中央級自然災(zāi)害生活救助資金標準估算研究*

胡　睿，葉　濤，張云霞

(1.北京師范大學 民政部教育部減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院，北京 100875；2. 北京師范大學 地理科學學部，北京 100875；3.民政部國家減災(zāi)中心，北京 100124)

自然災(zāi)害生活救助資金，是指由中央和地方財政安排的、主要用于解決遭受自然災(zāi)害地區(qū)的農(nóng)村居民無力克服的衣、食、住、醫(yī)等臨時困難，緊急轉(zhuǎn)移安置和搶救受災(zāi)群眾，撫慰因災(zāi)遇難人員家屬，恢復(fù)重建倒損住房，以及采購、管理、儲運救災(zāi)物資等項支出[1]。中央級自然災(zāi)害生活救助資金特指由中央政府提供的此類資金，是當前我國政府救災(zāi)資金的主體，對災(zāi)害發(fā)生后的搶險救援、保障受災(zāi)群眾生活、開展災(zāi)后重建等工作至關(guān)重要。提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作法治化、規(guī)范化、現(xiàn)代化水平，加強自然災(zāi)害生活救助領(lǐng)域的立法工作已明確列入國家發(fā)展規(guī)劃[2]。中央級自然災(zāi)害生活救助資金投入的影響因素及測算研究是有效提高救災(zāi)工作規(guī)范化、現(xiàn)代化，優(yōu)化投入資金結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)中央、地方分級負責屬地管理的重要手段。

中央級自然災(zāi)害生活救助是針對受災(zāi)群眾進行的撫慰性質(zhì)的救助項目，是為解決受災(zāi)群眾的臨時生活困難設(shè)立的。救助標準的劃定要本著既不能給中央政府財政造成過重的負擔，又能安撫受災(zāi)群眾、解決臨時困難的原則。秉持著這一原則，我國中央級自然災(zāi)害生活救助資金發(fā)放政策及其標準隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷變化。1980年代改革開放伊始、中央級救助項目設(shè)立之初，僅有口糧救助和倒房救助兩項救助項目。 2011年，我國現(xiàn)有的六項中央級生活救助項目初步確立，包括災(zāi)害應(yīng)急救助(臺風災(zāi)害為90元/人、其他災(zāi)害230元/人)、遇難人員家屬撫慰金(5 000元/人)、過渡性生活救助(依據(jù)響應(yīng)等級， Ⅲ、Ⅳ級響應(yīng)10元/(人·d)共救助3個月；Ⅰ、Ⅱ級響應(yīng)再加0.5 kg糧/(人·d))、倒損房屋恢復(fù)重建救助(一般受災(zāi)地區(qū)倒房1萬元/戶、損房1 000元/戶，高寒寒冷地區(qū)倒房1.4萬元/戶、損房1 400元/戶)、旱災(zāi)臨時生活困難救助(60元/人)以及冬春臨時生活困難救助(90元/人)。2017年5月3日，國務(wù)院常務(wù)會進一步提高了救助標準，其中：災(zāi)害應(yīng)急救助提高到300元/人；遇難人員家屬撫慰金提高到10 000元/人；過渡性生活救助在維持原有政策不變的基礎(chǔ)上資金標準提高到20元/(人·d)；倒損房屋恢復(fù)重建救助按一般受災(zāi)地區(qū)倒房2萬元/戶、損房2 000元/戶，高寒寒冷地區(qū)倒房2.8萬元/戶、損房2 800元/戶執(zhí)行。中央級自然災(zāi)害生活救助資金標準的不斷提高使其穩(wěn)定在了與當時物價相協(xié)調(diào)的較為合理的水平。需要特別說明的是，我國現(xiàn)行的救助標準是指民政部和財政部會按此標準安排救助資金，與受災(zāi)群眾實際到手的救助資金并非同一概念。

關(guān)于我國自然災(zāi)害生活救助資金標準的相關(guān)問題，一些學者進行了細致的研究和討論。早在1996年，多吉才讓等[3-5]率先對社會救濟的標準進行了討論。他們認為，衡量生活水平應(yīng)以家庭為收入單位，人均支出為支出單位，最低生活水平應(yīng)以消費為基礎(chǔ)，包括購買最低標準的營養(yǎng)品和其它必需品的支出和日常參與社會生活的費用。李曼等[6]對2009年度救災(zāi)資金的需求做出估計，通過設(shè)置不同的救災(zāi)標準情景，模擬了不同情景下中國民政救災(zāi)資金年度總需求。賈寧[7]從人口脆弱性的角度對災(zāi)害救助資金及標準進行了研究，認為在災(zāi)害救助及補償項目和標準設(shè)定時，應(yīng)對區(qū)域或家庭戶年齡、性別、認知、民族脆弱人口加以考量，設(shè)置個性化補償標準?；趯嶋H救災(zāi)工作，來紅州[8-9]對建國以來中央級救災(zāi)救助政策的歷史沿革和特點進行了梳理，提出了現(xiàn)階段缺乏分災(zāi)種、分區(qū)域的實際問題。袁藝和王曦[10-12]對救助政策進行梳理的基礎(chǔ)上，對國內(nèi)外、其他領(lǐng)域?qū)?zāi)害救助政策的制定進行了研究，提出應(yīng)盡快建立較為完善的救災(zāi)補助測算體系，包括測算指標、標準和方法，并形成穩(wěn)定的動態(tài)調(diào)整機制。

綜合來看，目前關(guān)于救災(zāi)標準的研究普遍認為，我國中央級自然災(zāi)害生活救助資金發(fā)放標準依然存在著救助標準低，救助覆蓋范圍小，區(qū)域、災(zāi)害類型差異化程度小，動態(tài)調(diào)整機制不健全等問題。只有解決了上述問題，才能完善中央級自然災(zāi)害生活救助制度，統(tǒng)籌全社會防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)資源以減輕中央財政的壓力，使得受災(zāi)群眾共享社會發(fā)展成果，提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合能力。

