分配者來說，無論其知識還是經驗均十分有限，在實際工作中需要借助專家的知識和經驗，以便讓決策更加科學和高效。在這一問題上，借助審計的獨立性、專業(yè)性和綜合性對財政扶貧資金進行監(jiān)督和審查，能夠更好地確保扶貧工作的順利開展。

（二）事中監(jiān)督

在對財政扶貧資金進行審計監(jiān)督時，關注的焦點應該是財政扶貧資金使用的合法性與專用性。一般情況下，審計機關要派專業(yè)人員對財政扶貧項目的進展進行跟蹤監(jiān)督和現場跟蹤調查，其重要功能和意義表現為：1.能夠對財政扶貧資金的執(zhí)行情況、執(zhí)行效果和扶貧經濟實體實際情況加以實時審計調查和分析，在充分掌握財政扶貧項目的進展情況之后，能夠按照績效目標與指標，針對財政扶貧資金開展績效目標管理，這對提升財政扶貧資金的使用效益、效率與效益是大有裨益的；2.保證財政扶貧資金能夠得到?？顚Ｓ?，防止被其他人員侵占；3.保證地方政府的配套資金能夠及時到位，為扶貧工作提供更多資金保障，保證財政扶貧資金所涉及的扶貧項目在賬務資料方面更加真實、合規(guī)和完整，最大限度地遏制決策者的腐敗行為。

（三）事后評價

在廣義層面上，對財政扶貧資金進行的事后評價，主要涉及對財政扶貧政策的科學性與實際效果的綜合評估，對扶貧機構的努力程度和效果進行認定等。在狹義層面上，針對財政扶貧資金進行的事后評價指的是審計工作要針對財政扶貧開發(fā)項目的實施進程和實施效果予以評價，尤其要對其經濟績效進行評價。這樣一來，在宏觀評價和微觀評價的同時作用下，既可以充分肯定財政扶貧的成績，也能夠深挖其中存在的問題，讓效率和公平得以全面兼顧。

二、財政扶貧資金審計監(jiān)管的現實困境

借助財政扶貧資金，國家可以改善落后地區(qū)的經濟水平，讓貧困群眾得以優(yōu)化其生產和生活狀態(tài)，為最終實現共同富裕奠定基礎。對審計機關來說，對財政扶貧資金開展審計監(jiān)督，其目的在于更好地對資金進行有效使用，這是審計部門的關鍵職責。但是在對財政扶貧資金開展審計監(jiān)督時，由于人員自身專業(yè)素質較差，無法理清不同被審計信息之間的關系，無法準確把握財政扶貧資金的來源和去向，使得財政扶貧資金服務貧困群眾的總體目標無法最終實。而之所以如此，是因為審計監(jiān)督合力不顯著、審計結果公開性較低、審計無法做到全覆蓋、審計深度與力度有待提升等。

（一）審計監(jiān)督合力不顯著

和之前的財政財務收支審計與專業(yè)審計不同，針對財政扶貧資金進行的審計監(jiān)管涉及龐雜的扶貧項目，項目的數量較大，工作難度長期處于高位。因此，審計監(jiān)督工作的開展要求審計人員具有較為豐富的實戰(zhàn)經驗，積累更多的專業(yè)知識，以便能夠借助其專業(yè)能力與較高的素質積極有效地加以應對?？墒牵瑢嶋H情況是，我國很多地方審計機關會受到本級人民政府的領導，缺乏獨立性，審計實踐極易受到干擾。這樣一來，不但審計監(jiān)督的質量與成果無法得到保證，審計監(jiān)督合力也無法體現出來。

（二）審計無法做到全覆蓋

近年來，我國審計機關針對財政扶貧資金的審計工作以財務收支審計為主，未能做到審計的全覆蓋，不但審計監(jiān)督項目的開展有待深入，審計的功能也沒有得到充分發(fā)揮。此外，在多種因素的影響下，審計機關更多地關注財政扶貧資金的收入和支出以及結余情況，未能將財政扶貧資金的全過程審計視作獨立的審計項目加以安排和實施。即便在財政扶貧資金收支審計過程中考慮到了全面審計的問題，其經濟性、效率性和效果性也相對較差，和財政扶貧資金審計監(jiān)督的要求存在很大距離。

（三）審計深度與力度有待提升

通過前文的分析可知，截至目前，我國很多審計機構針對財政扶貧資金進行監(jiān)督審計以事后評價為主，雖然這種做法可以反映并證明扶貧資金的使用效果，相關審計證據也較為容易搜集，但是由于審計人員會將審查與評估事后結果視作審計工作的重點，使得審計深度和力度都相對較低，尤其對財政扶貧項目立項和執(zhí)行過程的關注會因此而大打折扣，很多第一手資料也無法獲得。如此一來，一方面會導致對財政扶貧資金事前、事中評價工作無法進行，另一方面也會由于無法做到盡早防和事中糾正，使得財政扶貧資金處在多頭管理之下，提升了管理成本，降低了審計效率。

