行政和解制度初探

摘 要：我國行政訴訟的目的之一是解決爭議，維護雙方當事人的合法權益。但由于行政訴訟雙方主體一方為“官”，一方為“民”，雙方實力懸殊，行政訴訟往往不能解決行政相對人的訴求，多數(shù)行政相對人選擇了撤訴結案，其中一部分屬非正常撤訴，并未解決實際問題。本文中，筆者試圖以利于執(zhí)行、保護行政相對人為出發(fā)點，設想行政和解制度的細節(jié)規(guī)定，進一步探討我國行政和解制度，以期實現(xiàn)行政訴訟法的目的，促進社會和諧發(fā)展。

關鍵詞：行政訴訟撤訴；行政和解

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）14-0111-02

作者簡介：張宇曦（1992-），女，河北廊坊人，北京航空航天大學，碩士研究生，研究方向：憲法與行政法學。

一、行政和解制度設想之背景

行政撤訴制度是一項重要的制度，它直接關系到當事人、司法機關、行政主體三者之間的關系，一定程度上反映出一國的訴訟模式和訴訟價值取向。一方面，該制度作為當事人行使處分權的一種方式，直接體現(xiàn)了程序主體、程序保護等現(xiàn)代訴訟理念，另一方面，撤訴作為一種結案方式，在司法實踐中的運用越來越為廣泛。在實踐中，法院或疏于審查原告的撤訴申請，或故意對原告的撤訴申請綠燈放行，或自己動員原告撤訴。原被告實力的落差，撤訴審查功能的失敗，加重了原告在行政訴訟中的被動地位，其一旦受脅迫而撤訴，不僅行政訴訟無法進行，也無法再行提起行政訴訟，《行政訴訟法》關于保護原告權利、監(jiān)督行政行為的立法宗旨無從談起。方方面面無不說明面對撤訴制度亟待出臺更為有效的措施。

二、行政和解的合理性分析

當前我國政府職能為服務型政府，行政機關與行政相對人之間的關系也今非昔比。在大力構建和諧社會的愿景下，行政機關的角色逐漸演變?yōu)椤耙恍臑槊瘛?，行政機關與行政相對人之間逐漸有趨于平衡之勢。理論的設立離不開實踐的支持，是否可以設計一種執(zhí)行方便、保護行政相對人合法權益的結案措施呢？我國臺灣地區(qū)學者認為，如果建立在如下行政行為基礎上可能會更好、更自然地形成協(xié)調的良好基礎。如行政約定；行政承諾；行政合同；行政指導等行為已經體現(xiàn)協(xié)商、合作的精神。那么試問，如果有了行政約定、行政合同，則相當于對當事人有了事后救濟的依據(jù)，如此一來浪費法院的司法資源的意義何在呢？完全按照行政機關和相對人雙方的意愿自行解決更為穩(wěn)妥。討論行政訴訟和解制度，不僅需要研究其理論，也應當借鑒域外的有益經驗。德國《行政法院法》中關于訴訟中和解的一般根據(jù)有明文規(guī)定，該法第106條規(guī)定，訴訟當事人可以依法達成和解，以便全部或部分終結訴訟，在實務中，每年也都有大量行政案件是以和解方式解決的。

我國學界傳統(tǒng)觀點對行政和解持否定態(tài)度，呼聲最高的原因是“行政權（公權力）不得處分”，認為行政權代表的是國家利益和公共利益，對行政機關而言，行政權既是一種職權又是一種義務或職責，具有法定性，不能由當事人自由約定、選擇和處分，否則將損害公共利益；行政行為是行政權力的具體行使行為，它是行政主體的單方意思表達行為，而不是行政主體與行政相對人的協(xié)商和合意；如果因行政行為而引發(fā)行政主體與行政相對人之間的糾紛，它所需要解決的主要是行政行為的合法性問題。行政法中沒有和解的存在空間和理由。筆者并不認同此種觀點。