針對上述問題，本文分別針對遇難人員家屬撫慰、災(zāi)害應(yīng)急救助、過渡期生活救助、倒損住房恢復(fù)重建等分項救災(zāi)支出資金，通過對救助標準的歷史沿革進行回顧，分析當前標準中存在的爭議或問題，再依據(jù)不同的標準和數(shù)據(jù)資料對救助標準進行了分析與測算，從而提出更加符合我國國情和我國民政救災(zāi)方針的救助測算標準。在此基礎(chǔ)上，針對救助標準的時間維度提出動態(tài)調(diào)整方案，針對救助標準與巨災(zāi)保險賠付的協(xié)同機制進行討論，以期推動我國中央級自然災(zāi)害生活救助資金的精細化管理。

1　遇難人員家屬撫慰金的標準估算

遇難人員家屬撫慰金是中央政府為因自然災(zāi)害死亡遇難人員家屬發(fā)放的純粹撫慰性質(zhì)的救助資金。中央政府對遇難人員家屬發(fā)放撫慰金主要為達到三個目的：①對遇難人員家屬表達國家的關(guān)懷；②撫慰家屬失去親人的傷痛；③幫助遇難人員家屬渡過災(zāi)后最困難的時期。該資金的定位是純粹撫慰性質(zhì)的救助資金，并非賠償性質(zhì)。

我國遇難人員家屬撫慰金的發(fā)放始于2008年汶川地震，當時對因災(zāi)遇難人員家庭按每位遇難者5 000元的標準發(fā)放撫慰金，免除遇難者遺體火化費用。2009年4月，民政部和財政部兩部根據(jù)當時的物價水平和受災(zāi)群眾生活實際情況，正式新增設(shè)立遇難人員家屬撫慰金補助項目，并確定對因災(zāi)遇難人員的家屬，按照每位因災(zāi)遇難人員5 000元的標準給予補助，這筆資金由地方政府從中央撥付的救災(zāi)應(yīng)急資金中支付。設(shè)立以后直到2017年5月一直維持該標準不變，兩場特重大災(zāi)害除外，分別是2010年玉樹地震和2010年舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害，考慮到玉樹災(zāi)區(qū)高寒和災(zāi)情特別嚴重等特殊情況，將撫慰金標準提高到8 000元。2017年5月3日國務(wù)院常務(wù)會議將遇難人員家屬撫慰金由5 000元/人提高到10 000元/人。

當前，關(guān)于遇難人員家屬撫慰金發(fā)放的討論主要集中在三個方面。

(1)發(fā)放標準偏低。從文獻研究結(jié)果來看，一些學者從統(tǒng)計生命價值測算的角度得到的結(jié)果，最低值為19萬美元[13]、高值可接近700萬美元[14]，如梅強等[15]對 98 家公司的 795 名員工進行問卷調(diào)查，測得員工平均生命價值為平均值為3 854.48萬元，折合成 2000 年美元為465.6 萬美元；杜樂佳[14]基于2012年中國綜合社會調(diào)查數(shù)據(jù)，采用工資風險法，建立享樂主義工資模型，測得結(jié)果為5 751.3萬元，折合成 2000 年美元為694.8萬美元等，這些結(jié)果遠超10 000元/人的標準。從與部分國家的橫向?qū)Ρ葋砜?，我國的此項標準也處在較低水平，如表1中所示。以日本為例，日本對死亡人員家屬發(fā)放不超過250萬日元的慰問金(約為日本2016年人均名義GDP的60%)，當遇難人員是維持生計者時，發(fā)放不超過500萬日元的慰問金(約為日本2016年人均名義GDP的1.18倍)。我國現(xiàn)行10 000元/人的慰問金約為2016年人均名義GDP的18.5%，從表1中數(shù)據(jù)可知，我國慰問金標準遠低于日本，略低于韓國，略高于印度。

表1　各國自然災(zāi)害生活救助標準及換算占各國GDP比例的結(jié)果對比

(2)發(fā)放標準單一，即現(xiàn)行10 000元/人的標準未按照遇難人員生前的地區(qū)、收入、職業(yè)、年齡、性別等社會屬性分類分檔分區(qū)域地發(fā)放。如來紅州[8-9]、袁藝和王曦[10-12]基于實際救災(zāi)工作經(jīng)驗提出現(xiàn)階段缺乏分區(qū)域制定標準的實際問題。如日韓兩國就對遇難人員分為維持生計者和其他人員分別進行救助，若為維持生計者則撫慰金加倍。

(3)發(fā)放范圍小，即現(xiàn)行標準僅針對確定死亡的人員家屬發(fā)放慰問金，對失蹤和全殘人員家屬則不予發(fā)放。如韓國不僅對死亡人員家屬發(fā)放撫慰金，還對失蹤人員家屬也發(fā)放相應(yīng)慰問金。印度對因災(zāi)失去肢體或眼睛的人員，傷殘程度40%～75%的發(fā)放3.5萬盧比，75%以上的5萬盧比。保險行業(yè)也對全殘人員給予等同死亡人員的保額賠付。

針對上述問題，可從如下方面進行調(diào)整。

(1)針對發(fā)放標準低的問題，目前可供參考的調(diào)整方案有兩類：①根據(jù)遇難人員生前收入水平上下浮動救助標準；②根據(jù)遇難人員所在的省市地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平上下浮動救助標準。對于第①種動態(tài)調(diào)整方案，由于實施起來只能針對個人，并不適用于災(zāi)害發(fā)生時的遇難人員家屬撫慰，如學者們基于統(tǒng)計學意義測算的我國人口的生命價值，其所測算出的數(shù)值遠遠高于目前我國死亡賠付標準，雖然不能直接成為死亡賠償標準，但是能為衡量個體生命價值以及評估加強安全措施所帶來的收益提供重要依據(jù)。對于第②種動態(tài)調(diào)整方案，目前醫(yī)療、交通等行業(yè)已采取根據(jù)遇難人員所在的省市地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平對人身損害進行賠償?shù)姆绞剑敯l(fā)生醫(yī)療事故、交通事故致人死亡的，喪葬費為受訴法院所在地上一年度職工月平均工資標準[16]，以六個月總額計算。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，2015年全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資為62 029元[17]，則以此計算的喪葬費應(yīng)為31 014.5元。各省則依據(jù)本地實際情況測算喪葬費。但由于中央級自然災(zāi)害生活救助資金為純粹撫慰性質(zhì)的資金，并非賠償性質(zhì)，應(yīng)從解決遇難人員家屬臨時生活困難的角度進行撫慰，將撫慰金用于解決遇難人員家屬六個月的生活用度，因此應(yīng)采用人均可支配收入代替平均工資作為浮動標準，2016年全年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33 616元[18]，由此計算出2017年的遇難人員家屬撫慰金為16 808元，此標準約為2016年人均名義GDP的31.18%，上浮后標準雖仍然遠低于日本，但處于國際居中水平，與國情相適應(yīng)。

