美歐伊三邊關(guān)系與“伊朗核協(xié)議”的前景

李國富

內(nèi)容提要 歐洲主要大國對特朗普威脅退出“伊朗核協(xié)議”感到十分不滿和擔(dān)憂，但又不得不與美國政府就此問題進(jìn)行磋商和談判。在特朗普做出是否退出“伊朗核協(xié)議”決定的前夕，美國、歐洲和伊朗就“伊朗核協(xié)議”繼續(xù)相互博弈?！耙晾屎藚f(xié)議”的發(fā)展前景存在三種可能性，但沒有一種可能性是利好消息，其前景堪憂。

關(guān)鍵詞 “伊朗核協(xié)議”前景；特朗普政府；美歐關(guān)系；制裁措施

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.05.011

特朗普在競選美國總統(tǒng)時曾發(fā)誓要“解除與伊朗的災(zāi)難性交易”。執(zhí)政后，因遭到國內(nèi)外普遍反對，特朗普至今尚未貿(mào)然采取行動，但廢除“伊朗核協(xié)議”[1]的意圖未變。2018年1月，特朗普發(fā)出警告，在5月12日前，如不能與歐洲主要國家達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議，修改“伊朗核協(xié)議”中的一些災(zāi)難性缺陷，美國將退出“伊朗核協(xié)議”?！耙晾屎藚f(xié)議”事關(guān)重大，被看成是防止美伊由政治、經(jīng)濟(jì)和外交對峙走向軍事沖突的最后“閥門”。一旦該協(xié)議被廢除，美伊間發(fā)生大規(guī)模軍事沖突的風(fēng)險就會大大增加。目前離5月12日的關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)日益臨近，屆時，特朗普會不會退出“伊朗核協(xié)議”，“伊朗核協(xié)議”的前景又如何，引起了國際社會的普遍關(guān)注和擔(dān)憂。

特朗普執(zhí)意廢除“伊朗核協(xié)議”

在“但凡奧巴馬同意的都要反對”的意識驅(qū)使下，廢除“伊朗核協(xié)議”既是特朗普競選時的承諾，更是他強(qiáng)硬反對伊朗政策的重要內(nèi)容。早在競選期間，特朗普就堅決反對“伊朗核協(xié)議”，稱其是“最糟糕的交易”。在2016年3月美國以色列公共事務(wù)委員會的競選集會上，特朗普明確表示，該協(xié)議“對美國、對以色列、對整個中東都是災(zāi)難”，“這不是外交，這是投降”，并發(fā)誓當(dāng)選后，他的“第一要務(wù)就是解除和伊朗的災(zāi)難性交易”。但因該協(xié)議得到國際社會的普遍支持，美政府內(nèi)主要成員意見不一（如前國務(wù)卿蒂勒森、國防部長馬蒂斯等人認(rèn)為，留在該協(xié)議內(nèi)符合美國利益），更何況國際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）和美國情報部門均沒有發(fā)現(xiàn)伊朗有違背核協(xié)議的行為。因此，特朗普至今未貿(mào)然采取行動。根據(jù)美國相關(guān)法律要求，特朗普分別在2017年4月和7月兩次勉強(qiáng)簽署了對伊朗制裁的豁免，但也在為廢除“伊朗核協(xié)議”做準(zhǔn)備。特朗普下令美國有關(guān)部門重新就“伊朗核協(xié)議”對美國安全利益影響進(jìn)行評估。在7月核準(zhǔn)伊朗履行“伊朗核協(xié)議”后，特朗普表示，伊朗違反了該協(xié)議的“精神”，他將不會在10月再次確認(rèn)伊朗履行“伊朗核協(xié)議”。