第一，解決行政行為的合法性并不代表解決行政法的合法性，行政法具有公信的權威，它是依法行政的依據(jù)與基礎，它在處理行政行為時被雙方當事人認為是正確的。而行政行為未必絕對完全符合行政法，它畢竟是由工作人員在適用行政法，在適用的過程中，尤其是行政法中沒有明確規(guī)定的部分，就難免出現(xiàn)適用的錯誤。行政訴訟的提起、行政行為的爭議，一定是建立在行政主體可能違法、損害到行政相對人利益的前提。當行使具體行政行為的過程中行政主體的違法損害了行政相對人的利益，錯誤的適用行政法并非行政法的本意，那么它理所應當被調整、糾正進而符合行政法的規(guī)定。

第二，對于“公權力不得處分”的說法。此時需界定行政和解的內容是否為公權力。當下隨著時代的發(fā)展，公法與私法相互滲透，在行政行為中，原本就是一方公權力一方私權利。是否在個案中，具體行政行為處分的私權利成分更多？或者至少是公權與私權的混合。何況，行政機關本來被賦予行政自由裁量權，這就使得公權力存在了被處分的空間。當下社會發(fā)展迅猛，在各行各業(yè)都出現(xiàn)大量的新鮮事物需要法律法規(guī)的調控，如此一來行政管理需要專業(yè)性、高效性、全能性，如此才可能更切實地應對社會中出現(xiàn)的問題。從總體上看，法律僅能為行政機關的活動提供大方向的指引，卻無法（至少目前是）為各行各業(yè)的規(guī)定具體指導細則，無法涵括全部。以上的客觀事實為行政機關留下了裁量的空間，以發(fā)揮其主觀能動性?？梢哉f，自由裁量作為現(xiàn)代公共行政的典型特征，已經完全滲透到行政法領域的每一個角落，從而成為了“行政法的核心問題”。如此一來，“公權力不可處分”的理由即不足以成立。

第三，立法的滯后性，促使了和解的產生。法律不具有前瞻性，往往無法及時跟上社會的發(fā)展，這就造成了行政機關在依照法律規(guī)范行使現(xiàn)行法律管理社會公共事務時的不適用性。此時應當允許雙方當事人通過協(xié)商、溝通達成合意，同時體現(xiàn)了憲法中“國家尊重和保障人權”的精神，促進社會和諧、提高行政機關在群眾心中的地位。

第四，多元的社會價值觀、快速發(fā)展的社會節(jié)奏以及和解獨有的解決糾紛的功能及優(yōu)良的社會評價，使和解與當代社會緊密契合?！胺沙绦虻膬r值可以分為兩種：一種是作為追求良好結果的手段，二是程序自身的德性。因此，評價法律程序的兩條標準是‘結果有效性和‘過程價值有效性。”行政和解在“結果有效性”和“過程價值有效性”兩條衡量標準面前均經得起考驗。其一，行政和解形成的和解結果是經過雙方協(xié)商得出的結果，相比于行政訴訟或行政調解，無第三方的干涉，既節(jié)約了司法資源，也提高了雙方談判的效率與質量。雙方談判的形式表現(xiàn)即為書面的行政協(xié)議，此協(xié)議也即保障行政相對人行使權利、要求行政主體履行行為的依據(jù)。因此符合“結果有效性”的條件。其二，“過程價值有效性”是指雙方當事人的談判、協(xié)商、妥協(xié)。雙方在協(xié)商的過程中，原告可以表達己方的不滿、于對方的訴求、以及交流商議的辦法，此過程有利于行政相對人對己方權益的維護，也有利于對公眾對此制度的支持。

三、行政和解制度的幾點建議

我國國情已經初步具備了行政和解施行的土壤，且行政和解具有充分而正當?shù)睦碚撘罁?jù)以及豐富的可借鑒的經驗。施行行政和解的社會環(huán)境已然具備。立法機關有必要予以理論界、實務界及公眾積極的回應，加快建立行政和解制度?；诖耍P者試提出如下初步建議。