(2)針對發(fā)放標準單一，未按照遇難者生前所在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平分類分檔的問題，可采取中央和地方財政分別承擔最低救助標準和補充救助標準的方式進行。在中央承擔前文計算出的16 808元/人的全國統(tǒng)一最低救助標準的基礎(chǔ)上，參考國家統(tǒng)計局對東部、中部、西部和東北經(jīng)濟地帶的劃分，由地方財政根據(jù)所在經(jīng)濟地帶的經(jīng)濟情況對本地區(qū)的遇難者進行補充救助。建議采取所在經(jīng)濟地帶的6個月平均工資總額作為補充救助標準，以使得遇難人員家屬獲得與其所在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的救助。根據(jù)統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，東、中、西、東北四個經(jīng)濟地帶的2015年6個月的城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資分別為：36 135.8元、25 833.4元、30 383.8元和25 461.8元[17]，扣除中央政府已保障的最低救助標準16 808元/人后，四個經(jīng)濟地帶地方政府可參考的標準分別為19 327.8元、9 025.4元、13 575.8元和8 653.8元。

針對發(fā)放標準單一，未按照遇難者生前的社會屬性分類分檔的問題，可待經(jīng)濟社會發(fā)展更為成熟階段再行討論。原因一是因災(zāi)遇難人員不應(yīng)因是婦女、兒童、老人等弱勢的不承擔家庭主要收入任務(wù)的人群就遭到政策上的歧視，二是雖然日韓等國采取了維持生計者救助額翻倍的做法，但我國施行難度較大，政策具體施行過程中，在缺乏銀行和稅務(wù)數(shù)據(jù)等復(fù)雜情況下，難以判斷遇難人員是否為維持生計者，難以保證救助款發(fā)放的精準性和公平性，因此還需在大量真實有效數(shù)據(jù)的支撐下，開展深入的論證。

(3)針對發(fā)放范圍小的問題，可參考保險行業(yè)對因災(zāi)遇難人員的救助方式，將全殘人員的家屬也納入撫慰范圍(保險行業(yè)對全殘人員認定范圍見附錄)。而對于失蹤人員一般需在意外事故發(fā)生兩年才可認定為死亡，在發(fā)放撫慰金時還存在失蹤人員找回后收回撫慰金的問題，因此暫不討論。全殘人員的認定標準可參考保險行業(yè)的標準。以友邦保險公司一款名為安行無憂A款兩全保險的保險產(chǎn)品為例，賠付范圍中包含了身故和全殘兩類，對全殘的認定標準有八項，符合其中一項即可賠付。

綜上，遇難人員家屬撫慰金作為中央級自然災(zāi)害生活救助資金，在目前的政策和現(xiàn)實背景下，宜對全國范圍內(nèi)各地區(qū)的遇難者采用中央、地方政府分別保障最低救助資金和補充救助資金的方法，分經(jīng)濟地帶制定標準，引入動態(tài)調(diào)整機制，將全殘納入救助范圍，提高救助覆蓋率。建議采用上年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入總額的一般作為中央級自然災(zāi)害生活救助資金標準保障最低救助資金，在此基礎(chǔ)上，采用上年全國城鎮(zhèn)居民人均工資作為四個經(jīng)濟地帶的補充救助標準，在扣除最低救助標準金額后由地方政府參考發(fā)放。同時，對確有生計困難的受災(zāi)家庭，建議地方政府根據(jù)實際情況開展相關(guān)救助。

2　災(zāi)害應(yīng)急救助標準和過渡期生活救助標準的估算

災(zāi)害應(yīng)急救助是中央政府為自然災(zāi)害應(yīng)急期內(nèi)被緊急轉(zhuǎn)移安置和需緊急救助的受災(zāi)群眾一次性發(fā)放的救助款，目的是幫助其解決應(yīng)急期間的基本生活困難。應(yīng)急期間一般定義為災(zāi)后10～15 d，往往是受災(zāi)群眾生活上最為困難的一段時期。

過渡期生活救助是中央政府向災(zāi)情穩(wěn)定后的無房可住、無生活來源、無自救能力的受災(zāi)群眾實施的過渡期生活救助，目的是幫助特別重大、重大災(zāi)害中的困難群眾解決過渡期間的基本生活困難。過渡期間一般為災(zāi)后3個月，視災(zāi)情可延長至6個月，過渡期在應(yīng)急期后、恢復(fù)重建期前，對于因災(zāi)無房可住、無生活來源、無自救能力的困難群眾，雖然災(zāi)情已然穩(wěn)定，恢復(fù)生計仍然需要時間，因此該救助無償發(fā)放，幫助群眾順利過渡到恢復(fù)重建期。

災(zāi)害應(yīng)急救助始于1980年代，是傳統(tǒng)的中央級自然災(zāi)害生活救助項目，原型是中央財政按0.38元/(人·d)的標準給予受災(zāi)群眾的口糧救助。2002年，國務(wù)院首次單獨設(shè)立災(zāi)害應(yīng)急救助項目，中央財政按照100元/人的標準給予受災(zāi)群眾緊急轉(zhuǎn)移安置救助，2006年標準提高到150元/人，并將臺風災(zāi)害單列為70元/人，因臺風災(zāi)害轉(zhuǎn)移安置人口大部分屬于臨時避險轉(zhuǎn)移，安置時間較短，故補助標準調(diào)低。2011年12月標準提高到230元/人，臺風災(zāi)害單列為90元/人。2017年5月標準再次提高到300元/人，不再區(qū)分災(zāi)種。