為給特朗普廢除“伊朗核協(xié)議”尋找正當(dāng)理由，2017年8月底，美國駐聯(lián)合國大使黑利專程走訪了IAEA總部，向該機(jī)構(gòu)施壓。據(jù)英國《衛(wèi)報》報道，黑利要求IAEA更嚴(yán)格地核查伊朗核設(shè)施并著重核查伊朗相關(guān)軍事設(shè)施。9月，特朗普在聯(lián)大演講時表示，簽署“伊朗核協(xié)議”是美國的“恥辱”，如該協(xié)議是為伊朗最終發(fā)展核武器計劃作掩護(hù)，美國就不能遵守這一協(xié)議[2]。10月13日，特朗普表示，美國不能確認(rèn)伊朗遵守了“伊朗核協(xié)議”。他指責(zé)奧巴馬政府達(dá)成的“伊朗核協(xié)議”存在諸多缺陷，損害了美國利益，并將美國是否繼續(xù)執(zhí)行該協(xié)議的決定權(quán)交給了國會。但美國國會并不愿意承擔(dān)廢除“伊朗核協(xié)議”的責(zé)任。60天后，國會又將該協(xié)議原封不動地退回給了白宮，迫使特朗普必須在30天內(nèi)做出最后的決定。

2018 年1月，在最后期限臨近前，特朗普雖被迫第三次簽署豁免對伊朗的制裁，但他同時警告“伊朗核協(xié)議”將面臨兩種可能性，“或修改其災(zāi)難性的缺陷，或美國將退出該協(xié)議”。關(guān)于“伊朗核協(xié)議”，特朗普提出了四項(xiàng)具體修改要求：一是要求伊朗必須立即允許國際核查人員核查提出的所有地方；二是必須確保伊朗永遠(yuǎn)不能接近擁有核武器；三是“伊朗核協(xié)議”必須沒有截止日期，即不僅僅是十年，而是伊朗永遠(yuǎn)不能擁有核武器。如伊朗不履行以上任何條款，美國將自動恢復(fù)對伊朗的制裁；四是美國法律必須明確表明，遠(yuǎn)程導(dǎo)彈與核武器項(xiàng)目是不可分割的，伊朗發(fā)展、測試導(dǎo)彈將會受到嚴(yán)厲的制裁[3]。此外，特朗普還分別向美國會和歐洲提出建議。特朗普建議國會修改美國針對“伊朗核協(xié)議”的法案，設(shè)置“自動”恢復(fù)對伊朗制裁的“啟動器”，如伊朗違反美國有關(guān)執(zhí)行“伊朗核協(xié)議”的條款，觸動“啟動器”，美國就自動對伊朗恢復(fù)制裁，而無需政府每隔90天就要向國會報告伊朗是否履行了“伊朗核協(xié)議”的義務(wù)。針對歐洲，特朗普要求歐洲三國（英國、法國和德國）根據(jù)他提出的要求，在5月12日之前與美國達(dá)成一個“伊朗核協(xié)議”新的補(bǔ)充協(xié)議。如伊朗違反了美歐達(dá)成的新的補(bǔ)充協(xié)議，將恢復(fù)對伊朗實(shí)施新的多邊制裁。特朗普警告，如他認(rèn)為美歐達(dá)不成該協(xié)議，他將馬上退出“伊朗核協(xié)議”。

在特朗普提出警告后，時任美國國務(wù)卿蒂勒森與英國、法國和德國外長就修改“伊朗核協(xié)議”展開了磋商。根據(jù)蒂勒森指令，美國國務(wù)院政策規(guī)劃司司長胡克（Brian Hook）率團(tuán)與歐洲三國進(jìn)行具體談判。但不久，特朗普撤換了認(rèn)為應(yīng)保留“伊朗核協(xié)議”的蒂勒森和國家安全事務(wù)助理麥克馬斯特，替換蒂勒森的是堅決反對“伊朗核協(xié)議”的中央情報局局長篷佩奧。蓬佩奧曾表示，“我期待退出這個與世界最大支持恐怖主義的國家達(dá)成的災(zāi)難性的協(xié)議”[4]。而新任國家安全事務(wù)助理則是美國政界著名的“鷹派”——美國前駐聯(lián)合國大使博爾頓。博爾頓不僅堅決反對奧巴馬與伊朗達(dá)成“伊朗核協(xié)議”，還公開主張美國應(yīng)該轟炸伊朗的核設(shè)施，用軍事手段打掉伊朗的核威脅[5]。特朗普對其重要內(nèi)閣成員的調(diào)整向外界傳遞了一個明確的信息，他廢除“伊朗核協(xié)議”的警告是認(rèn)真的。

