審計推動農業(yè)供給側改革的路徑探討

馬素英

一、農業(yè)供給側改革背景下的審計工作職能

供給側改革是目前國家政策的著力點,農業(yè)供給側結構性改革可以從根本上解決農業(yè)農村發(fā)展面臨的一些問題，并能不斷優(yōu)化產業(yè)結構、革新生產方式、強化科技創(chuàng)新、增加農民收入、補齊各種短板。2017年中央一號文件《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》的發(fā)布，這意味我國農業(yè)農村發(fā)展不斷邁上新臺階。國家審計工作需要把握住當前的改革機遇,抓住農業(yè)供給側改革的核心問題。一方面，在審計業(yè)務過程中，國家審計人員需要把監(jiān)督公共財政、檢查公共賬目作為最基本職責，監(jiān)督相關改革政策、措施順利進行，利于將國家護農、惠農政策有效實施，有助于增加農民收入、促進農村社會全面發(fā)展。另一方面，審計工作可以推動農業(yè)結構調整和農業(yè)科技創(chuàng)新，從而促進提高農業(yè)經濟增長的質量和效益,充分發(fā)揮審計在國家治理中的基石和保障作用。

二、農業(yè)供給側改革中審計工作的著力點

（一）調結構、促融合，夯實農業(yè)供給側改革的基礎。農業(yè)農村審計工作應從推動農業(yè)產業(yè)結構調整、促進三次產業(yè)融合發(fā)展的農業(yè)現代化產業(yè)體系構建著手，來夯實農業(yè)供給側改革的基礎。農業(yè)產業(yè)政策的制定和執(zhí)行應當成為審計工作關注的重點，同時審計工作還應重點關注農業(yè)項目立項、項目管理、資金安排及資金使用情況等。通過開展審計工作，可以貫徹落實農業(yè)產業(yè)結構的調整政策和措施，進一步推進產業(yè)結構的優(yōu)化升級，構建起農業(yè)現代化產業(yè)體系。

（二）提品質、去庫存，提升農業(yè)供給側改革的活力。審計工作應從加快推進農業(yè)經營體制和農業(yè)科技創(chuàng)新入手，提升農業(yè)供給側改革的活力。加快建立健全土地流轉市場、理順土地承包關系，提升農業(yè)產業(yè)化經營水平，創(chuàng)新農業(yè)經營制度，完善利益聯結機制。加大對農村集體產權制度運行與改革的審計力度，推動農村集體服務功能等體制機制的正常運作。加強農民專業(yè)合作社的設立、運作、經營績效等方面的審計，推動農民專業(yè)合作社快速發(fā)展，強化合作社規(guī)范化建設。農業(yè)科技創(chuàng)新方面要重點關注政府相關資金投入、使用、管理情況，推動財政資金最大限度地向農業(yè)科技創(chuàng)新傾斜，推進農業(yè)科技進步，增強農業(yè)市場競爭能力。

（三）降成本、補短板，增強農業(yè)供給側改革的持續(xù)性。當前農業(yè)農村短板的最直觀的體現就是基礎設施建設領域，而基礎設施水平的提高也可相應降低農業(yè)的生產成本、流通成本、營銷成本。隨著農業(yè)農村基礎設施建設方面資金投入的不斷增加，審計工作既要關注投入資金的管理使用情況，還要關心相關項目的立項審批、建設管理等環(huán)節(jié)，審查項目在審批程序、土地政策、環(huán)保政策和工程質量管理規(guī)定等方面可能的分散、重復等問題，通過審計工作督促相關部門按照規(guī)定用途撥付、使用資金，保證基礎設施建設的質量，確保基礎設施建設發(fā)揮應有的作用，從而增強農業(yè)供給側改革的持續(xù)性。

三、農業(yè)供給側改革中審計工作面臨的挑戰(zhàn)