過渡期生活救助起初是針對2008年汶川地震中“三孤”(孤兒、孤老、孤殘)人員、生活困難的遇難(含失蹤)者及重傷殘者家庭人員、因災(zāi)住房倒塌或嚴重損壞且生活困難的受災(zāi)群眾制定的，之后又針對2010年青海玉樹地震、舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害中的生活困難受災(zāi)群眾也都制定了相應(yīng)的過渡期救助項目。舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害中，在15 d應(yīng)急救助結(jié)束后，按照每人每天0.5 kg糧、10元錢發(fā)放臨時生活救助，“三孤”人員過渡期每人每月按800元發(fā)放臨時生活救助，時限為3個月[19]，過渡期救助全部為中央財政負擔。2010年8月經(jīng)國務(wù)院正式批準設(shè)立過渡期臨時生活困難救助項目，對于啟動國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)的，向“因災(zāi)房屋倒塌或嚴重損壞無房可住、無生活來源、無自救能力”的受災(zāi)人員，按照每人每天補助10元錢、救助期限3個月的標準實施過渡期生活救助，對于啟動Ⅰ、Ⅱ級自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)的，在此基礎(chǔ)上每天多加0.5 kg糧。2017年5月標準從10元/(人·d)提升至20元/(人·d)，其他政策不變。

目前，對現(xiàn)行災(zāi)害應(yīng)急救助標準和過渡期生活救助標準的討論主要集中在以下兩點：

(1)發(fā)放標準是否合理：即現(xiàn)行300元/人和20元/(人·d)的標準是否能覆蓋受災(zāi)群眾在應(yīng)急期間、過渡期間的基本生活需求。從文獻研究結(jié)果來看，現(xiàn)行救助標準處于較低水平。學界一般采用估算貧困線的辦法，計算出滿足受災(zāi)群眾在災(zāi)后應(yīng)急和過渡期間每人每天所需最低生活需求的資金量：如劉敏[20]測算出2009年農(nóng)村居民在應(yīng)急期平均需要資金101元，城鎮(zhèn)居民平均需要215元的結(jié)果(2009年的災(zāi)害應(yīng)急救助標準為150元/人，臺風災(zāi)害單列為70元/人)；楊立雄[21]利用馬丁法和恩格爾系數(shù)法測算貧困線，為過渡期生活救助標準測算出25元/(人·d)的結(jié)果。需要說明的是，之所以選取貧困線作為救助標準，是因為雖然自然災(zāi)害生活救助只是一種臨時性救助措施，但是從救助標準看，它與最低生活保障標準有相同之處，即救助水平通常是維持一種最低水平的生存。因此，在選擇自然災(zāi)害過渡性生活救助標準時可以參考最低生活保障標準的計算方法和調(diào)整機制。從與國際上本分國家的橫向?qū)Ρ葋砜?，現(xiàn)行標準也處在較低水平，如表1中所示。以日本為例，日本對東京都和其他地方的標準3人家庭分別發(fā)放175 170和138 680日元的災(zāi)后生活救助款(約為日本2016年人均名義GDP的4.1%和3.3%)。在我國，如果一個三口之家符合“三無人員”條件并需要緊急轉(zhuǎn)移安置或緊急救助的，按照現(xiàn)行300元/人和20元/(人·d)的標準，可獲得的最大救助額為6 300元/戶(約為我國2016年人均名義GDP的11.68%)，因此我國災(zāi)后生活救助標準低于韓國，高于日本。

(2)發(fā)放標準單一：即現(xiàn)行300元/人和20元/(人·d)的全國統(tǒng)一標準，未分地區(qū)和響應(yīng)等級發(fā)放。如日本發(fā)放災(zāi)后生活救助區(qū)分東京都和東京都以外地區(qū)的救助標準，地區(qū)間標準有26.3%的差距。再如楊立雄[21]認為可根據(jù)啟動應(yīng)急響應(yīng)的等級確定應(yīng)救助周期，Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級響應(yīng)對應(yīng)的應(yīng)急救助周期分別是：30 d、25 d、20 d和15 d。

針對發(fā)放標準是否合理的問題，除文獻中提到的兩種測算方法外，本文根據(jù)兩種常用的貧困線估算方法測算現(xiàn)行標準是否過低，一是用比例法計算出位于我國收入最末尾20%的人民生活的貧困線，根據(jù)2016年全國居民五等分收入分組[18]，低收入組人均可支配收入5 529元，換算成天是15.14元，根據(jù)2015年城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民五等分收入分組[17]，低收入組人均可支配收入12 410元和3 139元，換算成天是34元和8.6元；二是根據(jù)世界銀行2008年修訂的“一天1.25美元”的方法估算出貧困線，按人民幣兌換美元1∶6.6的匯率換算，則貧困線是8.25元/(人·d)?，F(xiàn)行的災(zāi)害應(yīng)急救助標準按15 d應(yīng)急期計算為20元/(人·d)，現(xiàn)行的過渡期臨時生活困難救助標準也為20元/(人·d)，既高于按比例法測算出的最后20%農(nóng)村居民的貧困線，也高于世界銀行一天1美元測算出的救助標準，但與馬丁法測算出的25元/(人·d)的標準仍有差距?？梢钥吹剑F(xiàn)行的標準雖與理想值有一定差距，但已能覆蓋大部分需求，可在保持該標準的前提下，按每年CPI漲幅引入動態(tài)調(diào)整機制，使得該標準隨經(jīng)濟社會發(fā)展逐步提高，受災(zāi)群眾得以共享發(fā)展成果。