歐洲很難“兩全其美”

出于自身安全和戰(zhàn)略利益的考慮，歐洲特別重視“伊朗核協(xié)議”，不僅視其為歐洲長期努力的巨大外交成果，更將其看作是遏制中東地區(qū)核軍備競賽和防止美伊大規(guī)模軍事沖突的重要“閥門”。中東是歐洲近鄰，在經(jīng)歷了八年“阿拉伯動亂”給其帶來的劇烈沖擊后，歐洲希望中東地區(qū)走向穩(wěn)定。歐洲認(rèn)識到，伊朗是中東大國，對中東穩(wěn)定發(fā)揮著不可替代的作用。因此，歐洲對特朗普執(zhí)政后采取對伊朗極端仇視政策、屢屢威脅要退出“伊朗核協(xié)議”感到十分不滿和擔(dān)憂。法國總統(tǒng)馬克龍警告特朗普，美國不遵守“伊朗核協(xié)議”，將會促使伊朗在未來制造核武器[6]。歐洲領(lǐng)導(dǎo)人尤其是歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼多次警告特朗普政府，“伊朗核協(xié)議”是一個多邊協(xié)議，美國不能單方面廢除該協(xié)議。2017年10月，在特朗普威脅將不再簽署豁免對伊朗制裁的前夕，法國總統(tǒng)馬克龍、德國總理默克爾和英國首相特蕾莎·梅歐洲三大國領(lǐng)導(dǎo)人罕見地聯(lián)名警告特朗普“破壞伊朗核協(xié)議的后果”。之后，歐洲國家對美國國會議員做了大量的游說工作，對美國國會原封不動地將“伊朗核協(xié)議”退回白宮發(fā)揮了重要的作用。

歐洲“主要國家”（指英、法、德三國，“伊朗核協(xié)議”的簽字國）對特朗普2018年年初以最后通牒方式逼迫其修改“伊朗核協(xié)議”非常反感，但特朗普講的有些內(nèi)容它們也是認(rèn)同的。如三國與美國一樣對伊朗近年來在中東地區(qū)做大，不斷干預(yù)地區(qū)其他國家的事務(wù)感到擔(dān)憂和不安。但不同的是，他們主張通過“接觸與遏制”的途徑來影響伊朗外交政策，而不贊成特朗普對伊朗一味打壓的強(qiáng)硬政策，認(rèn)為其結(jié)果只會加劇地區(qū)的動蕩。它們認(rèn)為，特朗普指出的“伊朗核協(xié)議”的“缺陷”和“導(dǎo)彈問題”不是什么新問題，這些曾是美歐與伊朗談判的“高線”，但遭到伊朗堅決拒絕?！耙晾屎藚f(xié)議”是雙方妥協(xié)的產(chǎn)物，實(shí)現(xiàn)了美歐在“伊朗核問題”談判中的最重要目標(biāo)——阻止了伊朗研發(fā)核武器。