（一）審計環(huán)境的變化。從政策和法律環(huán)境看，隨著國家全面推進供給側結構性改革戰(zhàn)略，國家已相繼出臺了相關指導性文件和規(guī)范，尤其是在農業(yè)供給側改革方面關于農業(yè)、農村、扶貧等方面的文件出臺，都導致了審計環(huán)境的變化，如2016年全國范圍內先后推廣的“營改增”、“五險一金”政策，旨在為農業(yè)相關企業(yè)、項目減少稅收壓力，而其中相關稅收科目的調整也導致了審計工作內容、環(huán)境的變化。同時，2014年以來PPP相關財政政策的出臺，也導致資金審計和項目審計中所涉及項目、環(huán)境的復雜化。

（二）審計業(yè)務結構的調整。農業(yè)供給側結構改革的調整下隨著農業(yè)產業(yè)結構和相關企業(yè)業(yè)務結構的變化，審計工作的業(yè)務結構也將受到影響。農業(yè)供給側結構改革將引起一、二、三產業(yè)的融合發(fā)展和傳統產業(yè)格局的變化，一些農業(yè)企業(yè)抓住機遇開展更多的對外合作和創(chuàng)新活動，這些都將導致審計業(yè)務的復雜化，這都要求審計主體轉到企業(yè)估值、稅收籌劃、績效評價、風險咨詢服務等新興審計業(yè)務上來。

（三）審計監(jiān)督風險的增大。供給側改革發(fā)展以及“大數據”、“云計算”等時代來臨帶來的業(yè)務復雜化導致審計監(jiān)督風險變大，傳統審計程序與技術已經不能再做出準確、嚴謹的審計結論。因此，新型技術的發(fā)展也導致了審計主體舞弊空間、方法的多樣化，隨之信息泄露、信息篡改的技術門檻也在不斷降低，這也導致了審計風險的不斷變大。

（四）審計專業(yè)能力的挑戰(zhàn).農業(yè)供給側改革是一項綜合性的戰(zhàn)略，內容豐富、關系復雜、專業(yè)程度高。審計工作開展過程中審計人員不僅要深入農業(yè)生產問題，還要兼顧其他農林牧副漁等產業(yè)以及產業(yè)供銷和流通環(huán)節(jié)的結構性問題。這種細分行業(yè)審計的專業(yè)性將為審計人員的專業(yè)素質帶來較大的挑戰(zhàn)。

四、審計推動農業(yè)供給側改革的路徑構建

（一）創(chuàng)新審計的改革思路，推動供給側改革全面深入發(fā)展。在供給側結構性改革背景下，審計目標、對象、重點、方法等都應順應改革的戰(zhàn)略與政策，以創(chuàng)新性的審計思路推動農業(yè)供給側改革。首先，審計目標應與改革目標同一化，及時破除深入推進供給側改革的體制阻力和機制障礙，順利推動農業(yè)供給側改革；其次，改革背景下的審計對象應隨審計范圍的擴大而復雜化，須涵蓋農、林、牧、副、漁及其它支持單位等各相關部門；第三是審計范圍、內容和重點方面，審計范圍應在遵循通用年度時間范圍的基礎上，充分考慮農業(yè)的季節(jié)性和不同農業(yè)生產種類的周期性，以提高審計工作的時效性，審計內容要貼合2017年中央1號文件中農業(yè)供給側改革的主要內容，重點圍繞優(yōu)化產品產業(yè)機構、推行綠色生產方式、壯大新產業(yè)新業(yè)態(tài)、強化科技創(chuàng)新驅動、補齊農業(yè)農村短板和加大農村改革力度等六大方面的內容進行審計，確保地方圍繞這些方面的配套政策、資本跟進等的落實；第四，創(chuàng)新審計方法，圍繞審計范圍的擴大化和審計對象的復雜化，樹立“大審計”理念，舉全局之力全面參與審計，圍繞改革的系統性和過程性，樹立“持久戰(zhàn)”的思想，有計劃、有步驟、分階段地持續(xù)跟蹤審計，同時要保證審計工作“接地氣”，始終把農民當做農業(yè)供給側改革的決定性因素，審計方法要立足農民，貼近群眾。