針對發(fā)放標準單一的問題，目前可根據(jù)救助期間和響應(yīng)等級制定不同的標準。歷史經(jīng)驗表明，災(zāi)種不同、受災(zāi)程度不同，應(yīng)急期和過渡期的期間也會相應(yīng)增長或縮短。對應(yīng)急期而言，一般情況下地震、泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害對災(zāi)民的影響更大，應(yīng)急期往往會長達15 d，其他災(zāi)種則一般在10 d左右。對過渡期而言，啟動Ⅰ、Ⅱ級響應(yīng)的恢復(fù)期往往會由90 d延長至180 d，如汶川地震和玉樹地震。同時，可采取中央和地方財政分別承擔最低救助標準和補充救助標準的方式進行分區(qū)域救助，在中央保障最低救助資金的基礎(chǔ)上，有財力的地方政府根據(jù)自身情況酌情實施補充救助，具體救助金額可以馬丁法計算出25元/(人·d)為參考標準，扣除中央財力已保障的20元/(人·d)后為5元/(人·d)。

綜上，災(zāi)害應(yīng)急救助和過渡期生活救助作為中央級自然災(zāi)害生活救助資金，在目前的政策和現(xiàn)實背景下，宜在維持現(xiàn)行標準的基礎(chǔ)上，以CPI漲幅作為浮動標準，分災(zāi)種、分響應(yīng)等級、分地區(qū)發(fā)放救助款，對地震、泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害以15 d作為應(yīng)急期救助期間，對其他災(zāi)害以10 d作為應(yīng)急期救助期間，對啟動Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級響應(yīng)的災(zāi)害分別以180 d、150 d、120 d、90 d作為恢復(fù)期救助期間。以2017年為例，假設(shè)2017年CPI漲幅與2016年一致，為2.1%，則2018年過渡期臨時生活困難救助標準應(yīng)為20.42元/(人·d)，啟動Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級響應(yīng)的災(zāi)害過渡期臨時生活困難救助標準為3 675.6元/人、3 063元/人、2 450.4元/人、1 837.8元/人。2018年的災(zāi)害應(yīng)急救助標準則為地震、泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害306.3元/人，其他災(zāi)害204.2元/人。如果一個三口之家符合“三無人員”條件并需要緊急轉(zhuǎn)移安置或緊急救助的，發(fā)生四級響應(yīng)地震災(zāi)害可獲得最高救助額為6 432.3元(約為我國2016年人均名義GDP的11.93%)。同時，在中央保障最低救助資金的基礎(chǔ)上，有財力的地方政府根據(jù)自身情況酌情實施補充救助。

4　倒損住房恢復(fù)重建救助標準的估算

倒損住房恢復(fù)重建救助是在災(zāi)情穩(wěn)定后，當受災(zāi)群眾依靠自身力量恢復(fù)重建住房有困難時，中央級財政對因自然災(zāi)害造成農(nóng)村住房倒塌、倒損致使房屋無法居住的困難農(nóng)戶進行的救助，包括重建或修繕因災(zāi)倒損居民住房，保障倒損住房戶盡快恢復(fù)正常的居住生活。救助所涉及的倒損居民住房是指因災(zāi)倒塌或損壞、以居住為目的農(nóng)村居民的唯一住房，原則上不包括獨立的廚房、牲畜棚等輔助用房、活動房、工棚、簡易房和臨時房屋。其中倒塌住房是指房屋整體結(jié)構(gòu)塌落，或承重構(gòu)件多數(shù)傾倒，或嚴重損壞經(jīng)鑒定后不能居住，需進行重建的住房。損壞住房是指房屋部分承重構(gòu)件出現(xiàn)損壞，或非承重構(gòu)件出現(xiàn)裂縫，或附屬構(gòu)件破壞經(jīng)鑒定雖受損但經(jīng)過修繕仍可以居住的住房。

倒損房屋恢復(fù)重建救助自1980年代起分災(zāi)種發(fā)放，但僅針對倒塌房屋、不含損壞房屋，洪澇災(zāi)害65元/間，地震災(zāi)害200元/間。2002年，標準提高到300元/間，地震災(zāi)害單列為500元/間，洪澇災(zāi)害不再單列。2006年標準提高到600元/間，2007年8月15日的國務(wù)院第188次常務(wù)會議將標準提高到1 500元/間，并將地震嚴重損壞房屋也納入救助范圍，按200元/間補助。2008年年初低溫雨雪冰凍災(zāi)害后，救助單位由間改為戶，倒房標準改為戶均3 000元，對倒房困難農(nóng)戶標準為戶均5 000元。2008年汶川地震對倒房救助采用戶均1萬元的標準，之后2008年相繼發(fā)生的云南盈江地震、攀枝花-會理地震、新疆烏恰地震和西藏當雄地震也延續(xù)了這一救災(zāi)標準，2009年，民政部和財政部正式將地震倒房重建標準調(diào)整為戶均1萬元，其他災(zāi)害倒房重建為戶均7 000元，地震嚴重損房標準由200元/間調(diào)整為900元/戶。2010年8月，經(jīng)國務(wù)院批準，倒損住房恢復(fù)重建標準進一步提高，一般受災(zāi)地區(qū)，對因災(zāi)倒房戶戶均補助1萬元，損房戶戶均補助1 000元；高寒寒冷地區(qū)，對因災(zāi)倒房戶戶均補助1.4萬元，損房戶戶均補助1 400元。2017年5月國務(wù)院常務(wù)會議決定，一般受災(zāi)地區(qū)，對因災(zāi)倒房戶戶均補助2萬元，損房戶戶均補助2 000元；高寒寒冷地區(qū)，對因災(zāi)倒房戶戶均補助2.8萬元，損房戶戶均補助2 800元。

關(guān)于倒損住房恢復(fù)重建救助現(xiàn)行標準的討論主要集中在兩個方面：

(1)發(fā)放標準低，即受災(zāi)群眾無法完全依靠現(xiàn)行20 000元/戶和2000元/戶的標準進行倒損住房恢復(fù)重建。從文獻研究結(jié)果來看，現(xiàn)行標準無法較好覆蓋重建需求：章惠明[22]對災(zāi)后重建房屋工程造價做出估算，得到災(zāi)后恢復(fù)重建工程造價比常規(guī)工程高約45%的結(jié)果。劉敏[20]根據(jù)2000-2009年經(jīng)濟適用房屋平均銷售價格和全國農(nóng)村農(nóng)戶竣工造價，計算出10年間購買一套經(jīng)濟適用房和修建一套農(nóng)房平均所需資金分別是9.47萬元和3.06萬元。從與國際上一些國家橫向?qū)Ρ葋黹_，現(xiàn)行標準處在較低水平，如表1中所示。以日本為例，日本對房屋倒、損戶分別可獲得基礎(chǔ)援助金和添加援助金共300萬日元和150萬日元(約為日本2016年人均名義GDP的70.91%和35.46%)。我國現(xiàn)行倒、損戶2萬元/戶和2 000元/戶的標準約為2016年人均名義GDP的37.11%和3.71%。通過橫向比較，我國救助標準遠低于日本，略低于韓、美，高于印度。