關(guān)于特朗普警告中的要求，三國總體考慮是，可在不違反“伊朗核協(xié)議”的基礎(chǔ)上，通過與美國談判，設(shè)法解決特朗普對“伊朗核協(xié)議”有關(guān)“缺陷”的關(guān)切，同時還要拉住伊朗繼續(xù)留在協(xié)議內(nèi)。關(guān)于“核查”問題，目前對伊朗實(shí)施的是IAEA最嚴(yán)格核查措施，而IAEA至今尚未在對伊朗核查過程中遇到重大的問題。至于“必須確保伊朗永遠(yuǎn)不能接近擁有核武器”問題太籠統(tǒng)，而執(zhí)行“伊朗核協(xié)議”就是為了不讓伊朗擁有核武器。關(guān)于“截止日期”問題，三國認(rèn)為，現(xiàn)在距離“伊朗核協(xié)議”的截止日期還有相當(dāng)長一段時間，并非當(dāng)務(wù)之急。三國可承諾等到該協(xié)議臨近時，再啟動與伊朗延長該協(xié)議的談判，如伊朗不同意可對其施壓，或?qū)ζ渲撇靡矠闀r不晚。因此，三國堅決反對目前對“伊朗核協(xié)議”的“截止日期”進(jìn)行修改，或任何修改“伊朗核協(xié)議”的內(nèi)容。伊朗“導(dǎo)彈問題”與“伊朗核協(xié)議”無關(guān)，是安理會2231號決議“要求”伊朗不得研發(fā)導(dǎo)彈。更何況美國駐聯(lián)合國大使黑利表示，如果伙伴國家?guī)椭鷩?yán)厲制裁伊朗導(dǎo)彈違約，可說服特朗普繼續(xù)留在“伊朗核協(xié)議”內(nèi)[7]。因此，歐洲三國認(rèn)為，在這個問題上可與美國合作，對伊朗制裁，向其施壓，而同時又不違背“伊朗核協(xié)議”。 目前，美歐談判已進(jìn)行了三輪。美國負(fù)責(zé)談判的代表胡克表示，雙方談判已取得進(jìn)展，但不能確定雙方能否達(dá)成協(xié)議，也不能保證特朗普總統(tǒng)是否會接受雙方達(dá)成的任何協(xié)議。[8]

在歐洲三國中，法國對伊朗的態(tài)度最強(qiáng)硬[9]。2017年11月，法國總統(tǒng)馬克龍在訪問迪拜時表示，他“非常擔(dān)心”伊朗的導(dǎo)彈項(xiàng)目。法國呼吁伊朗開啟有關(guān)“導(dǎo)彈問題”的談判[10]。2018年3月初，法國外長勒德里昂訪問德黑蘭，與伊朗領(lǐng)導(dǎo)人就“伊朗核協(xié)議”相關(guān)問題進(jìn)行會談。在訪問伊朗之前，他表示，伊朗需要應(yīng)對外界對它導(dǎo)彈項(xiàng)目的關(guān)切，否則將面對新一輪制裁。3月18日，三國聯(lián)合向歐盟提議，以伊朗向敘利亞及伊朗盟友也門胡塞武裝和黎巴嫩真主黨提供導(dǎo)彈和導(dǎo)彈技術(shù)為由，對伊朗革命衛(wèi)隊一些成員和經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)行新的制裁，但有不少國家猶豫不定。近期美國政府主要成員的變更對歐洲產(chǎn)生了很大的消極影響。歐洲一些國家認(rèn)為，有誠意與歐洲達(dá)成協(xié)議的蒂勒森被撤職，預(yù)示特朗普已拿定主意，歐洲也沒有必要為其廢除“伊朗核協(xié)議”背書。

歐洲國家在與美國進(jìn)行談判，努力爭取讓美國留在“伊朗核協(xié)議”的同時，也在積極準(zhǔn)備預(yù)案。歐洲與伊朗的投資、融資和正常的經(jīng)貿(mào)往來是使伊朗繼續(xù)留在“伊朗核協(xié)議”的最基本保證。一旦美國真的退出“伊朗核協(xié)議”，如何保護(hù)歐洲的企業(yè)和個人與伊朗進(jìn)行正常經(jīng)貿(mào)往來的權(quán)益，成為當(dāng)前歐洲的主要關(guān)切?，F(xiàn)在談?wù)摫容^多的是歐盟正在積極考慮設(shè)立對伊朗“歐元”保障基金以及恢復(fù)1996年歐洲針對美國制裁的“保護(hù)規(guī)則”（Blocking Regulations）[11]等。4月24日，法國總統(tǒng)馬克龍首次對美國進(jìn)行國事訪問，并在美國國會聯(lián)席會議發(fā)表演講。德國總理默克爾也隨后對美國進(jìn)行正式訪問。兩位歐洲大國領(lǐng)導(dǎo)人接踵訪美被視為歐洲國家勸說特朗普留在“伊朗核協(xié)議”的最后努力。