三、財政扶貧資金審計監(jiān)管的對策

歷朝歷代之中，貧困問題都是關系到社會發(fā)展與和諧穩(wěn)定的重要問題。自改革開放之后，我國扶貧工作不斷取得新的成就，在進入21世紀之后，扶貧資金的投放規(guī)模更是逐年增加。但是在多種因素的影響下，一個基本的事實需要得到人們的關注——脫貧速度減緩、扶貧資金邊際效用遞減。這一問題的日益突出，說明有必要讓審計監(jiān)督工作深入財政扶貧資金的使用當中，借助內外部的監(jiān)督和控制，最大限度地提升資金審計的效率性與效果性。為此，本文認為，除了要強化績效審計意識、注重扶貧審計整改落實外，還應注重扶貧項目跟蹤審計、構建績效審計的大格局，以此確保財政扶貧資金能夠更好的發(fā)揮功能，讓此類專項資金可以投入到真正貧困的地區(qū)，發(fā)放給真正貧困的群眾，實現精準扶貧和高效扶貧。

（一）強化績效審計意識

在我國，財政扶貧工作與貧困人口的脫貧致富以及貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展直接相關，更是實現共同富裕和構建和諧社會的關鍵措施。因此，在針對財政扶貧資金開展審計監(jiān)督時，應該強化績效審計意識，重點揭示并反映財政扶貧資金的分配不公和損害困難群眾利益的問題，借此推動與保障國家財政扶貧政策和相關制度、措施能夠落實到位，讓貧困地區(qū)與貧困人口可以從中獲得真正的利益。為此，審計機關應對財政扶貧資金的使用績效加以審計監(jiān)督，發(fā)現并揭示其中存在的問題，深入分析其成因，以便為督促整改提供更多借鑒，讓財政扶貧資金的使用效益得到顯著提升。

（二）注重扶貧項目跟蹤審計

審計機關應充分掌握財政扶貧資金的基本情況、資金數量和扶貧項目的投資情況，以跟蹤審計的形式實現對財政扶貧項目審計的全覆蓋。其中，要注重財政扶貧政策跟蹤審計和財政審計的結合，以便能夠及時發(fā)現財政扶貧政策措施的落實情況，及時將其反映在審計報告之中。同時，應借助跟蹤審計工作的開展最大限度地發(fā)揮審計合力，要求審計人員通過進村入戶和深入田間地頭的形式，針對財政扶貧資金的使用情況進行現場勘查和測量，對財政扶貧工程的建設情況進行核實，對扶貧資金的到戶情況進行確認，對財政扶貧資金使用與扶貧措施的落實情況進行全面把握，讓財政扶貧和精準脫貧工作能夠真正取得成效。

（三）注重扶貧審計整改落實

在財政扶貧資金進行審計監(jiān)督時，審計部門應將審計整改視作提升審計質量的關鍵所在，以便能夠針對審計當中掌握的情況與實際問題，第一時間提出整改意見與糾正建議。此外，審計機關要針對財政扶貧開發(fā)當中出現的各類與資金使用原則相悖的問題，提出有針對性的審計意見，借助審計工作開展整改督查工作。比如，可以要求審計人員對審計對象的整改工作予以跟蹤監(jiān)督，以保證審計整改工作能夠持續(xù)進行并取得實效，讓財政扶貧開發(fā)成效更加精準。

比如，2018年3月以來，一些地市審計局認真貫徹十九大關于堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的各項決策部署，繼續(xù)加大對扶貧資金的審計力度，以“精準、安全、績效”為主線，重點關注六個方面：一是以政策為導向，重點關注“六個精準”“五個一批”精準扶貧政策落實情況。揭示和反映脫貧質量不高、虛假脫貧等問題，促進各項政策落地生根。二是創(chuàng)新審計方法，采用分析性技術方法。重點關注教育、醫(yī)療、健康、金融扶貧政策等的投向是否精準，確保做到精準施策、精準投放，讓貧困對象獲得實實在在的幫扶。三是以資金安全為導向，重點關注通過編造虛假項目申請，驗收和報賬資料騙取套取扶貧資金以及貪污、挪用扶貧款和優(yōu)親厚友、失職瀆職等突出問題，維護扶貧資金安全。四是以資金投向為抓手，重點關注資金的投向是否符合政策要求，是否覆蓋貧困地區(qū)和貧困人口，堅決杜絕資金分配的隨意性。五是以扶貧項目管理和績效為抓手，重點關注項目招投標、項目進展、項目質量、項目績效，揭示扶貧項目效益低下、進展緩慢、損失浪費、項目管理不規(guī)范等問題。六是以審計整改落實為抓手。重點關注對2017年扶貧審計發(fā)現的問題進行“回頭看”。通過以上措施的實施，極大提升了審計績效，讓扶貧資金真正發(fā)揮了應有的作用。（作者單位：南昌工學院會計學院）

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