(2)發(fā)放標準單一，即現(xiàn)行倒、損戶2萬元/戶和2 000元/戶的標準未按照倒損房屋所在地區(qū)分區(qū)域地發(fā)放。如來紅州[8-9]、袁藝和王曦[10-12]提出鑒于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡性，應(yīng)制定分區(qū)域資金補助政策。

(3)救助方式單一，即僅靠政府救助的方式無法填補恢復(fù)重建的資金缺口，因災(zāi)致貧返貧現(xiàn)象時有發(fā)生。覃志敏、陸漢文[23]對災(zāi)后倒損住房恢復(fù)重建對受災(zāi)群眾生計影響作出了調(diào)查，得出倒損住房的恢復(fù)重建成本加重了農(nóng)戶的債務(wù)負擔，使低收入農(nóng)戶進一步增收困難的結(jié)論。

針對發(fā)放標準低的問題，可參考馮俏彬[24]提出的測算方法提高標準，按一戶四人乘以農(nóng)村人均住房面積計算出核心居住面積，再乘以上一年的全國農(nóng)戶竣工房屋造價，計算出農(nóng)村倒損房屋恢復(fù)重建需求，以中央財政解決啟動資金需求。核心居住面積的測算方面，2016年統(tǒng)計局公布的全國農(nóng)村人均住房面積為45.8 m2，一戶四人則需183.2 m2，遠超我國現(xiàn)階段財力，因此建議以戶均60 m2作為核心居住面積計算。房屋造價的測算方面，2015年全國農(nóng)村農(nóng)戶竣工住宅建安造價指標為845.20元/ m2，災(zāi)后恢復(fù)重建工程上浮45%造價為1 225.54元/m2。由此計算出的農(nóng)村倒損房屋恢復(fù)重建需求為73 532.4元，而現(xiàn)行20 000元/戶的救助標準只能解決建造成本的27.2%。根據(jù)多吉才讓[3-5]對于政府救災(zāi)的定位，政府應(yīng)當負擔救助資金籌措的主要責任，社會和個人起輔助作用，因此中央和地方政府應(yīng)占到籌措資金的50%以上，則應(yīng)對73 532.4元的倒房救助提供合計不低于36 766.2元的資金。再根據(jù)李?？25]提出的中央和地方政府按3∶1的比例承擔應(yīng)急救災(zāi)資金的救災(zāi)工作分級管理體制，中央政府則應(yīng)承擔27 573.65元。重新測算的標準約為2016年人均名義GDP的51.15%，雖仍然低于日本，但處于國際居中水平，與國情相適應(yīng)。

針對發(fā)放標準單一的問題，可考慮在中央財力保證全國統(tǒng)一最低救助標準的基礎(chǔ)上，參考國家統(tǒng)計局對東部、中部、西部和東北經(jīng)濟地帶的劃分，由地方政府對四個經(jīng)濟地帶的倒損房屋恢復(fù)重建實行分區(qū)域補充救助。由于中央財政已對倒房承擔最低救助標準27 573.65元的救助，地方可根據(jù)自身財力，采取所在經(jīng)濟地帶農(nóng)戶竣工房屋造價作為補充救助標準，以使得倒房農(nóng)戶獲得與其所在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的救助。根據(jù)上文提到的中央地方分配比例，東、中、西、東北四個經(jīng)濟地帶地方政府應(yīng)負擔的救助資金分別為：12 884.70元、8 802.59元、9 802.13元和12 229.66元，地方政府可根據(jù)自身情況參照進行補充救助。

針對救助方式單一的問題，可參考美國[26]僅對購買了保險的家庭私有住房發(fā)放救助的方式，逐步將農(nóng)房倒損保險引入倒損住房恢復(fù)重建風險共擔機制。我國現(xiàn)行地震巨災(zāi)保險標準按城鄉(xiāng)有別確定保險金額，城鎮(zhèn)居民住宅基本保額每戶5萬元，農(nóng)村居民住宅基本保額每戶2萬元[27]。因此可在試點區(qū)內(nèi)引入倒逼機制，對購買了地震巨災(zāi)保險的受災(zāi)家庭，中央和地方財政進行全額或超額救助，對未購買家庭進行差額救助。除中央和地方財政之外的救助方式，可參考一些學者提出的風險共擔的方式解決：劉敏[20]提出政府給予的倒損住房救助資金只能作為恢復(fù)重建的啟動資金，不能大包大攬，其他應(yīng)通過公積金存款、銀行貸款和自籌解決，對于銀行貸款部分，應(yīng)通過銀行提供資金，政府提供長期住宅貸款利息補貼的方式解決。胡琳鈺[28]提出小額信貸能對倒損住房恢復(fù)重建起到填補政府救助資金缺口的作用，應(yīng)建立政府間接參與和主導(dǎo)的風險分擔和補償機制。