伊朗的艱難選擇

特朗普對伊朗采取了極端強(qiáng)硬政策，不斷擴(kuò)大對伊朗制裁范圍，屢屢發(fā)出退出“伊朗核協(xié)議”的威脅，使美伊關(guān)系急劇惡化，雙方再次跌入緊張對峙的惡性循環(huán)中。對于特朗普的威脅，伊朗擔(dān)心任何低調(diào)反應(yīng)都會被視為伊朗的“害怕”和“服軟”，將會招致更多的打壓措施。因此，伊朗毫不示弱，做出了強(qiáng)硬回?fù)?。伊朗最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊表示，如美國廢除“伊朗核協(xié)議”，伊朗會將其“撕毀”；伊朗總統(tǒng)魯哈尼強(qiáng)硬回?fù)舴Q，“如果美國繼續(xù)對伊朗實(shí)施新的制裁措施，伊朗將退出核協(xié)議”。但在具體操作上，伊朗對退出“伊朗核協(xié)議”非常慎重。

“伊朗核協(xié)議”是魯哈尼執(zhí)政后取得的最重要的政治資產(chǎn)，伊朗是不會輕易退出的。在執(zhí)行“伊朗核協(xié)議”過程中，由于美國的因素，尤其是美國對金融領(lǐng)域的干擾，使伊朗雖沒有取得執(zhí)行“伊朗核協(xié)議”的預(yù)期成效，但仍獲得了巨大的收益。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）的報告，得益于解除制裁，伊朗石油出口大幅提升，伊朗在2016—2017財政年度經(jīng)濟(jì)增長了12.5%，預(yù)計2017—2018年經(jīng)濟(jì)增長為4.2%；通貨膨脹率降到了個位數(shù)；2017年，伊朗與歐洲的貿(mào)易量與2016年同期相比翻了一番；伊朗還吸收了80多億美元的直接外國投資，并與多國簽訂了合作協(xié)議，其中較為突出的是與法國道達(dá)爾石油集團(tuán)簽訂了48億美元能源合作項(xiàng)目[12]。除了經(jīng)濟(jì)利益外，“伊朗核協(xié)議”還打開了伊朗與國際社會，尤其是與歐洲政治交往的大門，提升了伊朗在國際，尤其是地區(qū)的政治影響力，同時還大大改善了伊朗的安全環(huán)境。因此，盡管特朗普執(zhí)政后屢屢違反“伊朗核協(xié)議”，多次威脅其他國家中斷與伊朗進(jìn)行經(jīng)貿(mào)往來，但伊朗都保持了較為克制的反應(yīng)，仍嚴(yán)格履行“伊朗核協(xié)議”的義務(wù)，不給特朗普廢除該協(xié)議任何借口。

與此同時，伊朗態(tài)度強(qiáng)硬地表示，堅決不同意重啟“伊朗核協(xié)議”談判，堅決反對對該協(xié)議增加任何附加協(xié)議。伊朗明確表示，伊朗不會主動破壞“伊朗核協(xié)議”，但將堅決回應(yīng)（美國）任何違反協(xié)議的行為。伊朗原子能組織主席薩利希警告，如果美國退出核協(xié)議，“只要我們有決心，我們有能力在五天內(nèi)恢復(fù)制造純度為20%的濃縮鈾”[13]。 2018年3月4日，伊朗副外長阿拉齊（Araghchi）在倫敦的演講中表示，一旦美國退出“伊朗核協(xié)議”，伊朗將會面臨兩種選擇：一是伊朗與該協(xié)議的其他簽字方繼續(xù)留在該協(xié)議內(nèi)，二是伊朗與美國一樣也退出該協(xié)議，第二種選擇的可能性更大。因?yàn)?，如美國一旦退出協(xié)議，即便是其他簽字國決定繼續(xù)留在協(xié)議內(nèi)，伊朗從該協(xié)議中獲得的經(jīng)濟(jì)利益將會受到極大削弱[14]。很明顯，阿拉齊是在警告歐洲，如美國退出“伊朗核協(xié)議”，伊朗的回應(yīng)將部分取決于歐洲的政策，即如歐洲能全面執(zhí)行“伊朗核協(xié)議”，使伊朗的權(quán)益不受影響，伊朗將會繼續(xù)履行“伊朗核協(xié)議”的義務(wù)，否則伊朗也將退出該協(xié)議。