（二）明確審計的工作主線，確保財政資金發(fā)揮最大效益。供給側改革尤其是農業(yè)供給側改革中，財政資金起著非常重要的作用，因此審計工作應以財政資金的流向為主線，堅持全面跟蹤與重點審計相結合的工作方法。資金來源方面，審計工作重點要關注各級財政資金規(guī)模、結構、分布，監(jiān)督財政資金對推動農業(yè)供給側改革合理性與推動作用，檢查PPP項目的投資、建設和運營情況；資金使用方面，沿資金流動方向進行延伸，審計農、林、牧、副、漁等各部門資金的到位及時性、預算要求符合性和管理規(guī)范性，如跟蹤和檢查種糧補貼、農資綜合補貼等政策性補貼的落實情況；資金使用后，重點審計財政資金對推動改革的引導性和帶動性，促進提升實體經濟“造血”功能，確保財政資金能夠發(fā)揮最大效益。

（三）開展孵化器服務審計，為促進農業(yè)創(chuàng)新提供持續(xù)動力。審計須關注農業(yè)創(chuàng)新對供給側結構性改革的根本動力作用，積極開展農業(yè)科技孵化器運行情況審計工作，圍繞中試基地、技術平臺、研發(fā)場地、共享設施等的政策咨詢和管理輔導等方面，開展孵化器創(chuàng)新服務審計工作；圍繞農業(yè)相關在孵企業(yè)補貼情況等開展創(chuàng)新孵化器政策執(zhí)行審計工作；圍繞被孵企業(yè)取得的專利情況、自主知識產權、實驗室建立等情況，審計科技孵化器的績效和效果。通過審計，進一步促進農業(yè)實體創(chuàng)新資源的優(yōu)化配置，促進農業(yè)實體的創(chuàng)新能力和運營實力，增強供給應對和適應需求變化的能力。以審計工作促進農業(yè)創(chuàng)新，從而為農業(yè)供給側結構性改革提供持續(xù)動力。

（四）加大農業(yè)經營實體審計，增強供給側改革活力。首先要審計農業(yè)實體規(guī)模經營水平實施情況，圍繞按照農民自愿有償原則進行土地流轉、新型農業(yè)經營主體集聚發(fā)展、堅持穩(wěn)定的土地承包關系、堅持農村土地集體所有、流轉土地經營權的帶動作用等方面開展審計工作；其次要審計農業(yè)實體的多元融合發(fā)展實施情況，主要包括開展農產品生產加工流通的農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、農民合作社、“三位一體”（生產、供銷、信用）的農業(yè)合作組織、其他公益性和綜合性的農業(yè)公共服務組織在當地的融合發(fā)展情況；最后是審計農業(yè)實體多元利益分享機制建立情況，重點審計農戶利益與農業(yè)實體的聯結機制建立情況、農戶與龍頭企業(yè)合作建立風險保障金機制情況、農業(yè)實體帶動農戶利益的成效情況等。

（五）落實重點項目審計，堅持審計工作與項目建設相結合。首先，在項目資金審計方面，要著重審查項目資金的撥付流程，保證項目撥付嚴格按照國庫集中支付要求，符合按項目進度撥付的要求，直接把資金下發(fā)到項目建設單位及供應商，個人補助資金也要保證通過“一卡通”按時、足額發(fā)放；其次，在項目審計方面要著重檢查項目實施的進展情況，核實項目建設的實際工作量，檢查工程是否執(zhí)行招標程序，嚴格打擊私下授受工程，違規(guī)包攬工程行為，重點檢查大宗材料的采購情況，核實材料價格的真實性，檢查隱蔽工程記錄等；最后，項目效益方面，審計人員要檢查項目建設的效益情況，針對農業(yè)項目地理分布較復雜的特點，審計人員還應現場檢查其管理養(yǎng)護工作是否到位，后期運營工作是否良好。

五、結語

作為國家治理的基石和重要保障，審計機關還需不斷強化審計服務理念，調整審計策略，創(chuàng)新審計機制，利用先進審計技術，構建人才培訓規(guī)劃，從而切實發(fā)揮好審計推動供給側改革的積極作用。

[1]王飛.審計推進農業(yè)供給側結構性改革的發(fā)力點與路徑研究[J].審計月刊，2017(11).14-16.

[2]王玉鳳.國家審計推動供給側改革的路徑選擇[J].審計月刊，2016(01).