綜上，倒損房屋恢復(fù)重建救助作為中央級自然災(zāi)害生活救助資金，在目前的政策和現(xiàn)實背景下，宜對全國范圍內(nèi)各地區(qū)的倒損房屋恢復(fù)重建采用中央、地方政府分別保障最低救助資金和補充救助資金的方法，分經(jīng)濟地帶制定標準，引入動態(tài)調(diào)整機制。同時大力推廣地震巨災(zāi)保險，對購買了保險的家庭全額或超額救助，對未購買保險的家庭差額救助。金額方面建議以上一年全國農(nóng)村農(nóng)戶竣工住宅建安造價指標向上浮動45%作為災(zāi)后恢復(fù)重建造價標準，政府承擔不低于50%的資金比例，中央地方財政分別承擔3∶1，剩余資金缺口由對口援建、公積金、住房貸款、銀行推遲三年收回本金、推廣農(nóng)村小額信貸等方式多管齊下，予以解決。以2017年為例，2015年全國農(nóng)村農(nóng)戶竣工住宅建安造價指標為845.20元/ m2，災(zāi)后恢復(fù)重建工程上浮45%造價為1 225.54元/ m2，重建60 m2住宅需73 532.4元，中央財政承擔27 573.65元，東部、中部、西部和東北經(jīng)濟地帶地方政府分別按12 884.70元、8 802.59元、9 802.13元和12 229.66元作為參照標準進行補充救助。同時，對確有生計困難的受災(zāi)家庭，建議地方政府根據(jù)實際情況對住宅長期貸款進行利息補貼。

5　結(jié)論與討論

5.1　結(jié)論

中央級自然災(zāi)害生活救助資金作為當前我國政府救災(zāi)資金的主體，對災(zāi)害發(fā)生后的搶險救援、保障受災(zāi)群眾生活、開展災(zāi)后重建等工作至關(guān)重要。為適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展2017年5月國務(wù)院常務(wù)會議將中央級自然災(zāi)害生活救助資金標準進一步提高，本文基于各類測算數(shù)據(jù)資料，定量分析了新標準是否已覆蓋目前受災(zāi)群眾的救助需求。分析顯示，現(xiàn)行救助標準中，遇難人員家屬撫慰標準存在發(fā)放標準偏低、需進一步細化和涵蓋范圍較小等問題，災(zāi)害應(yīng)急救助標準和過渡期生活救助標準存在發(fā)放標準單一需進一步細化的問題，倒損住房恢復(fù)重建救助標準存在發(fā)放標準偏低、需進一步細化和救助方式太過依賴財政資金等問題。同時，目前中央級自然災(zāi)害生活救助資金標準的調(diào)整是由國務(wù)院每隔幾年以自上而下的形式進行的，往往需要重大自然災(zāi)害的“驅(qū)動”，這樣的標準調(diào)整方式較為原始，缺乏動態(tài)調(diào)整機制。

針對這些問題，本文提出符合我國國情和我國民政救災(zāi)方針的救助標準，并在此基礎(chǔ)上對救助標準進行動態(tài)調(diào)整。其中，①遇難人員家屬撫慰標準采取中央負責最低救助標準、地方負責補充救助標準的方式，按上年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入總額的一半作為最低救助標準，按上年全國城鎮(zhèn)居民人均工資六個月總額作為四個經(jīng)濟地帶的補充救助標準，同時將全殘納入救助范圍，按此計算出2017年的中央財力保障的最低救助標準為16 808元/人，在此基礎(chǔ)上，東、中、西、東北四個經(jīng)濟地帶的地方政府還可根據(jù)地方財力發(fā)放補充救助，補充救助標準分別為19 327.8元/人、9 025.4元/人、13 575.8元/人和8 653.8元/人。②災(zāi)害應(yīng)急救助標準和過渡期生活救助標準采取中央負責最低救助標準、地方負責補充救助標準的方式，中央維持現(xiàn)行20元/(人·d)標準不變、以上一年CPI漲幅作為浮動標準、分災(zāi)種分響應(yīng)等級發(fā)放救助款的方式，對地質(zhì)災(zāi)害和其他災(zāi)害分別采取15 d和10 d作為應(yīng)急救助期間，對啟動Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級響應(yīng)的災(zāi)害分別以180 d、150 d、120 d、90 d作為恢復(fù)期救助期間，按此計算出2018年過渡期臨時生活困難救助標準應(yīng)為20.42元/(人·d)，地質(zhì)災(zāi)害和其他災(zāi)害在2018年的災(zāi)害應(yīng)急救助標準分別為306.3元/人和204.2元/人。在此基礎(chǔ)上，地方政府根據(jù)自身情況酌情分區(qū)域進行補充救助，補充救助標準為5元/(人·d)。③倒損住房恢復(fù)重建救助標準采取中央負責最低救助標準、地方負責補充救助標準的方式，以上一年全國農(nóng)村農(nóng)戶竣工住宅建安造價指標向上浮動45%作為災(zāi)后恢復(fù)重建造價標準估算重建需求，政府承擔不低于50%的資金比例，中央地方財政分別承擔3∶1，對購買了保險的家庭全額或超額救助，對未購買保險的家庭差額救助。按此計算出的2017年戶均災(zāi)后恢復(fù)重建最低救助標準為27 573.65元/戶，在此基礎(chǔ)上，東、中、西、東北四個經(jīng)濟地帶的地方政府還可根據(jù)地方財力發(fā)放補充救助，補充救助的標準分別為12 884.70元/戶、8 802.59元/戶、9 802.13元/戶和12 229.66元/戶。剩余資金缺口由對口援建、公積金、住房貸款、銀行推遲三年收回本金、推廣農(nóng)村小額信貸等方式多管齊下予以解決。

5.2　討論

關(guān)于救災(zāi)資金的研究，本文尚有一些重要問題未能詳細分析。首先，本文的研究主要針對具體標準數(shù)值的測算，未對中央一級政府救災(zāi)的原則性問題進行討論。政府在救災(zāi)工作中應(yīng)扮演的角色是無微不至還是點到即止，政府與市場應(yīng)如何在救災(zāi)資金的投入上形成協(xié)同機制并長期運作下去，這些問題決定了中央級自然災(zāi)害生活救助資金標準的制定方向。目前政府救助涵蓋范圍既包括災(zāi)后10～15 d應(yīng)急期內(nèi)的短期緊急救助，也包括90～180 d過渡期的中期臨時困難救助，還包括1～2年倒損房屋恢復(fù)重建這樣的中長期資金缺口救助，但多傾向于解決掙扎在生存線上受災(zāi)群眾的生存問題，其他方面則仍以自救為主：如只對遇難人員家屬進行撫慰，但對于全殘和失蹤人員則不覆蓋，再如只對因災(zāi)緊急轉(zhuǎn)移安置和需緊急救助的受災(zāi)群眾進行應(yīng)急期救助，但對未轉(zhuǎn)移安置群眾則不覆蓋，對于中央級自然災(zāi)害生活救助資金未覆蓋到的受災(zāi)群眾，則只能通過地方財政和自籌解決，因災(zāi)致貧因災(zāi)返貧現(xiàn)象屢有發(fā)生，更妄論受災(zāi)群眾災(zāi)后心理輔導(dǎo)等非物質(zhì)層面的救助。可以說，目前政府對基本面進行了救助，確保扶危救難，但無法做到面面俱到。要降低受災(zāi)群眾的脆弱性，提升全社會抵御災(zāi)害的能力，僅僅依靠政府救助是遠遠不夠的，亟需社會力量和市場機制的參與。且在引入上述動態(tài)調(diào)整機制后，中央級財政壓力攀升，由財政資金獨撐大局的局面亟待改變，引入社會力量參與救災(zāi)成為大勢所趨。