此外，伊朗強(qiáng)烈指責(zé)歐洲為了滿足特朗普的要求，跟隨美國對伊朗研發(fā)導(dǎo)彈項(xiàng)目橫加指責(zé)，并準(zhǔn)備對伊朗制裁。伊朗表示，愿意與歐洲就反恐問題和地區(qū)問題進(jìn)行討論，但強(qiáng)硬地回絕了任何有關(guān)伊朗導(dǎo)彈問題的談判。伊朗強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)彈問題事關(guān)伊朗安全，是不能談的。在美國不斷對伊朗進(jìn)行武力威脅，美歐向其地區(qū)盟國提供幾千億美元先進(jìn)軍事裝備的情況下，伊朗發(fā)展導(dǎo)彈完全是安全防御的需要，是自衛(wèi)行為。伊朗國防部長哈塔米強(qiáng)調(diào)，只要某些人（美國）繼續(xù)威嚇伊朗，伊朗就會繼續(xù)研發(fā)導(dǎo)彈。至今為止，IAEA已發(fā)表了十份報告，證明伊朗履行了“伊朗核協(xié)議”的義務(wù)。在這種情況下，伊朗認(rèn)為，歐洲為滿足特朗普的無理要求對伊朗進(jìn)行新一輪制裁，等于是在懲罰一個“守法公民”來滿足一個“違法亂紀(jì)”人的違法要求。伊朗總統(tǒng)辦公室副主任表示，沒有“伊朗核協(xié)議”并不是“世界末日”[15]。應(yīng)該說，伊朗已做好了特朗普退出“伊朗核協(xié)議”的準(zhǔn)備。

“伊朗核協(xié)議”前景的

幾種可能性

現(xiàn)在看來，“伊朗核協(xié)議”的發(fā)展前景有以下三種可能性。

第一種，美歐目前就“伊朗核協(xié)議”補(bǔ)充協(xié)議的談判陷入僵局，美國各相關(guān)部門已開始積極準(zhǔn)備退出“伊朗核協(xié)議”。但在馬克龍和默克爾對其曉以退出“伊朗核協(xié)議”可能產(chǎn)生的重大利弊后，特朗普接受歐洲對修改“伊朗核協(xié)議”變通的意見，因此暫緩宣布退出“伊朗核協(xié)議”的決議。這種可能性目前來看雖不大，但也不能完全排除。

第二種，特朗普宣布退出“伊朗核協(xié)議”，恢復(fù)實(shí)施美國對伊朗的單邊制裁，但暫緩半年或一年后，視情況實(shí)施美國的“治外法權(quán)”制裁（secondary or extraterritorial sanctions）。這既是為歐洲等其他國家從伊朗撤資留有足夠的時間，也是逼迫歐洲三國在“伊朗核協(xié)議”問題上向美國做出更大的讓步。在這種情況下，伊朗雖不會退出“伊朗核協(xié)議”，但肯定會采取相關(guān)行動予以報復(fù)。

第三種，特朗普退出“伊朗核協(xié)議”，同時宣布恢復(fù)美國包括“治外法權(quán)”在內(nèi)的所有對伊朗制裁。此時，伊朗會做何反應(yīng)將取決于歐洲的態(tài)度。如歐洲引進(jìn)諸如“保護(hù)規(guī)則”，成立針對伊朗的專項(xiàng)“國家基金”等措施，用以保護(hù)歐洲企業(yè)和個人對伊朗投資、與伊朗保持經(jīng)貿(mào)往來等。在這種情況下，伊朗將會視歐洲采取措施的成效，以及對伊朗經(jīng)濟(jì)造成損失的程度來決定是否繼續(xù)留在“伊朗核協(xié)議”內(nèi)。

總之，以上三種可能性中的任何一種對“伊朗核協(xié)議”都不是利好消息，“伊朗核協(xié)議”發(fā)展前景堪憂。

（作者系中國國際問題研究院研究員）

（責(zé)任編輯：蘇童）