第一，建立行政和解的監(jiān)管制度。無論行政和解行政復議和解是否僅限于行政機關享有自由裁量權，在當前我國法律對行政和解監(jiān)管制度尚未完善的情況下，易損害公益，應建立長效監(jiān)督。完善行政和解的監(jiān)管，公權力的干涉必不可少。無論“是否屬于行政和解事項”或是雙方達成的和解協(xié)議，均應經上級機關審批，上級機關在審批的過程中同時接受社會監(jiān)督，可參照美國《反托拉斯法》的相關規(guī)定，和解協(xié)議應于60日內在行政機關官方網(wǎng)站或《公報》上公布，同時附上所有對該和解協(xié)議的書面評論和反映，對較大案件同時提交公布公眾影響說明書。《說明書》應包括以下主要內容：案情簡介；協(xié)議解釋；引起和解的特殊原因及相關法條；對有關公眾的預期性影響；對利害關系人的有效救濟；公眾意見提出程序等。

第二，對行政和解的具體設想。基于對行政和解特點的分析，根據(jù)域外經驗的見解，行政和解的進程應如下：一方或雙方請求和解——雙方經溝通致力于達成統(tǒng)一意見——簽署行政合同——履行該協(xié)議——未履行協(xié)議的救濟措施。其中，執(zhí)行程序需要受到重視，因其對行政相對人起到實質的影響作用。救濟程序同樣需要重視，此為對行政相對人一方的進一步保護。

第三，完善與行政和解相關的立法。目前，關于行政和解的明文規(guī)定并不系統(tǒng)，在法律（如《反壟斷法》第45條）、行政法規(guī)（《行政復議法實施條例》第40條、《反傾銷條例》第31條—33條）和司法解釋（《最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》）中較為零散的分布，其規(guī)定內容也并未起到實質的規(guī)制作用，適用性較弱。且大多數(shù)條文屬于概念性質及理論層面的介紹，原則性較強，具體性的、可直接操作的條款較少，因此影響了現(xiàn)有行政和解條款的施行效果。針對此問題，一方面，立法機關應當制定一部統(tǒng)一的《行政和解法》，系統(tǒng)全面地對行政和解制度進行整體設計?！缎姓徒夥ā凡粌H應當改善現(xiàn)有的條款，細化具體的規(guī)定，還應當將履行程序、救濟程序、完全包含。另一方面，不僅要對行政和解進行專門的、系統(tǒng)的規(guī)定，也應當完善與之相關的法律。

第四，對和解救濟程序的建議。上文提到，和解程序中有兩處程序最為關鍵。其一為行政協(xié)議的履行，其二為救濟程序。救濟程序的依據(jù)為行政合同，因此要對行政合同的效力做細化規(guī)定。既然為雙方當事人協(xié)商一致的合同，是雙方的意思表示行為，則可參照民法上的規(guī)則。我國《合同法》第52條規(guī)定了合同的無效要件：①一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；②惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；③以合法形式掩蓋非法目的；④損害社會公共利益；⑤違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定?！逗贤ā返?4條規(guī)定了合同可撤銷的情形，包括：（1）因重大誤解訂立的；（2）在訂立合同時顯失公平的；（3）一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下訂立的合同。如行政合同出現(xiàn)上述情形，應分別歸入無效、可撤銷范疇。受欺詐、受脅迫因而利益受損的一方可提起確認行政合同無效、可撤銷的行政訴訟，也具有再行訂立行政合同的權利。救濟程序的設立主要在于保護行政相對人的合法權益，幫助其擺脫達成合意后無法履行或撤訴后無計可施的困境。因此，在雙方簽訂行政合同之后，若有一方不按時履行合同中的全部義務，對方即可以此行政合同提起行政訴訟，以維護合法權益。

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