其次，如何在災(zāi)害恢復(fù)重建的資金中有機整合政府與市場的資源、形成協(xié)同效應(yīng)，有待進一步的探討。國家現(xiàn)階段對防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的規(guī)劃方向是充分發(fā)揮社會力量和市場機制作用，堅持政府推動、市場運作原則，強化保險等市場機制在風險防范、損失補償、恢復(fù)重建等方面的積極作用，不斷擴大保險覆蓋面，完善應(yīng)對災(zāi)害的金融支持體系[29]。在發(fā)揮市場作用方面，民政部早在1980年代試點推行農(nóng)村住宅保險，30年間已積累了豐富的寶貴經(jīng)驗，如鼓勵農(nóng)戶自愿參保、對特殊群體重點扶助、中央民財兩部政策支持、地方政府立足本地等原則導(dǎo)向，并支持保險公司獨立經(jīng)營、根據(jù)本地實際開發(fā)保險產(chǎn)品、主動快速簡便理賠、就地勘察定損理賠、提高信息統(tǒng)計準確性、控制虛假理賠風險、探索“以豐補歉”大災(zāi)風險分散機制等。馮俏彬也提出針對區(qū)域災(zāi)害特點建立以省為主、集成多災(zāi)種的綜合巨災(zāi)保險，針對城鄉(xiāng)住房分別建設(shè)保費補貼、稅收減免的低費率政策性保險，并指出中央政府應(yīng)積極搭建風險分散框架、建立國內(nèi)外分保再保渠道推進巨災(zāi)保險證券化進程、托底超賠責任等。

在當前國家大力推動巨災(zāi)保險的背景下，部分保險公司已經(jīng)開展了針對政府公共財政危機的風險保障，能夠用較小的財政預(yù)算撬動更高的風險保險。每年財政預(yù)算中以固定比例向保險公司撥付資金用作風險保障，從而降低巨災(zāi)年份財政透支的風險，中央財政可參考進而形成長效機制。根據(jù)財政部2016年全國財政決算，自然災(zāi)害生活救助資金決算額為273.15億元，占中央一般公共預(yù)算支出87 665億元的3.12‰,其中中央級自然災(zāi)害生活救助資金決算額為86.39億元，占2016年度中央預(yù)備費500億元的17.278%。如果將每年占一般公共預(yù)算支出5‰的中央預(yù)備費中預(yù)留出一部分支付保險公司用于公共財政危機風險保障，則將大幅降低中央級自然災(zāi)害生活救助資金的財政支出。當發(fā)生災(zāi)害啟動IV級以上響應(yīng)時，由保險資金進行救災(zāi)投入，則能分擔風險，緩解一部分中央級財政的資金壓力。同時，保險公司為了減少災(zāi)害發(fā)生時的賠付，也將督促民眾提升防災(zāi)減災(zāi)意識，加大防災(zāi)減災(zāi)措施，將資金投入重點從災(zāi)中災(zāi)后救災(zāi)轉(zhuǎn)移為災(zāi)前的防災(zāi)減災(zāi)。因此該筆中央級財政資金將不再是無償投入有去無回，而是變成了誘導(dǎo)保險資本投入資金的源泉，將促進全社會防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)資源的統(tǒng)籌使用。

附錄

全殘認定的八種情形：

(1)雙目永久完全失明；

(2)兩上肢腕關(guān)節(jié)以上或兩下肢踝關(guān)節(jié)以上缺失；

(3)一上肢腕關(guān)節(jié)以上及一下肢踝關(guān)節(jié)以上缺失；

(4)一目永久完全失明及一上肢腕關(guān)節(jié)以上缺失；

(5)一目永久完全失明及一下肢踝關(guān)節(jié)以上缺失；

(6)四肢關(guān)節(jié)機能永久完全喪失；

(7)咀嚼、吞咽機能永久完全喪失；

(8)中樞神經(jīng)系統(tǒng)機能或胸、腹部臟器機能極度障礙，終身不能從事任何工作，為維持生命必要的日常生活活動，全需他人扶助的。

失明：包括眼球缺失或摘除、或不能辨別明暗、或僅能辨別眼前手動者，最佳矯正視力低于國際標準視力表0.02，或視野半徑小于5度，并由我們認可的醫(yī)院的有資格的眼科醫(yī)師出具醫(yī)療診斷證明。

關(guān)節(jié)機能的喪失：系指關(guān)節(jié)永久完全僵硬、或麻痹、或關(guān)節(jié)不能隨意識活動。

咀嚼、吞咽機能的喪失：系指由于牙齒以外的原因引起器質(zhì)障礙或機能障礙，以至不能作咀嚼、吞咽運動，除流質(zhì)食物外不能攝取或吞咽的狀態(tài)。

為維持生命必要之日常生活活動，全需他人扶助：系指食物攝取、大小便始末、穿脫衣服、起居、步行、入浴等，皆不能自己為之，需要他人幫助。

所謂永久完全系指自意外傷害之日起或疾病確診之日起經(jīng)過180日的治療，機能仍然完全喪失，但眼球摘除等明顯無法復(fù)原的情況不在此限。

保險認可的醫(yī)院作出全殘鑒定結(jié)論的時間為被保險人全殘發(fā)生時間。